第一章　总则

第一条　【立法宗旨】[1]

为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。

注解

我国《宪法》第41条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。

对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。

由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。

第二条　【信访界定】

本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。

注解

从本条内容看，信访指社会成员为了实现某种目的和需要而进行的、依法由有关机关处理的社会活动。理解本条规定，应当把握三个方面的内容：一是形式，二是反映的内容，三是反映的对象。（1）“信访”这个词主要从形式入手描述信访活动。“写信”和“走访”是信访人进行信访活动，提出建议、意见或者投诉请求的传统方式。随着信息技术的发展，通信手段更加多样。2005年的《信访条例》增加了“电子邮件”、“传真”这两种形式。因此，信访的形式不但包括写信、电话、走访等形式，还包括了电子邮件、传真等。（2）信访的内容是提出建议、意见或者投诉请求并依法得到处理。（3）关于反映的对象，即信访事项应当向谁提出。《信访条例》是行政法规，其调整对象限定在行政机关。因此，《信访条例》中的信访主要是行政信访，信访人提出建议、意见或者投诉请求的对象，是各级人民政府、县级以上人民政府工作部门，不包括人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院等非行政机关。但是，这不是说，“信访”就只有行政信访一种形式。其实，非行政部门同样也有供公民、法人和其他组织进行信访的渠道，例如《人民检察院信访工作规定》即对信访人向检察院进行信访的活动进行了规范，人民法院、各级人大常委会一般也都设有信访机构。但是，这类信访不属于《信访条例》调整的对象，不包括在《信访条例》规定的“信访”概念范围内。但需注意的是本条例第15条的规定，该条对非行政信访也作了规定。

应用

1.信访与行政诉讼有何区别？

行政诉讼是一种行政救济方法，是法院应公民、法人或者其他组织的请求，通过审查行政行为合法性的方式，解决特定范围内行政争议的活动。信访的范围和行政诉讼的范围是不交叉的，《信访条例》规定，对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。需要注意的是，我国法律规定，当事人对行政复议决定不服，符合行政诉讼条件的，应当通过诉讼程序解决。如果信访人不愿承担诉讼成本或诉讼风险，故意规避行政诉讼期限，或不知行政诉讼期限，又没有不可抗力或正当理由等中止计算诉讼期限的法定因素，导致超过行政诉讼期限的，按照行政诉讼法就不能通过诉讼解决，案件进入不了行政诉讼程序。那么此时当事人能否通过信访途径进行救济呢？在实践中，因为信访人的主观原因而过了行政诉讼期限，进而求助于信访的事项，一般是以不受理为原则，以受理为例外；除涉及国家安全、公共利益、生命健康或人身自由等重大事项外均不予受理。

与行政诉讼相比，信访制度是在行政体系内部救济信访人权利的一个重要组成部分，而行政诉讼则是由法院对行政机关与当事人之间的关系进行居中判断；信访事项处理机关对信访事项中的抽象行政行为或具体行政行为的合法性和合理性都会进行审查，而行政诉讼中司法机关仅仅对受诉行政行为的合法性进行审查，行政处罚显失公正的除外；信访制度不仅仅是信访人权利救济的途径，更是我国社会主义民主建设的一个组成部分，因此并不要求信访人对信访事项有着直接的利益关系，而行政诉讼当事人地位具有特殊性，其必须是因行政行为发生争议，以自己名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的主体。

配套

《国土资源信访规定》第2条；《环境信访办法》第2条；《中国证券监督管理委员会信访工作规则》第2条；《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第2条

第三条　【信访要求】

各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。

各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。

任何组织和个人不得打击报复信访人。

注解

本条规定了信访中的方便信访人的原则。方便信访人的原则，就是各级行政机关要为信访人提出信访事项，了解信访事项的受理、办理信息等方面提供各种便利条件，促进信访人反映的情况、意见、建议和投诉请求得到迅速反馈和处理的制度精神。为信访人提供各种便利条件，是“立党为公、执政为民”的要求在信访工作中的具体体现，是信访工作必须遵守的一个重要原则。《中华人民共和国宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”

应用

2.为信访人提供便利原则是如何实现的？

方便信访人的原则主要体现在畅通信访渠道上。信访渠道的畅通是方便信访人的前提和保障。衡量标准主要有四条：一是群众正当的信访权利是否能够得到保障；二是民意、民情、民智能否顺畅上达领导机关；三是群众的正当要求能否得到满足，应该解决而又能够解决的实际困难和问题能否得到解决；四是信访活动是否依法有序进行。

