二、我国农事法的历史沿革

（一）中国古代的农事立法

谈到我国古代社会的法制，人们一般习惯于说“重刑轻民”，重刑轻民是指中国古代法律体系中以刑为主，重视刑法的保护功能，而忽视民商法的调整职能。但是，中国封建社会延续几千年且始终处于人类文明的高峰，其中的原因决不可以用重刑轻民这一思想简单地概括。实际上，认真研究中国古代的立法，在民事领域，尤其是农事法领域中国古代出现了许多形态的立法，在以农为本的治国理政观念的指导下，中国古代社会的农事立法可谓蔚为大观。

早在奴隶制时代的周代，就已经注意到农事立法的重要性，在《礼记·王制》篇中规定，凡“五谷不时，果实不熟”“木不中伐”“禽兽鱼鳖不中杀”的季节，这些东西一律不准在市场上出售。违反周礼的有关规定，则要受到惩罚。《周礼·地官》规定：“凡宅不毛者，有里布；凡田不耕者，出屋粟；凡民无职事者，出夫家之征。”《周礼》还规定一系列奖惩农民、安抚赈济农民的政策，如规定轻徭薄赋、惩罚惰民、修复荒政等，以此来安定农民生活，推动农业生产发展。西周时期，法律规定不允许以土地为交换、赠与、赔偿和租赁的标的。如西周时期的青铜铭文中，记载有许多诸侯用受封土地进行交换等处分活动的金文案例。这些实物例证说明，周天子土地所有权已开始向诸侯贵族土地所有权变化，土地私有逐渐成为一种普遍现象。在此背景下，周礼所极力维护的井田制则因不能适应生产力发展的要求，逐步走向瓦解，奴隶制开始向封建制过渡，奴隶制的礼制也开始了向封建成文法体系的转型。

公元前350年，商鞅在秦国对土地制度与赋税制度进行了一次重大改革。《商君书》载：“为田开阡陌封疆。”废除井田制，允许土地私人所有，允许土地自由买卖，这样土地私人所有制在秦国受到国家的承认。在赋税制度上，实行“赋税平”的政策。《商君书·垦令》载：“訾粟而税，则上壹而民平。”即按照农民收获的粮食数量征税，可解决因土地面积、肥沃程度不同而收获多寡的问题，使百姓赋税负担公平。《商君书·算地》篇中，商鞅从治理国家、统治百姓、富国强兵的角度分析，国家首要的任务是提倡抓好农业生产。商鞅在秦国推行一系列的重农政策，大力保证了封建经济的发展，为秦国奠定了打败六国的雄厚物质基础。[2]秦国《仓律》表明秦在粮仓管理制度中已建立了岗位责任制。谷物的入仓、移交、开仓、储藏都规定了严密的交接班制度。每一环节，都由专人负责，职责分明，谁出了差错，谁承担罪责，它反映了秦国粮食管理制度的科学性。《田律》规定，县以下的地方官吏应及时报告下列情况：（1）谷物抽穗和已开垦而没有耕种的田地面积；（2）农作物生长时，下雨的雨量及受雨的面积；（3）有关干旱、暴风雨、水涝、蝗虫等灾情及受灾面积。“古先圣王之所以导其民者，先务于农：民农非徒为地利也，贵其志也。”[3]

秦国农业立法，在法律形式上形成了以律为主、多种法律形式相互补充的农业立法格局，改变了战国时期因诸侯割据造成的“律令异法”的局面，制定了以律为主，令、课、程、式等多种法律形式相互补充的农业法律体系，完善了农业立法形式。秦国的农业立法形式虽不如汉唐那样整齐、明确，但它已初步孕育了它们的雏形，具备了中国封建农业法律最初的形式。从云梦秦简看，大凡农业经济领域的赋税、粮食生产与仓储管理、畜牧饲养、农业生产环境保护、农业人口控制、度量衡制度等方面都作了明确的法律规定，而且规定得相当详细、具体、严密。秦律对农业经济管理活动的立法之全面和详尽，为后人利用法律手段管理农业经济活动，提供了宝贵的经验和借鉴。秦以后的汉律、唐律，正是在秦农业立法的基础上不断加以规范、完善，最终才得以全面系统化的。

