第三条　【行政机关负责人出庭应诉】

人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

※立法·要点注释

1.人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。该款是诉权保障原则。长期以来，由于外部司法环境的影响，保障行政诉讼原告起诉的权利，是各级人民法院行政审判工作的一项重点工作。行政诉讼面临的“三难”，最突出的是“立案难”。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了“信访不信法”的局面。为了应对行政审判面临的严峻形势，多年来，最高人民法院通过司法解释和司法政策，不断强化诉权保护工作，着力破解“有案不收、诉权保护不力”的困难局面，初步形成了保障诉权的制度体系。特别是2009年11月9日，最高人民法院下发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发[2009]54号），就解决行政诉讼“告状难”的问题作出专门规定。就“不得随意限缩受案范围，违法增设受理条件”、“依法积极受理新类型行政案件”、“完善工作机制，改进工作作风”、“加强对行政案件受理工作的监督”等方面作了要求。这一规定是对人民法院依法保护当事人诉权工作提出的总要求。在修法过程中，比较一致的意见是，必须对诉权保护和行政案件立案问题，扩大内容篇幅，增加针对性规定，加强保护力度。本条第一款对此作了规定，主要包含两个方面的内容：第一，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利。人民法院是国家设立的裁判机关，当事人通过法院这一最终的权利救济机关提起行政诉讼保护自己的合法权益。保障公民、法人和其他组织的起诉权利是人民法院义不容辞的法定职责。“保障公民、法人和其他组织的起诉权利”是指人民法院在受理行政案件时，要保障公民、法人和其他组织的起诉权利能够得到切实行使。保障起诉权原则是行政诉讼特有的内容，是针对当前行政诉讼面临的“告状难”作出的特别规定，今后也应当长期坚持这一原则。第二，对应当受理的行政案件依法受理。为了保障当事人的起诉权利，行政诉讼法对受理条件作了明确规定。对于符合这些受理条件的，人民法院应当依法受理，不得完全无视或者随意对这些规定作限缩解释，杜绝“不接收起诉状、不收取材料、不作裁定”的违法现象。

2.行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。该款是禁止干预受理原则。根据《宪法》和《人民法院组织法》的规定，普通法院属于地方法院，受到地方政府人财物的管理和制约，而作为行政诉讼被告一方的是政府或者其职能部门。这种被监督者制约监督者的体制导致行政诉讼中实现当事人诉讼地位平等的任务极为艰巨。由于没有法律层面的约束性规定，行政审判面临的司法环境还没有得到根本改观。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中突出强调了党政领导干部必须支持法院依法独立行使职权，并对党政领导干部干预、插手司法活动的行为作了明确的禁止：“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。”在修法过程中，各方比较一致的意见是，要根据中央的有关精神，对在行政审判实践中屡禁不止的行政机关及其工作人员干预、阻碍行政案件受理的行为作出禁止性规定。

3.被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。该款是行政机关负责人出庭应诉原则。行政机关负责人出庭应诉，是指在行政诉讼案件中，一般应当由行政机关负责人出庭和应诉的制度。这一制度是行政诉讼的特有制度，目的在于促进行政纠纷的实质化解，及时发现行政执法中的问题，提高行政机关依法行政水平和法治意识。本条内容规定在总则部分，而未规定在具体条文当中，表明立法者将本条列为行政诉讼的基本原则之一。在具体操作层面，还需要进行法律解释或者由最高人民法院通过制定司法解释予以明确。被诉行政机关应当积极履行法律赋予的出庭应诉义务，切实增强行政法治观念。在行政机关负责人不能出庭的情况下，应当委托相应的工作人员出庭。对于“行政机关负责人不能出庭的情况”，法律没有作出明确规定。一般认为，行政机关不能出庭应诉的情况应当限于“有正当理由”。正当理由包括：（1）不可抗力。即客观上不可抗拒、不能避免且无法克服的原因，如自然灾害、战争等。（2）客观上不能控制的其他正当事由。例如，遭遇交通事故、罹患急症、出国未返等。行政机关负责人工作忙、有其他事务需要处理等不属于正当事由。

【司法解释】

《适用解释》（法释[2015]9号，20150422）

第五条　行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，行政机关可以另行委托一至二名诉讼代理人。

※注释

1.行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。行政诉讼法所指的“负责人”不等同于法定代表人，否则行政诉讼法就不会采用“负责人”这一概念。行政机关负责人既不能限定在法定代表人，也不能扩大到所有的班子成员，而是指行政机关正职和副职领导人。从字面意思来看，“被诉行政机关负责人”包括了正职和所有的副职，似乎是对领导集体的要求。实际上，行政机关负责人出庭应诉是有顺序意义的。也就是说，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，首先是指行政机关正职负责人，如果正职负责人能够出庭的，应当亲自出庭应诉；如果正职负责人不能出庭的，应当由副职负责人出庭应诉。法律规定行政机关负责人出庭应诉，鼓励正职负责人出庭应诉，但是正职负责人由于工作等原因无法出庭而指派副职领导人出庭应诉的，也符合《行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的要求。