《信访条例》专设一章规定了畅通信访渠道的内容，按照本条中提出的为信访人提供便利的原则作了相应的规定：一是提出信访事项的形式更加灵活，增加了可以采用电子邮件、传真等现代通讯手段提出信访事项的规定；二是明确各级行政机关公开信访渠道的义务，包括公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点等相关事项；三是规定了为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利的内容；四是要求市、县、乡人民政府等建立行政机关负责人信访接待日制度，以及县级以上有关行政机关负责人或者其指定的人员对反映的突出问题主动到信访人居住地与信访人面谈沟通的下访制度。

配套

本条例第9-13条；《信访信息工作暂行办法》第4、5条；《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强信访工作的通知》二；《全面推进依法行政实施纲要》26；《中共中央办公厅关于防止和纠正对待人民群众来信来访进行打击报复问题的通知》；《环境信访办法》第3条；《公安机关信访工作规定》第2条

第四条　【信访原则】

信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。

注解

“属地管理、分级负责”指信访事项原则上由事发地政府解决，事发地政府解决不了的，也可以由其上一级政府解决，下级政府不能将矛盾直接推给上级政府，这一规定有利于分清政府间的责任。“谁主管、谁负责”指的是同级政府各职能部门按照信访问题的性质在各自职责范围内处理信访问题，它强调同一级政府各工作部门间在处理信访问题中的责任划分，应该以该部门的法定职责为准。“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”强调的是明确职责，区分情况，“条”、“块”结合。这两项原则适应行政管理体制的需要，强调根据信访问题的性质，明确各级政府及其职能部门在处理信访问题中的责任，区分不同情况，分别作出处理：非垂直管理系统信访问题的处理，以属地管理为主，先“块”后“条”；垂直管理系统信访问题的处理，以“条”为主；非垂直管理部门在信访问题的处理过程中，负有咨询、指导、监督等职责。

依法解决问题指要依照法律、法规、规章和有关政策的规定，解决信访人提出的投诉请求。“依法”是指要依照法律、法规、政策和有关规定解决信访问题，依法办事，依政策办事，既保护群众的合法权益，又不迁就纵容过高的和无理的要求。对于投诉事实清楚，符合法律、法规、规章或者有关政策规定的信访事项，要认真负责地予以解决；对于既缺乏事实依据又不合法的信访事项，要讲清道理，坚持原则，决不能“小闹小解决、大闹大解决”。

及时、就地解决问题是指要提高处理信访问题的效率，迅速、快捷地在当地解决群众信访反映的问题。“及时”、“就地”是指要提高信访工作的效率和水平，尽快、就近解决群众信访反映的问题，防止信访问题久拖不决，积累和激化矛盾。

疏导教育是指在处理信访问题过程中，要注意分析和掌握信访群众的思想动向，有针对性地做好说服、解释和思想政治工作，解疑释惑，疏导情绪；同时要将法制宣传教育贯穿始终，通过提供政策咨询、告知法定程序、进行批评教育等，引导信访人知法、守法、依法信访，以理性、合法方式表达利益诉求。依法、及时、就地解决问题与疏导教育是一个有机统一的整体，不能只强调一个方面，也要综合运用。

配套

《中央各部门归口分工接待群众来访办法》；《司法行政机关实行群众逐级上访和分级受理办法（试行）》第4、5条；《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》；《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》

第五条　【信访工作基本要求】

各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。

县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。

各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。

注解

本条体现了信访工作中的治标与治本相结合的原则。这一原则强调信访工作的整体性，要求化被动接受信访为主动研究信访，不仅要及时处理信访问题，而且要深入分析信访问题的成因，超前预防，正本清源，标本兼治。治标，就是采取认真负责的态度，及时解决已经发生的信访问题，化解已经产生的矛盾和纠纷。治本，就是严格依法行政，减少和防止违法的或者不当的行政行为发生；同时，还要认真研究群众通过信访渠道反映的意见和建议，研究信访事项涉及的普遍性、政策性问题，完善有关法律、法规和政策，改进工作，维护人民群众的合法权益。

应用

3.在信访工作中如何将治标与治本相结合？

治标与治本相结合，就是把解决已发生的信访问题与从源头减少因违法行政引发的信访问题结合起来。各地各部门要科学决策、依法行政，从源头上预防、减少矛盾和纠纷的产生。出台政策，要从实际出发，充分考虑群众的利益，各项政策措施要综合配套，同步推进，防止因决策不当损害群众利益，引发矛盾；要不断提高依法行政的能力和水平，减少因行政行为不当引发的各种信访问题。要将群众信访信息作为评估、调整政策的重要依据，通过信访渠道及时反馈群众意见，纠正偏差，完善政策，避免矛盾积累、扩大和激化。处理信访问题要关口前移，积极主动采取措施及时化解矛盾和纠纷。要加强预防预测，进一步健全矛盾纠纷排查调处等工作机制，切实把工作做在事发之前、把问题解决在事发之初、把矛盾化解在萌芽状态。