土地是农业最基本最主要的生产资料，因而古代农业法制的核心是对土地的法律调整。纵观对古代土地法律制度的学术研究，尤以研究唐均田法令和宋以后“地契”法律最具代表性，而且在此方面的研究中农史界专家学者比法学界学者倾注了更多的心血，他们提供的资料尽管并非出自从严格意义上的法学角度所做的研究，却极大地开阔了我们的视野，丰富了我们的研究内容。从唐代开始，中国古代土地买卖契的形态发生了明显的变化，轻质的纸质契约代替了原来笨重的竹石契约。唐代对订立土地契约的形式、程序以及契约的执行都作出了严格的法律规定。有效地保证了契约的兑现，减少了契约的争讼。

从宋代以后，土地完成了私有化，在商品经济发展的大潮下，土地买卖更加频繁，因之，土地买卖契约大量涌现。北宋时期，出现了“官板契约”，即由户部印刷标准契约样式，使契约有了政府规范的内容程式。标准契约的颁行，是我国契约文书成熟的一个重要标志。这一时期在政府的鼓励下，土地典卖成为普遍现象，随之而来的地契也成为社会关注的焦点，于是出现了作为政府承认的土地所有权的凭证——红契。遇有买卖争讼，红契就成为土地所有权的法律依据。在订立契约的程序上，宋朝规定必须按法定程序进行。明中叶是土地契约关系发展的关键时期，它上承唐宋之际，并适应封建社会晚期经济发展的需要，不断增添新的内容、新的形式，并在各地形成使用契约的习惯——“乡规”“俗例”。清代和近代各地土地契约的格式，大体上都是在宋至明中叶一段时期内奠定的。明清政府对契约更为重视，加强了对契约的管理，规定：典卖田宅，应以“税契过割”，即政府承认的纳税的土地契约为有效的土地所有权凭证。凡“不过割者”，即私相典卖、转让土地者，政府不仅不承认其所有权，而且要对当事人进行一定的法律制裁。

各封建王朝为巩固自己的统治，颁行了各种有关土地制度的诏令，如汉代限田令和王田令、曹魏屯田令、西晋占田令、北魏隋唐均田令。这些法令尽管在事实上收效甚微，但作为一种法律规范，毕竟还是对土地买卖和兼并起到了一定的干扰和阻碍作用，客观上推动了农业生产的发展。唐代是律令法体系最为完善的时期，以律令为主体的古代农业成文法体系于此时得以全面确立。唐中期后，上述情况发生了变化。一方面是律令这类稳定的农业法律形式在立法中被僵化，人们将律令奉为经圣人损益的“彝典”。[4]

尤为难能可贵的是，我国古代的农事立法还非常重视环境保护和资源的合理节约利用，如《礼记》载：“仲春之月……是月也，毋竭川泽，毋漉限也，毋焚山林。”秦律将周礼中有关保护自然资源的规定纳入法律，使之上升为具有法律约束力，使当时自然环境得以维系，实为可贵之处。同时，秦律在规定对自然环境严加保护时，又有一定灵活性，“唯不幸死而伐棺橔者，是不用时”。因亲属死亡而需伐木制造棺橔的，则不受季节限制。《田律》还规定，幼兽繁殖时不准带着狗狩猎，但“百姓犬入禁苑中而不追兽及捕兽者，勿敢杀，其追兽及捕兽者，杀之”。实行区别对待，合乎情理，这也就使保护自然环境的法律可以得到切实的贯彻。此外，秦律还设立专门机构，称作虞部，负责生物保护和环境净化事务。

从宋代起，古代农业法制发生两大新变化：一是单行的农业法令法规在整个法律体系中所占的比重逐渐上升，赦、例等变通的农业法律形式跃居农业法制体系的主导地位；二是土地契约法律异常活跃。夏商周三代时期，习惯法和礼是国家农业法律的主要表现形式。此类农业法律形式以不成文性为特征，是与中国特定的地理环境及历史条件相适应的独特的法律形式。有学者对此总结认为：三代时期不成文法居国家农业法制体系的主导地位；战国至唐中期，以律令为主体的古代农业成文法体系逐步全面确立，律令是国家农业法律的主要表现形式。此类农业法律形式以稳定为特征，代代相沿，甚至在两千多年的封建社会中一脉相承。故可以说，战国至唐中期，稳定的农业法律形式占国家农业法制体系的主导地位；宋代至清末，赦、例并辅之以契约法律文书是国家农业法律的主要表现形式，此类农业法律形式以因时变通为特征，随封建王朝的不同，而有各自的内容及形式，故宋清时期，变通的农业法律形式跃居国家农业法制体系的主导地位，同时该时期也是律令法体系沿袭僵化以至衰落的时期。在漫长的封建社会中，稳定的农业法律形式与变通的农业法律形式互为消长，发展演变，共同构筑了中国传统社会农业法制体系。

