第三节　基本原则

根据党的十八届四中全会《决定》的精神，《纲要》在总结我国近年来推进依法行政经验的基础上，提出建设法治政府必须坚持的六项基本原则：建设法治政府必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发，坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。

一、坚持中国共产党的领导

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，这是历史的选择、人民的选择。近代以来，中华民族面临着两大历史任务：一是求得民族独立和人民解放，二是实现国家富强和人民幸福。90多年来，中国共产党紧紧依靠人民完成了新民主主义革命，实现了民族独立和人民解放；完成了社会主义革命，确立了社会主义基本制度并取得了社会主义建设的巨大成就；进行了改革开放新的伟大革命，开创、坚持和发展了中国特色社会主义。全部的中国近代史和现代史都证明了，没有中国共产党的领导，就没有中国的独立、解放和现代化。邓小平同志曾指出，在中国这样的大国，没有共产党的领导，必然四分五裂、一事无成。

中国共产党的领导地位、执政地位，也是我国宪法确立的。我国宪法总纲第一条开宗明义地规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”工人阶级领导，是通过它的先锋队——中国共产党的领导来实现的。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。习近平总书记指出：“我们治国理政的本根，就是中国共产党领导和社会主义制度。”把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验和基本原则，必须毫不动摇地坚持。推进法治政府建设，必须坚持党的领导是题中应有之义。党的十八届四中全会《决定》明确提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

在建设法治政府中坚持党的领导，应当体现在以下几个方面：

第一，在建设法治政府中，必须坚持党的领导核心作用。《纲要》明确规定，党的领导是全面推进依法治国、加快建设法治政府最根本的保证，必须坚持党总揽全局、协调各方，发挥各级党委领导核心作用，把党的领导贯彻到法治政府建设各方面。各级政府要在党委统一领导下，谋划和落实好法治政府建设的各项任务，主动向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。

第二，在建设法治政府中，必须坚持党的政治和组织保证作用。《纲要》明确要求，树立重视法治素养和法治能力的用人导向。抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”，把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，把严守党纪、恪守国法的干部用起来。各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用等。

第三，在建设法治政府中，必须充分发挥各级党组织的战斗堡垒作用。《纲要》明确提出，在党委对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导下，各级政府及其部门党组（党委）要切实履行主体责任，主要负责人是第一责任人，对本级政府本部门党风廉政建设负总责。各级政府及其部门的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。

二、坚持人民主体地位

党的十八届四中全会《决定》明确提出：“人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家做主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本利益为出发点和落脚点，保证人民享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”《决定》把“坚持人民主体地位”作为实现全面推进依法治国总目标的基本原则之一，既是对我国社会主义法治建设成功经验的科学总结，也是在社会主义法治建设中坚持马克思主义的历史唯物主义基本原理得出的必然结论。

我国的国体和政体决定了人民是依法治国的主体和力量源泉。我国宪法第一条第一款规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这一规定阐明了我国的国体，同时阐明了包括社会各阶层人民在内的最广大人民是国家的主人。我国宪法第二条第一款、第二款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这一规定阐明了我国的政体，同时阐明了人民代表大会制度是我国的根本政治制度。

历史唯物主义作为关于人类社会历史发展一般规律的科学，揭示了人民群众是社会生产力、社会生活和社会历史的主体。人民群众对历史的创造活动既受客观规律制约，具有客观性；又有主观能动性，具有主体性。正是基于历史唯物主义这一基本原理，我们党一贯强调“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力”，一贯强调“人民，只有人民，才是国家和社会的主人”。人民既然是创造世界历史的主人，是我们国家和社会的主人，当然就是全面推进依法治国的主体。

建设法治政府，同样要遵循“坚持人民主体地位”这个基本原则：

第一，人民是行政机关一切权力的来源主体。根据我国宪法第二条、第三条的规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。可以说，行政机关的一切权力来自宪法、法律的授权，最终来自于人民的授权。