配套

本条例第13、26、45条；《建设部信访工作管理办法》第5-7条；《国土资源信访规定》第6条

第六条　【信访工作机构职责】

县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作。

县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：

（一）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；

（二）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；

（三）协调处理重要信访事项；

（四）督促检查信访事项的处理；

（五）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；

（六）对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。

注解

本条是对信访工作机构职责的规定。信访工作机构是行政机构。不同于行政机关或行政部门，行政机构一般不以自己的名义向社会行使行政管理权力。信访机构的基本职责是信访工作，其工作对本级人民政府负责。信访工作机构对信访人提出的信访事项的处理方式，在本条例第21条中作了明确规定。县级以上人民政府信访工作机构收到信访后，应当根据事项的内容及其性质，区分情况，决定是否受理。本条例第21条规定的不予受理的情况有：一是信访事项属于各级人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院职责范围的；二是已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的。对这两种情况，应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。

1.“承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项”是指信访工作机构受上级或本级人民政府委托办理的信访事项。在此情况下，信访工作机构与上级或本级人民政府的关系是一种委托关系，信访工作机构是代表上级或本级人民政府办理信访事项，对上级或本级人民政府负责。处理意见是以上级或本级人民政府名义作出的。这一规定主要是针对一些难以确定管辖、上级或本级人民政府认为有必要直接交由信访工作机构处理的少数信访事项。

2.“协调处理重要信访事项”主要有两种情况：一是各级人民政府工作部门对某一信访事项是否受理存在争议，无法确定有权处理的行政机关；二是信访事项的办理需要多个部门配合、协商、共同做出处理意见的。

3.“督促检查信访事项的处理”从法律上确认了信访工作机构对信访事项的督办权。相关的具体规定可参见本条例第36条。

4.“提出完善政策和改进工作的建议”即提出政策性建议。这一点在《全面推进依法行政实施纲要》（2004年3月22日发布　国发〔2004〕10号）中得到明确体现：“行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。”同时，本条例第37条对“提出政策性建议”的职责作出了规定。

5.“信访工作业务指导”指的是，县级以上各级人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，在其职责范围内，对本级政府其他工作部门和下级政府的信访工作有业务指导和监督的责任。本条例第21条对此作了专门规定。

配套

《国土资源信访规定》第8条；《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第8、9条；《环境信访办法》第二章；《公安机关信访工作规定》第13-15条

第七条　【信访工作责任制】

各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。

各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。

注解

本条是关于信访工作责任制的规定。需要注意的是，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门在信访问题的产生阶段和处理阶段均负有责任：一是对因决策失误、行政事务引发信访问题负责；二是在法定职责范围内受理、办理信访事项，作出信访处理意见，答复信访人，并做好说服解释工作。

应用

4.如何更好地实现信访工作责任制？

要更好地实现信访工作责任制，可将信访工作绩效纳入公务员考核体系，即将信访工作绩效作为政府绩效的组成部分。所谓政府绩效，主要由三个方面构成：经济绩效、社会绩效和政治绩效。公务员作为政府内部的工作人员，执行政策决策，实现政府目标，其绩效既包括技术层面的技术绩效，也包括政治上的正确性和良好的社会形象。

本条例规定了各级人民政府、县级以上人民政府工作部门的工作人员以下失职、渎职行为要受到追究：行政不当引发信访事项发生造成严重后果的；未按规定登记、受理信访事项和书面告知信访人是否受理的；办理信访事项推诿、敷衍、拖延或者未在法定期限内办结信访事项的；对事实清楚、法律依据充分的投诉请求未予支持的。

配套

《中华人民共和国公务员法》第12条、第53条；《中华人民共和国刑法》第397条；《国土资源信访规定》第39条；《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》；《老干部信访工作暂行规定》五；《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》

第八条　【信访奖励制度】

信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。

对在信访工作中做出优异成绩的单位或者个人，由有关行政机关给予奖励。

注解

本条第2款是对从事信访工作的行政机关及其工作人员的奖励规定，意在调动各行政机关工作人员做好信访工作的积极性和主动性。“做出优异成绩的单位或者个人”既包括各级人民政府、县级以上人民政府工作部门及其工作人员，也包括各级人民政府信访工作机构及其工作人员。

应用

5.对于“在信访工作中做出优异成绩的单位或者个人”的奖励，应如何执行？

对于“在信访工作中做出优异成绩的单位或者个人”的奖励，可参照公务员法的相关规定执行。《中华人民共和国公务员法》第48条规定：“对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。公务员集体的奖励适用于按照编制序列设置的机构或者为完成专项任务组成的工作集体。”奖励的办法按照该法第50条规定：“奖励分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并给予一次性奖金或者其他待遇。”

配套

《中华人民共和国公务员法》第48-51条；《国土资源信访规定》第5条；《环境信访办法》第7条；《老干部信访工作暂行规定》五