（二）清末民初农事立法

1901年清政府开始尝试在农村建立乡村议会，新式学堂和警察局。1908年开始建立区级政府，担负统计人口、丈量土地、征收赋税、兴办教育、维护治安、参与自治、发展经济等职责。1911年辛亥革命以后，北洋政府的现代化政策基本上沿着清末新政的道路前进，但是政府的政治资源和政治能力更加微弱，国家处于分裂状态，政策的导向呈现明显的军事化特征。由于农业现代化远远落后于国家现代化的进程，中国在这个时期首次成为世界粮食进口国，工业与世界的差距进一步拉大。在这种时代背景下，北洋政府的现代化依然极其缓慢地向前挪动，颁布了众多的经济法律法规，加强地方基层政权正规化建设，也建立了乡村警察制度。

“以农为本”是中国两千多年封建社会奉行的基本国策。近代以来，西方资本主义列强入侵日烈，商品经济如利刃般将中国的小农经济瓦解，中国的农业日渐式微。甲午战后，许多仁人志士主张学习西方，筹设农会，振兴农业。1907年7月，中国近代最早的法人社团——直隶农务总会诞生。它的成立，对于清末各地农会的相继建立，起到了前驱先行、创榛劈莽的作用。随后，为保障农会组织的权益，农工商部开始着手制定相关农会法规。1907年底，经清廷谕允，《奏定农会简明章程》二十三条由农工商部刊刻颁行。由于该章程详细界定了农会的宗旨、组织、会员条件及任务，从而为农会组织的设立提供了法律制度上的保障。至清末民初，农会组织已遍布全国县乃至乡以上的各个地区。

北洋政府时期，国家虽在名义上实现了国体的变更，从封建主义帝国变为资产阶级共和国，但由于忙于混战，北洋政府只能在继承清末法制的基础上有一些扩展。具体农业方面来说，1912年9月24日，农林部公布了《农会暂行规程》36条，规定了农会的宗旨、组织体系、会员资格、机构设置、会费来源等内容，26日，又公布了《农会规程施行细则》。1916年12月公布的《林业公会规则》和1917年公布的《林业公会组织办法》主要规定了林业公会的性质、任务及组织结构和管理办法。

辛亥革命推翻了两千多年的封建制度，建立了新兴的资产阶级政权。资产阶级对土地问题亦是非常重视，于革命之初便提出了“平均地权”的口号，在革命成功之后试图从新的角度思考和解决中国的土地问题。但是随着袁世凯窃居临时大总统，民国政府迁都北京，中国反而陷入了长达16年的军阀混战，土地问题不但没有得到解决，反而由于战争变得越来越糟。北京政府先后通过了五部宪法性文件，分别为1913年的《中华民国宪法草案》，1914年的《中华民国约法》，1919年段氏政府的《中华民国宪法草案》，1923年段氏政府的《中华民国宪法》，1925年的《中华民国宪法草案》。在这五部宪法性文件中都对公民的财产权作出了相关的规定，土地权也包含在其中。在基本法律的制定上，北京政府对清朝《大清现行刑律》进行了损益，保留了其中的一部分；制定了《中华民国民律草案》基本法和《土地收用法》等民事特别法；这些法律在土地方面都有着自己的规定。但是，这些法律规定并没有改善中国日益恶化的土地环境。

（三）南京国民政府农事立法

1.主要领导人的思想

（1）孙中山

孙中山作为国民党的创始人以及辛亥革命的发起者，穷尽其毕生精力对中国的农村、农民以及土地问题进行了深入的研究。1924年国民党一大之后，孙中山在三民主义特别是民生主义的基础上正式提出了“耕者有其田”的纲领，以耕者有其田为核心，反对任何形式的地主土地所有制；农民有土地所有权；地租不归地主所有，也不归任何人私有，而是应当以税收的形式收归国有。他认为：“如果把所有的田地都拿来充公，分给农民，那些小地主一定要起来反抗的。”孙中山主张将土地收归国有，然后分配给农民使用。

