信访条例注解与配套(2017年版)
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第三章 信访事项的提出

第十四条 【信访指向对象】

信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况,提出建议、意见,或者不服下列组织、人员的职务行为,可以向有关行政机关提出信访事项:

(一)行政机关及其工作人员;

(二)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员;

(三)提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员;

(四)社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员;

(五)村民委员会、居民委员会及其成员。

对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。

注解

本条是关于信访事项应当符合的条件和信访人应通过法定渠道解决纠纷的规定。

本条第1款规定的“职务行为”,指的是履行本机关或者单位职责、法定或者约定义务的行为,或者代表本机关或者单位,以机关、单位名义履行职责所做出的行为,而非以个人名义所做出的行为。

本条第1款第2项中的“法规”是指国务院制定的行政法规和具有立法权的地方各级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规。“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”是指法律、行政法规、地方性法规授权管理公共事务职能的非行政机关,主要指一些事业单位。这类组织的特点是:第一,它们不同于行政机关,不具有国家机关的地位,只有在行使法律、行政法规、地方性法规授权的职责时,才享有国家行政机关权力和承担行政法律责任,在非行使法律、行政法规、地方性法规授权时,只是一般的民事主体。第二,它们行使的职能限于法律、行政法规、地方性法规明确规定的某种具体领域或某种具体事项。第三,授权的法律、行政法规、地方性法规是具体法律、法规,而不是行政组织法,且授权通常是有期限的,授权行政事务完成,相应授权即告结束。例如,《中华人民共和国证券法》规定的国务院证券管理机构,即中国证券监督管理委员会,是国务院直属单位,属于法律授权的具有管理公共事务职能的组织;《中华人民共和国气象法》规定的国务院气象主管机构,即中国气象局,是国务院直属事业单位,也属于法律授权的具有管理公共事务职能的组织;而《劳动保障监察条例》规定的受劳动保障行政部门委托实施劳动保障监察的组织是事业单位,属于行政法规授权的管理组织,等等。

第1款第3项中的提供公共服务的企业、事业单位,是指从事某种公共服务活动的非国家机关组织,这类组织的特征如下:一是从事公共服务活动;二是具有相应的独立性,不包括在行政机关的层级系列之中;三是拥有独立的财产,在财政上有独立的预算;四是由国家委托或授权,按照法律规定提供某些公共服务。提供公共服务的企业、事业单位主要分为两类:一是向社会提供公共服务的企业,主要有自来水公司、煤气天然气公司、电力公司、热力公司、邮政局等;二是向社会提供公共服务的事业单位,主要是指报社、公立医院、公立学校、科研院所等。

委派是指被委任或派出,应有任命状或任命文件等法律手续,形式要件必须具备。国家行政机关任命、派出人员对被委派的单位即“社会团体或者其他企业、事业单位”有监督管理职责。第一,社会团体中由国家行政机关任命、派出的人员,主要是指中国贸易促进会、中国残疾人联合会、消费者权益保护协会、中国企业管理协会、中国经济管理协会等社会团体中由行政机关任命的负责人或监察机关派出的监察人员。第二,其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员,是指除提供公共服务的企业、事业单位以外的其他企事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员,如国有控股企业中由国务院国资委任命的董事长、总经理等高级管理人员或监事会组成人员,如新华社、人民日报社等事业单位中的由监察部门派出的监察人员等。

村民委员会、居民委员会是基层群众性自治组织,根据《中华人民共和国宪法》规定,城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。同时,授权村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,协助乡、民族乡、镇的人民政府开展公共卫生、计划生育、救灾救济款物的发放等工作。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定,居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。同时,授权居民委员会办理本居住地区的公共事务和公益事业,协助人民政府或其派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等工作。自治组织协助人民政府从事的工作主要有:(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(2)社会捐助公益事业款物的管理;(3)国有土地的经营和管理;(4)土地征收、征用补偿费用的管理;(5)代征、代缴税款;(6)有关计划生育、户籍征兵工作;(7)向人民政府反映群众的意见和建议;(8)协助人民政府从事的其他行政管理工作。

配套

《中华人民共和国宪法》第111条;《国土资源信访规定》第17、18条;《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第18条;《司法行政机关信访工作办法(试行)》第8-11条;《老干部信访工作暂行规定》二;《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条;《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2、3条

第十五条 【信访提出对象】

信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项,应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出,并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。

