四、1949年以来中华人民共和国的农事立法

新中国成立以来，我国的农事立法大体上可以分为两个大的阶段。从1949年到改革开放前属于第一个阶段，由于总体上治国理念采取行政命令式的高度的计划经济模式，法律所能起到的作用有限。尽管如此，但鉴于农民和农业问题的重要性，在有限的一些立法制度设计中，对于农事还是有所规范。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》、1950年6月颁布的《土地改革法》以及1954年9月颁布的《宪法》等早期的法律对于保护农民的土地权利和经济利益、调动农民的生产积极性都起到了极大的作用。此后的《农村粮食统购统销暂行办法》、《农业生产合作社示范章程》、《高级农业生产合作社示范章程》、《农村人民公社工作条例草案》、《农业税条例》等法律和政策也对当时的农村合作化产生了积极的引导、促进和纠正作用，为当时调整农村生产关系、保障和促进农业与农村经济发展发挥了十分重要的作用。[10]

20世纪70年代末，以党的十一届三中全会为标志，我国的法律建设进入了蓬勃发展的新阶段，农业立法也逐步受到党和国家的重视。三十多年来，我国建立起以农业法为基础、以不同领域专门农业法律为主干、以有关法律中的涉农条款为补充，辅之以行政法规和地方性法规，多层次全方位的农事法律制度。截至2014年10月，全国人大常委会制定的现行有效农业法律25部，国务院制定涉农行政法规76部，各地还制定了1300多部农业地方性法规。[11]这是一个十分庞大的立法体系，在我国社会主义立法体系中占有十分重要的地位。

对现行的农事立法体系可依从不同的角度进行区分，如从调整法律关系的部门法类型进行划分，可分为农业经济法、农业行政法、农事民法（物权法）、农事商法（农业类公司、合作社、合伙企业等）、农业环境法等，也可以以“三农”概念为基本出发点，以农业、农民和农村为划分标准进行立法的分类。但是，一般而言，人们习惯于从调整关系的内容来进行分类，把现行我国农事立法分为九个大的方面：

（1）关于农业和农村经济基本制度方面的法律规范，如农业法、农村土地承包法、村民委员会组织法、农村土地承包经营权流转管理办法、关于加强和改进村民委员会选举工作的通知。其中《农业法》被称为农业领域的基本法。从立法指导思想看，农业法是为保障农业在国民经济中的基础地位，把党和国家关于农村改革发展的一系列大政方针规范化；从内容看，农业法涵盖农业生产经营体制、农业生产、流通、加工、粮食安全、农业投入与支持保护、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护、农民权益保护、农村经济发展等农业农村工作的方方面面，农业领域其他法律的内容在农业法中都有原则性规定；从法律实施效果看，农业法在保障农业的基础地位、发展农村社会主义市场经济、维护农业生产经营组织和农业劳动者的合法权益等方面发挥着重要作用，成为各级人民政府及相关行政主管部门依法治农的基本准则。

（2）关于农业经济主体方面的法律规范。如乡镇企业法、农民专业合作社法。农民专业合作社法明确了农民专业合作社的市场主体地位和法人资格，这是历史性贡献。在已有的法律中，包括民法通则，对法人主体的界定没有合作社法人这种类型，只有企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。正是因为有了这部法律，农民专业合作社才有今天蓬勃发展的局面。乡镇企业法是在特定历史条件下制定时代印记十分鲜明的一部法律，在20世纪八九十年代，乡镇企业异军突起，乡镇企业法的颁布为乡镇企业发展正名并提供了法律支持，有力地支持了农村工业化，如今成为国民经济半壁江山的民营经济，其前身大多源于乡镇企业。

（3）关于农业生产和农产品质量安全方面的法律规范。如农村土地承包法、种子法、产品质量安全法、动物防疫法、农药管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例、兽药管理条例等。这些法律强化农产品安全监管，保证人民群众“舌尖上的安全”。

（4）关于农业科技与农业教育方面的法律规范。如种子法、农业技术推广法、绿色证书制度管理办法、农业转基因生物标识管理办法、农业植物新品种权代理规定。其中种子法是保护和合理利用种子资源，规范品种选育和种子生产、经营、使用行为，提高种子质量水平，推动种子产业化发展的法律规范，在打破计划经济模式的种子管理体制、发育多元化市场主体方面具有里程碑意义；农业技术推广法是促使农业科研成果和实用技术尽快应用于农业生产，增强科技支撑保障能力的法律规范，该法明确了多元化推广组织的法律地位，明确了农技推广工作的保障措施，是依法推进科教兴农的重要法律制度。