那么，如何做到土地国有，耕者有其田？在研究了中国实际情况的基础上，孙中山提出了“税去地主”的理论，主张通过对地主征收等于地租或者高于地租的土地税，导致地主无利可图甚至亏本。孙中山总结出了四项政策：核定地价、照价纳税、照价收买、涨价归公。

孙中山的土地思想，初期针对的是民国初年城市日益严峻的土地买卖；意图防止发生在土地上的投机行为，避免发生更加严重的贫富差距。但是随着国共第一次合作，孙中山晚年开始受到俄国的影响，曾将自己“税去地主”的思想作了解释，认同俄国推翻一般的大地主，把全国的土地都分给普通的农民的经验，认为这才算是真正的革命，值得学习。这种态度的转变，固然是受到了俄国成功经验的触动，也有着对“税去地主”政策并无明显效果的失望。

（2）蒋介石

蒋介石对中国的土地问题非常重视：一方面，由于北洋政府的无能，中国的土地问题在南京国民政府成立时已经到了不能再坏的地步，严重影响了南京国民政府的稳固和发展；另一方面，共产党在苏区的土地革命如火如荼，获得了农民极大的拥护，这引起了国民党政权极大的恐惧。孙中山早年试图以税去地主的方法将土地收归国有，杜绝土地上的投机行为，蒋介石也认识到了土地兼并、投机对中国农村的危害。在所著的《中国经济学说》中他分析了土地投机的原因，提出在限制商业资本流向土地的同时，应当引导鼓励商业资本流向工业方面。蒋介石指出：“我们解决土地问题，不仅可以消灭商业居奇与土地兼并现象，并且可以促成中国的工业化，奠定今后国防与民生建设的基础。”

但是，蒋介石虽然赞同孙中山的三民主义和土地政策，但是却不想以孙中山的途径来解决土地问题。五四运动之后，西方思想大量涌入中国，很多思想给了蒋介石灵感和借鉴，其中最重要的是合作主义。合作主义作为一种经济政策，可以反对垄断资本和中间剥削，解放平民经济。蒋介石对这种具有调和性和改良性的温和主义非常感兴趣，派员进行了实地考察并延请学者进行研究。1928年2月，蒋介石与陈果夫等提出了《组织合作运动委员会建议案》，获通过。自此，作为七项基本国策之一的农村合作运动拉开了序幕。通过对国外合作社的考察和中国实际情况的审视，国民党政府提出了四种形式的合作社：信用合作社、利用合作社、供给合作社和供销合作社，分别负责社员的储蓄、土地管理、生产资料和农业产品的分配。在其指示下，国民党中央成立了全国经济委员会合作事业委员会，各省设立合作事处指导委员会，通过设立中央和地方两级指导机构，加强政府的有效指导。蒋介石将合作化运动视为解决中国土地问题的一剂良方，但是由于其自身的阶级属性，注定了其农村合作社运动不可能成功。

综上，蒋介石虽然部分继承了孙中山的思想，也尝试解决土地问题，但是由于其作为政治家过于强烈的功利性和针对性，无可避免地发生了对孙中山三民主义的偏离。

2.南京国民政府的立法实践

（1）土地法令

1928年2月以胡汉民、林森为首的国民党中央土地改革委员会根据孙中山“平均地权，地尽其力”的原则，拟定了《土地法》九项原则，提交中国国民党中央执行委员会政治会议169次会议审议，其中关于农村土地政策的基本原则为：都市土地一律收归公有，发展农民组织，保障农民权益。1930年6月由立法院三读通过，30日国民党政府正式公布。这部《土地法》共5编31章397条，也许是世界上最冗繁的一部《土地法》。1937年5月，国民党中央政治委员会通过《修正土地法草案》23条原则，其中有关农村土地政策的原则为扶植自耕农与照价收购私有土地。

1935年4月5日南京国民政府公布了《土地施行法》，1936年2月国民政府《各省市地政施行程序大纲》明令《土地法》与《土地施行法》于1936年3月1日同时施行，但是直到1944年，《修正土地法草案》仍未公布，更谈不上施行了。《土地法》的制定，体现了中国现代土地制度形成法规化的趋势，作为中国历史上第一部体现现代土地制度原则的法律，《土地法》具有巨大的意义。但是《土地法》回避了中国土地所有权改革这个尖锐的问题，而这个问题直接关系到中国社会与经济政治走向的本质，在特定的历史条件之下，《土地法》成为一纸空文是命运的必然。