2.行政机关负责人出庭应诉的，行政机关可以另行委托一至二名诉讼代理人。《行政诉讼法》第三条第三款规定，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。“应当”委托意味着行政机关负责人在不能出庭的情况下，必须保证有行政机关相应的工作人员出庭。这就意味着，为了保证“民告官，能见官”，行政机关负责人不能出庭应诉的，不能只委托律师出庭，而应当委托行政机关相应的工作人员出庭。这里的“工作人员”是指行政机关的工作人员。工作人员既可以是行政机关法制部门的工作人员，也可以是行政机关执法部门的工作人员；既可以是本机关法制部门的工作人员，也可以是政府法制部门的工作人员；既可以是正式的工作人员，也可以是临时的、聘用的工作人员。这里的“委托”是委派，与民法上的委托不同。在行政诉讼法上，委托代理人是指接受当事人、法定代理人的委托，以当事人的名义，在当事人授权范围内代为诉讼行为的人。行政机关负责人不是行政诉讼的当事人，不能“委托”代理人。一般而言，行政机关的负责人可以委派其下级工作人员出庭应诉；行政机关负责人也可以协调政府法制部门委派其工作人员出庭应诉。行政机关是行政诉讼的被告，是行政案件的当事人，行政机关负责人并非行政案件的当事人。既然不是当事人，就属于其他诉讼参与人，或者属于一种特殊主体。特别是在行政机关负责人不能出庭的情况下，需要委派行政机关工作人员出庭应诉。对于委派的工作人员，由于其并非当事人，严格讲也属于委托代理人。根据《行政诉讼法》第三十一条的规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。如果委派的工作人员视为委托代理人，则委托代理人的名额只剩下一个，一个名额可能聘请律师。此时，政府委托的律师就无法出庭。实践中，一些长期担任政府法律顾问的律师对提高行政案件的审判质量很有帮助，党的十八届四中全会决定也要求积极推行政府法律顾问制度，吸收律师参加。因此，本条规定行政机关负责人出庭的，行政机关可以另行委托一至二名诉讼代理人。

3.关于应当出庭应诉的情形。从《行政诉讼法》第三条第三款的规定来看，法律虽然规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，但同时规定“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，大大淡化了行政机关负责人出庭应诉的法定义务，也可以理解为，是否出庭的主动权掌握在行政机关负责人手中。这显然是与立法原意相悖的。一般认为，在一些特定的案件中，行政机关负责人必须出庭应诉，不能仅仅委派相应的工作人员出庭应诉。从司法实践来看，下列行政诉讼案件，行政机关负责人应当出庭应诉：涉及人民群众生产、生活和社会稳定的群体性行政诉讼、共同诉讼、集团诉讼案件；社会影响重大、复杂的行政诉讼案件；年内反复发生的同类案件；涉案标的金额巨大的行政诉讼案件；涉及致使公民死亡或者全部丧失劳动能力而引发的行政赔偿的案件；因撤销行政许可、责令停产停业或者致使公民丧失主要生活来源而引发的案件；农村集体土地或者国有土地上房屋征收补偿案件；对本单位行政执法活动将产生重大影响的行政诉讼案件；一审行政机关败诉、二审开庭审理的案件；上级机关要求行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件；行政机关负责人认为需要出庭应诉的其他行政诉讼案件。属于上述情形之一的，人民法院应当下发相应的法律文书。

4.关于“不能出庭”是否需要说明理由的问题。对于“行政机关负责人不能出庭的情况”，法律没有作出明确规定。但是，既然法律已经明确“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，这就涉及法院是否对“不能出庭”的理由审查的问题。一般认为，法院应当对不能出庭的理由进行审查，并且在裁判文书中予以阐明。理由主要是：（1）法律已经规定，行政机关负责人只有在“不能出庭的”情况下，才能委托工作人员出庭。法院有义务进行审查其理由。（2）即使法院不主动审查该理由，对方当事人也会提出质疑，认为行政机关负责人“应当出庭应诉”，没有出庭的，需要说明正当理由。法院对此也必须予以回应。（3）如果行政机关不需要说明理由就可以委托其他工作人员出庭应诉，等于没有规定行政机关负责人出庭应诉制度，既不能制约行政机关，也会导致这项制度完全失效。（4）既然要审查其不能出庭的理由，且对方当事人可能提出质疑，就应当在法律文书中予以阐明。

5.关于行政机关负责人或者其委托的工作人员不出庭应诉的法律后果。如果行政机关负责人没有出庭应诉，也未委托相应的工作人员，或者委托的工作人员不出庭应诉的，法院如何处理？一般认为，行政机关负责人不出庭应诉的，应当进行公告和司法建议。理由是：行政机关负责人或者其工作人员不出庭应诉的，既违反了行政诉讼法的规定，也属于严重藐视法庭的行为，应当参照《行政诉讼法》第六十六条第二款“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议”的规定。

【司法文书】

行政诉讼文书样式62：行政机关负责人出庭通知书

××××人民法院行政机关负责人出庭通知书

（××××）×行×字第××号

×××（写明被诉行政机关）：

本院已经依法受理原告（或上诉人）×××与被告（或被上诉人）×××……（写明案由）一案，定于××××年××月××日××时在本院第×法庭（如具体时间和法庭未定，也可不写）开庭审理本案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款（如有其他规定，可写：和……规定）的规定，现通知你单位委派一名负责人出庭应诉。

特此通知。

××××年××月××日

（院印）

说明：

本通知书样式供各级人民法院通知行政机关负责人出庭应诉。