第二，人民是建设法治政府的推进主体。习近平总书记指出，坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。要保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。推进法治政府建设的深厚力量源泉在于人民，在于广大人民群众的广泛参与和监督。为了实现人民对法治政府建设的推进和监督作用，《纲要》做出了一系列规定，如拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式；事关经济社会发展全局和涉及群众切身利益的重大行政决策事项，应当广泛听取意见，与利害关系人进行充分沟通，并注重听取有关人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织的意见；认真研究处理人大及其常委会组成人员对政府工作提出的有关审议意见；全面推进政务公开，接受人民监督，等等。

第三，人民是建设法治政府的受益主体。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，也是政府一切工作的出发点和落脚点。建设法治政府，必须依法维护人民利益，维护社会公平正义，促进共同富裕。《纲要》对此作出了一系列规定，比如，加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度，做好已取消和下放行政审批事项的落实和衔接，鼓励大众创业、万众创新；加大关系群众切身利益的重点领域执法力度；构建对维护群众利益具有重大作用的制度体系，等等。

三、坚持法律面前人人平等

党的十八届四中全会《决定》重申“坚持法律面前人人平等”，并且把它作为全面推进依法治国应当坚持的基本原则之一。坚持法律面前人人平等，是人类社会文明进步的重要标志。众所周知，“法律面前人人平等”的口号，是资产阶级在反对封建专制主义的斗争中最早提出来的，要求废除封建专制主义法律维护的一切等级与特权，体现了一定的时代进步性。我们党带领人民制定的第一部宪法即1954年宪法明确规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”1982年宪法第三十三条第一、第二款规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前人人平等。”从党的十五大开始，在每次党的全国代表大会政治报告中都对这一问题作了强调与阐释。坚持法律面前人人平等，是实现社会公平正义的重要保证。实现社会公平正义，首先要做到规则公平，主要体现为法律的内容平等、公平；其次是法律的执行公平，对所有人平等适用，不歧视、不偏私。

坚持法律面前人人平等，也是建设法治政府应当遵循的基本原则。《纲要》在以下几个方面作了具体体现：

第一，《纲要》要求，政府工作人员特别是领导干部牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治理念，恪守合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政基本要求，做尊法学法守法用法的模范；各级党政机关和领导干部要支持行政执法机关依法公正行使职权，不得让行政执法人员做不符合法律规定的事情，等等。

第二，《纲要》强调维护国家法制统一、尊严、权威。十八届四中全会《决定》指出，必须维护国家法制统一、尊严、权威，切实保证宪法法律有效实施，绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。《纲要》规定，规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务；根据全面深化改革、经济社会发展需要，以及上位法制定、修改、废止情况，及时清理有关行政法规、规章、规范性文件，等等。

第三，《纲要》以规范和约束公权力为重点。恩格斯讲过，“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。十八届四中全会《决定》强调，必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。《纲要》明确规定，坚持用制度管权管事管人，坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，完善各方面监督制度，确保行政机关按照法定权限和程序行使权力；起草法律法规规章和规范性文件，要有效落实公开行政权力运行流程、惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突等要求，切实把权力关进制度的笼子；加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用，等等。

四、坚持依法治国和以德治国相结合

党的十八届四中全会《决定》提出，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须坚持依法治国和以德治国相结合。这是全面推进依法治国必须把握的一个基本原则，也是建设法治政府必须遵循的一个基本原则。

习近平总书记曾讲过，法律是成文的道德，道德是内心的法律。要坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进。法治属于政治建设、政治文明范畴，德治属于思想建设、精神文明范畴。虽然二者的范畴不同，但作为上层建筑的共同组成部分，都是维护社会秩序、规范人的行为的重要手段。法治以其权威性和强制力规范社会成员的行为，是一种他律之治。德治则以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟，是一种自律之治，它不仅可以约束人的行为，还可以引导人的思想意识，并通过对人的思想意识的引导来达到约束人的行为的目的。坚持依法治国和以德治国相结合，是我们党对古今中外治国经验的深刻总结，是坚持走中国特色社会主义法治道路、在新的历史起点上坚持和发展中国特色社会主义的内在要求，也是促进社会和谐稳定、确保国家长治久安、实现国家治理体系和治理能力现代化的客观需要，要长期坚持毫不动摇。

在推进法治政府建设中坚持依法治国和以德治国相结合基本原则，应当侧重以下方面：

第一，把规范公权力放在首要位置，完善依法行政制度体系，推进行政决策科学化、民主化、法治化，强化对行政权力的制约和监督，督促各级行政机关及其工作人员严格依法行政、严格实施法律法规规章。