（2）减租法令

1926年9月7日，国民党中央与广东国民政府发表《对农民运动的三次宣言》，明确宣告：“当遵先总理之遗嘱，设法解决土地问题，务使农民能自由使用土地”。1926年10月15日—18日国民党在广州召开中央及各省区代表联席会议确定了“二五减租”的原则。会议经过讨论，作出《关于本党最近政纲决议案》，其中关于农民的方面共有22条，有关租佃的条文为减轻佃农田租25％，统一土地税则，正式提出了减租减息的政策。

1928年南京国民政府农矿部制定《佃农保障法草案》，以国家政府的行政法令明确保护佃农利益。这个草案比较全面地保护了佃农的权益。草案明确定义了佃农的定义、性质、分类和应该享有的地位和合法利益。1929年，南京国民政府内政部部长赵戴文正式颁布《保障佃农租佃暂行办法》，就地租的数量明确规定“缴租限度应遵照中央颁布不得超过正产收获量的40％的规定”。“分租除提种外，业主得三成至四成，佃户的六成至七成”，并且“正租以外不得再有杂税及一切陋规”，这个暂行办法有关条文比较笼统，但是《保障佃农租佃暂行办法》正式规定了租佃地租的数量在40％以下，实际上规定了接近37.5％的“二五减租”保护佃农的政策。3月18日，农矿部部长易培基颁布《租佃法草案》规定更为具体，具有可操作性。

（3）抗战之后的土地法令

抗战胜利前夕，国民党第六次全国代表大会通过宣言，要求在抗战胜利后“必当置重于民生主义之实施”，“实施‘耕者有其田’之主张”，并通过“土地政策纲领”。其与农村土地政策相关具体内容为，一切山林川泽水力等天然资源，应立即宣布完全归公。决议经国民党第六次全国代表大会通过后，交地政署、内政部、农林部、经济部、财政部等一署四部“就各主管事项，妥拟实施办法呈核”。自然这也落得一个不了了之的结果。

1945年9月3日南京国民政府下达命令：凡曾经陷敌各省，应即予豁免本年度田赋一年，其他后方各省，准侯明年亦予豁免。行政院于同年10月23日颁布法令，责成在1945年度乱免田赋，各省市并于同年内对佃农应缴地租一律照租约或本年约定之应缴额减少四分之一（即二五减租），大后方各省市减租亦于1946年度办理。

1946年10月25日，南京国民政府行政院公布《绥靖区土地处理办法》，这是南京国民党政府抗战胜利之后施行的主要土地法令，亦是1946年12月25日《中华民国宪法》有关土地法令的基础。

南京国民政府及国民代表大会以各种形式公布有关土地改革与减租的法律法规与行政法令，全国各地也相应地根据有关土地改革与减租的法律法规与行政法令出台了地方性的法律法规与行政法令。南京国民中央政府及地方政府公布了林林总总的土地改革与佃农保护法案和法令后，又确定江苏与陕西两省的十四个县为试验县；在江苏的东台，淮阴地区征收耕地105，865亩，由农民承领自耕：在江西创办扶助自耕农示范区，其面积为15，215亩，扶助自耕农689户。但是在全国大部分地区却是别种模样。由于大规模的国共内战于1947年爆发，减租减息和土地改革已经根本无法用和平的方法进行，经济的崩溃与军费的急剧增长，使得南京国民政府的土地政策很快就走向了自己最初立意的反面。抗战胜利后南京国民政府豁免了收复区当年的田赋，但是“事实上各县强迫献金献粮，很多要超过这一年的田赋”。有的收复区地方豁免1945年的田赋，但是却要追补抗战期间的田赋，这正是“想中央，盼中央，中央来了更遭殃”，农民对南京国民政府的反感与仇恨由此可以想见。

1947年7月，南京国民政府为进行进攻共产党区域即解放区的总体战略，在占领区内纵容地主对农民的报复，任意加租、追租、撤佃，政府企图实行土地改革的计划在现实面前只能是烟消云散，南京国民政府离失败的时候亦不远了。