第二节　深化行政审批制度改革

行政许可的设定和实施，事关政府与市场、政府与社会的边界，对企业生产经营和个人生产生活影响很大。多年来，各地方、各部门大力贯彻执行行政许可法等法律法规，及时清理有关规定、完善配套制度、加强监督检查，行政许可设定和实施不断规范。虽经多轮行政审批制度改革，但是还存在不少问题，比如，行政许可项目过多、设定过滥，据统计，国务院部门管理的证照有950多类，个人职业资格类证照有近千种；对哪些事项、由什么机构提出设定行政许可不够清楚；在行政许可之外“创设”非行政许可审批，实际上是规避行政许可法，变相设定实行行政许可；行政许可环节冗长、手续繁琐、“暗箱操作”，老百姓普遍反映“门难进、脸难看、事难办”；实施行政许可，缺乏公开有效的监督机制，有些行政机关工作人员借许可权力寻租。

为了解决这些问题，党中央、国务院不断深化行政审批制度改革，释放经济社会发展动力、企业个人创业创新活力。新一届国务院把简政放权作为全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”，把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口。同时，为严格控制新设行政许可，切实防止行政许可事项边减边增、明减暗增，2013年9月《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》从严格行政许可设定标准、规范行政许可设定审查程序、强化对设定行政许可的监督三个方面提出了具体措施。

围绕行政许可制度改革和非行政许可审批制度改革两个方面，结合稳增长、促改革、调结构、惠民生要求，行政审批制度改革确定了相应的工作目标和任务措施。《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》要求，将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项。《国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》要求，继续取消含金量高的行政审批事项，彻底取消非行政许可审批类别，大力简化投资审批，实现“三证合一”“一照一码”，全面清理并取消一批收费项目和资质资格认定，出台一批规范行政权力运行、提高行政审批效率的制度和措施，推出一批创新监管、改进服务的举措。

目前，国务院已经提前完成了本届政府任期内削减1/3以上国务院部门行政审批事项的目标。但彻底解决审批多、审批难的问题，还有很长的路要走。根据党中央、国务院有关要求，《纲要》就进一步深化行政审批制度改革，主要从以下三个方面提出了任务措施：

一、继续取消和下放行政审批事项

简政放权的首要任务就是“做减法”，取消和下放行政审批等事项。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，尽量不设行政许可。2015年5月12日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上指出，除涉及国家安全、生态安全和公众健康等重大公共利益事项外，其他审批事项原则上要以取消为主。为此，《纲要》提出了一系列具体措施：

一是明确取消和下放行政审批的原则。全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项。最大限度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大限度减少对各类机构及其活动的认定。不仅要全面清理国务院部门实施的行政审批项目，还要全面清理中央指定地方实施的行政审批事项。

二是明确需要清理、取消的重点行政审批事项。包括三个方面：第一，取消不符合行政许可法规定的资质资格准入许可，研究建立国家职业资格目录清单管理制度。第二，对增加企业和公民负担的证照进行清理规范。第三，加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度，做好已取消和下放行政审批事项的落实和衔接，鼓励大众创业、万众创新。

三是明确需要下放地方和基层的行政审批事项。直接面向基层、量大面广或由地方实施更方便有效的行政审批事项，一律下放地方和基层管理。凡是符合条件的行政审批，都应当下放给适当层级的地方政府或其部门负责实施，既包括国务院部门将其审批事项下放至地方，也包括省级政府及其部门在不违反法律法规的前提下进一步将行政审批下放至市县基层。下放审批既可以方便人民群众就近办事，也有利于促进下放审批的上级行政机关转变职能，专心做好政策制定、宏观指导、督促检查等工作。比如，《国务院关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》（国发［2013］27号）下放17项行政审批等事项。需要注意的是，下放行政审批应当按照权责一致的原则整体下放，不能只放责任、不放权力；下放单位应当评估确定有条件承接审批的适当单位层级，具备条件的可以一次到位下放至基层；下放单位和承接单位之间做好衔接过渡，下放单位在不干预承接单位依法履行职责的前提下给予指导。

四是加强新设行政许可的审查论证。严格控制新设行政许可，加强合法性、必要性、合理性审查论证。合法性审查论证的重点是，拟设定的行政许可是否符合行政许可法和《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》的规定。必要性审查论证的重点是，拟设定行政许可的事项是否属于直接涉及国家安全、公共安全、生态环境安全和生命财产安全，通过市场机制、行业自律、企业和个人自主决定以及其他管理方式能否有效解决问题，以及拟设定的行政许可是否解决现有问题或实现行政管理目的有效手段。合理性审查论证的重点是，评估实施该行政许可对经济社会可能产生的影响，说明实施该行政许可的预期效果。

二、规范和改进行政审批行为

“民之所望，施政所向。”人民群众对审批之弊感受最深，对改什么、如何改最有发言权，对改得怎么样体会最深切、评价最权威。因此，要把群众和企业满意不满意、实践效果怎么样，作为检验行政审批制度改革成效的根本标准。李克强总理强调，不能光看下了多大功夫，数字上取消下放了多少，关键看群众和企业办起事来是不是快了、花钱少了、成本低了。因此，要把规范和改进行政审批行为作为审批制度改革的重要方面，抓紧抓实抓好。