第二，发挥政府诚信建设示范作用，加快政府守信践诺机制建设，建立公务员诚信档案。

第三，健全行政执法人员纪律约束机制，加强职业道德教育，全面提高执法人员素质。

第四，加强对政府工作人员的法治教育培训。政府工作人员特别是领导干部要系统学习中国特色社会主义法治理论，学好宪法以及与自己所承担工作密切相关的法律法规，自觉培育和践行社会主义核心价值观，做尊法学法守法用法的模范。落实“谁执法谁普法”的普法责任制，建立行政执法人员以案释法制度，使执法人员在执法普法的同时不断提高自身法治素养和依法行政能力。

第五，对于公民、法人等社会主体，加大普法和培育社会主义核心价值观的力度，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制等。

五、坚持从中国实际出发

坚持从中国实际出发，是党的十八届四中全会《决定》提出的全面推进依法治国必须把握的第五项基本原则，它是我们党运用辩证唯物主义原理对我国社会主义法治建设经验的科学总结，对坚持走中国特色社会主义法治道路、在新的历史起点上坚持和发展中国特色社会主义有深远的指导意义。建设法治政府同样必须坚持从中国实际出发。

我们所要建设的法治政府，是中国特色社会主义的法治政府，而不是以西方国家的政府为标准或者参照的所谓“法治政府”。当今中国的最根本实际，离不开中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度。建设法治政府，必须坚定不移走中国特色社会主义道路，坚定不移贯彻中国特色社会主义理论体系，坚定不移坚持中国特色社会主义制度。习近平总书记讲：“坚持从中国实际出发，不等于关起门来搞法治。”我们要学习借鉴世界上优秀的法治文明成果，但学习借鉴不能是简单的拿来主义，必须坚持以我为主、为我所用，不能搞“全盘西化”和“全面移植”，不能照抄照搬。

建设法治政府，必须从我国基本国情出发。党的十八大报告指出，我们必须清醒地认识到，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的国情没有变，人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界上最大的发展中国家的国际地位没有变。推进法治政府建设，要牢牢把握社会主义初级阶段这个基本国情和最大实际。我们所要建成的法治政府是社会主义初级阶段水平的、是与全面建成小康社会相适应的法治政府，我国下一阶段还要建设更高水平的法治政府。

建设法治政府，必须服从服务于改革、发展、稳定这一党和国家工作大局，同改革开放不断深化相适应，不能就法治讲法治，为搞法治而搞法治。能不能适应全面深化改革的要求，能不能适应不断扩大开放的要求，能不能适应创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展的要求，将衡量法治政府建设的成效。

六、坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合

何谓依宪施政？宪法是我国的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。我国宪法第五条规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。根据宪法规定，国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，作为行政机关，负有严格贯彻实施宪法和维护宪法尊严的职责，依照宪法规定行使行政权力。

何谓依法行政？所谓依法行政，是指行政机关依据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。作为行政行为依据的“法”是一个广义概念，不仅包括法律的规定，也包括法规和规章的规定；不仅包括法律规范，也包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。

何谓简政放权？以李克强为总理的新一届国务院把简政放权、放管结合、优化服务作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。所谓“简政放权”，就是简化、取消过多、过滥、过繁的行政审批，向方便企业和老百姓办事的基层行政机关下放行政审批权，或者直接取消行政审批从而向社会放权，促进大众创业、万众创新。简政放权成为今后一个时期各级政府的工作方向和改革着力点，也是建设法治政府应当遵循的原则。

2015年3月5日，李克强总理作政府工作报告时强调，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。2016年3月5日，李克强总理作政府工作报告时提出：“面对异常艰巨复杂的改革发展任务，各级政府要深入贯彻落实新发展理念，把全面建成小康社会使命扛在肩上，把万家忧乐放在心头，建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。”这是李克强总理代表国务院向全国人民代表大会所作的承诺，也是向全国人民所作的承诺，它是今后各级政府施政的努力方向和价值遵循。

综上所述，坚持依宪施政、依法行政、简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合，是建设法治政府应当遵循的第六项基本原则。