（5）关于农业资源与农业环境保护方面的法律规范。为加强农业资源和环境保护，促进农业可持续发展，制定了土地管理法、森林法、草原法、渔业法、水法、水土保持法、水污染防治法、野生动物保护法、防沙治沙法等法律，制定了基本农田保护条例、草原防火条例、水产资源繁殖保护条例、野生植物保护条例、森林采伐更新管理办法、野生药材资源保护管理条例、森林防火条例、森林病虫害防治条例、陆生野生动物保护实施条例等行政法规；这些法律都着眼于调整人类生产生活与自然资源保护的关系，加大生态环境保护力度，促进经济社会全面协调可持续发展。

（6）关于农民权益保护和纠纷处理等方面的法律规范。如村民委员会自治法、农民承担费用和劳务管理条例、耕地占用税暂行条例、农村五保供养工作条例、林木和林地权属登记管理办法、农业机械化促进法、农业机械安全监督管理条例、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、农村土地承包经营纠纷仲裁规则、农村土地承包纠纷仲裁试点设施建设项目组织实施办法等。其中，村民委员会自治法是我国农村一部至关重要的法律。它为保障农村村民实行自治、发展农村基层民主、维护村民的合法权益提供了规范，该法明确了村民委员会的组成和职责，实行民主议事、民主评议、任期和离任审计等制度，建立起民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制。

（7）关于农产品流通、农村金融方面的法律规范。如农村信用合作社管理规定、国际农业发展基金项目管理办法、水产品批发市场管理办法、粮食收购条例、粮油仓储管理办法、关于推动农村邮政物流发展的意见等。

（8）关于农村社会发展和公共安全管理方面的法律规范。如农业植物疫情报告与发布管理办法、抗旱条例、防洪法、草原防火条例、森林防火条例。

（9）关于农业对外开放、农产品贸易方面的法律规范。如对外贸易经济合作部、农业部关于进一步做好农业对外开放工作的若干意见、进出境动植物检疫法、畜禽遗传资源进出境和对外合作研究利用审批办法。

除了“三农”领域的专门法律外，还有73部法律的部分条款对农业、农民或农村问题作出了规定，成为农业法律制度的重要补充，如在保障农民平等选举权利方面，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法规定，实行城乡按相同人口比例选举人大代表；在推动农村教育事业发展方面，义务教育法规定各级政府设立专项资金，保障农村地区实施义务教育；农村义务教育所需经费由各级政府分项目、按比例分担；完善农村教师工资经费保障机制，在完善农村社会保障体系方面，社会保险法规定建立新型农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度、保障农民工依法参加社会保险；征收农村集体所有的土地，应足额安排被征地农民的社会保险费，将被征地农民纳入相应的社会保险制度。这些法律的颁布施行，对保障和促进农业和农村经济持续、快速、健康发展，保护农民合法权益起到了积极的作用。

在我国的社会经济生活中，除了人大的立法以外，中共中央的政策性文件往往起着十分重要的作用。中共中央在1982年至1986年连续五年发布以“三农”为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。2004年至2016年又连续十三年发布以“三农”为主题的中央一号文件，说明“三农”问题在今天的中国仍然处于十分重要的地位。实践中，要处理好党的政策和农事立法的关系。党的农村政策和国家农业法律都是党和国家关于“三农”的大政方针和制度规范。党的农村政策是立法的指引和依据，党的农村政策是涉农法律最核心的内容；国家法律是党的政策的规范化和系统化。党的农村政策转化成为国家法律后，就成为国家意志，实施法律在本质上就是贯彻党的主张，维护法律的权威就是维护党的政策的权威，维护执政党的权威。其次，政策和法律具有互补性。政策是为实现一定的政治、经济、社会、文化发展，目标而确定的指导原则和准则，具有指导性、及时性、灵活性等特征。深化农村改革，要善于利用立法决策，将党的“三农”政策及时归纳、转化，使之更加系统、规范，将立法与农村改革发展实践融为一体，发挥引领、推动和保障作用。[12]

近年来，我国的城镇化步伐不断加快，亿万祖祖辈辈生活在黄土地上的农民正在通过村改居以及社区化改造变为城市居民。在这一巨大的历史变迁过程中，农村集体土地问题、粮食安全问题、农民社会保障与农村环境污染等问题，由于存在的利益冲突过于激烈，而现行制度又未能较好地保护农民的权益，因而引发了强拆、严重的水污染等社会关注的热点问题，这些问题自然也得到了法学界的高度关注。随着土地资源的进一步集中，农村人口的不断减少，集体经济的变迁，各种各样的社会矛盾和问题摆在我们面前，有许多的矛盾和问题在理论上还有待梳理，在实践中亟待解决。而对于这些问题，法学界负有义不容辞的义务和责任，积极探索新的解决办法，从而使我们的涉农立法更加适应新的形势，更好地满足广大农民的利益诉求。