一是对保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理，提高行政审批管理的科学化水平。对行政审批事项编制目录，科学设置分类，方便统一管理和查询。对行政审批事项进行编码管理，实行一个编码对应一个行政审批事项，推进行政审批事项的定型化和标准化，防止随意改变审批条件，增加审批事项。一些地方已经在这方面做了有益探索。比如，北京市政府自2014年起对北京市各级政府部门的行政权力进行统一编码，并对编码实行动态管理，使行政权力具有相对固定性、高度识别性，方便政府内部规范管理行政权力事项，也便于社会对行政权力事项进行监督。

二是全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理，提高行政效能，激发社会活力。承担行政审批职能的部门全面实行“一个窗口”对外统一受理，申请量大的要安排专门场所，对每一个审批事项都要编制服务指南，列明申请条件、基本流程、示范文本等，让地方、企业和群众“少串门、少跑腿”。实行办理时限承诺制，各部门受理申请要出具受理单，明确办理时限，防止审批事项久拖不决。探索对多部门审批事项实行一个部门牵头、其他部门协同的并联审批，让审批提速。各部门要对承担的每项审批事项制定工作细则，明确审查内容、要点和标准等，严禁擅自抬高或降低审批门槛，避免随意裁量。除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，所有审批的受理、进展、结果等信息都要公开。各部门要切实履行对申请人的告知义务，及时提供咨询服务。强化内部督查和社会监督，建立申请人评议制度，杜绝暗箱操作。各部门要积极推行网上预受理、预审查，加强国务院部门间、中央和地方间信息资源共享，尽可能方便群众办事，让群众多办成事。

三是加快投资项目在线审批监管平台建设，实施在线监测并向社会公开，2015年实现部门间的横向联通及中央和地方的纵向贯通。着力解决环节多、时间长、随意性大等问题，推进落实企业投资项目网上并联核准制度，加快建设信息共享、覆盖全国的投资项目在线审批监管平台。

四是加快推进相对集中行政许可权工作，支持地方开展相对集中行政许可权改革试点。《行政许可法》第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”一些地方积极探索相对集中行政许可权。2014年5月20日，天津市滨海新区成立了全国首个行政审批局，将分散在18个部门的216项审批职责归并到一个部门，由行政审批局直接实施审批事项，启用行政审批专用章，由1枚公章取代了109枚公章，实现了“一颗印章管审批”。2015年《中央编办、国务院法制办关于印发〈相对集中行政许可权试点工作方案〉的通知》确定在贵州省等8个省（直辖市）开展相对集中行政许可权改革试点。需要注意的是，相对集中行政许可并不是把多个部门的权力集中到一个部门了事，而是以此为契机，一方面对集中起来的行政许可权进行流程再造、规范优化，另一方面积极探索许可权与监管权分别由不同部门行使后，如何保证许可部门与监管部门之间的衔接协调，如何创新监管方式、加强监管力度。

三、坚决消除审批“问题中介”

随着简政放权深入推进，审批事项不断地减少和规范。但不少审批事项下放后，改头换面成了审批部门和社会组织牟利的手段。各种评估、鉴证、意见书等第三方中介事项既多又乱，在行政审批之外又设了一个高高的“中介”门槛，有些问题比过去还要多、还要大。有人形象地描述，有的中介组织，特别是一些“红顶中介”，戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子，依附行政权力强制服务、强行收费，破坏了市场规则，蚕食了改革红利，严重损害了党和政府形象。

党中央、国务院高度重视这一问题，要求严厉整治。《纲要》提出，全面清理规范中介服务，坚决整治“红顶中介”，切断行政机关与中介服务机构的利益链，推进中介服务行业公平竞争。具体来说，要从以下方面推进相关工作：

一是全面清理各类审批前置条件，减少不必要的中介服务。属于企业经营自主权的事项，一律不再作为前置条件。对法律法规没有明确规定为前置条件的，一律不再作为前置审批。对法律法规明确规定为前置条件的，除确有必要外，都要通过修改法律法规，一律不再作为前置审批。审批机关能够用征求相关部门意见方式解决的事项或者能够通过后续监管解决的事项，一律不再作为前置审批。

二是确立中介机构的市场主体地位，原则上企业可以自主选择中介服务。编制行政审批所需申请文本等工作，企业可按照要求自行完成，也可以自主委托中介机构开展，行政机关不得干预。

三是制定并公开强制性中介服务目录清单。除特殊需要并具有法律法规依据外，有关部门一律不得设定强制性中介服务，不得指定中介机构。不得将政府职责范围内的事项交由事业单位或中介组织承担并向相对人收费。

四是行政机关委托开展的评估评审等中介服务，要通过竞争方式选择中介机构，一律由行政机关支付服务费用并纳入部门预算，严格限定完成时限。

五是推动中介机构不断提高服务能力和水平。有关部门要进一步规范中介服务市场秩序，对中介机构出具假报告、假认证等违法违规行为要依法严肃查处，造成严重后果的，要依法从严处罚。