注解

各级人民代表大会及其常务委员会职权范围内的信访事项主要有:第一,本级人民代表大会可以改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定或者决议;全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;全国人民代表大会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;各地方本级人民代表大会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。第二,涉及法律解释的信访事项,应当向全国人民代表大会常务委员会提出。第三,涉及地方性法规解释的信访事项,应当向制定该地方性法规的地方人民代表大会或者常务委员会提出。第四,社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例或单行条例同宪法、法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会提出书面审查的建议;社会团体、企业事业组织以及公民认为地方政府规章与地方性法规相抵触的,也可以向同级人民代表大会常务委员会或者上级人民代表大会常务委员会提出审查建议。第五,涉及人大代表选举、罢免的信访事项,应当向依法有权处理的人民代表大会常务委员会提出。第六,对各级人民代表大会及其常务委员会的工作提出的建议、意见。第七,对各级人民代表大会常务委员会工作人员的建议、意见或检举、控告。

人民法院职权范围内的信访事项主要有:第一,对人民法院工作的建议、批评和意见。第二,对人民法院工作人员的违法失职行为的报案、申诉、控告或者检举。第三,对人民法院生效判决、裁定、调解和决定不服的申诉。需要注意的是,对于生效判决、裁定等不服,在法律规定的期限内并符合法定条件的,当事人可以根据审判监督程序向上一级人民法院申请再审。这一程序不属信访范畴。第四,依法应当由人民法院处理的其他事项。

人民检察院职权范围内的信访事项主要有:第一,对人民检察院工作的建议、批评和意见;第二,对人民检察院工作人员的违法失职行为的报案、申诉、控告或者检举;第三,对人民检察院生效决定不服的申诉;第四,对人民检察院审判活动中的违法行为的控告或者检举;第五,对公安机关不予立案决定不服的申诉;第六,对公安机关侦查活动中的违法行为的控告或者检举;第七,对国家机关工作人员职务犯罪行为的控告或者检举;第八,依法应当由人民检察院处理的其他事项。

应用

7.向最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部下派的巡回接访组反映问题和到北京反映问题,效果一样吗?

按照有关规定,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部可在一定时间段内向信访量比较大的省(自治区、直辖市)派出接访组,并对外公告,方便当地群众就近上访、就地解决问题。当地群众不用再辛辛苦苦跑到北京上访。向巡回接访组反映问题的效果和到北京的一样,因为对巡回接访组授予了一定的权力,其组成人员都是素质较高,特别是对人民群众有深厚感情的业务骨干。接访组既可以就地受理案件,按照有关规定和程序拍板解决问题,还可以督促基层政法机关把应该由基层解决的问题处理好。对特别重大疑难的问题,为保证质量,可以及时转回中央政法机关妥善处理。

配套

《中华人民共和国宪法》第62、63、67、99-104、123、127-129、132、133条;《中华人民共和国刑事诉讼法》第108-112、216-220、241-243条;《中华人民共和国行政诉讼法》第12、85、90-93条;《中华人民共和国行政复议法》第2、5-8条;《中华人民共和国人民检察院组织法》第4-6条;《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1、73-75条;《中华人民共和国民事诉讼法》第十六章

第十六条 【信访的提出】

信访人采用走访形式提出信访事项,应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出;信访事项已经受理或者正在办理的,信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的,该上级机关不予受理。

注解

本条是关于信访人采用走访形式提出信访事项应当向本级或者上一级机关提出的规定。所谓走访,是指信访人直接到有关机关反映问题,提出建议、意见或者投诉请求,而不是以书信、电话、传真、电子邮件等形式提出信访事项。此处应予注意的是,“机关”是国家机关的概念,包括各级行政机关,各级权力机关即各级人民代表大会及其常务委员会,各级人民法院、人民检察院等司法机关。

应用

8.怎样处理重复信访?

信访事项已经被一级行政机关受理的或者正在办理的,信访人在规定期限内,按照本条例第33条的规定,即行政机关决定受理信访事项的60日内,再就同一信访事项向受理、办理机关的上级机关提出的,该上级机关不予受理。

9.信访问题不经过地方分级办理,能直接到中央政法机关上访吗?

这种方式不可取。因为,按有关规定,不同的涉法涉诉信访案件,应由不同级别的政法机关分别受理、办理。当事人应逐级反映问题,越级上访不利于解决问题。

10.中央政法机关主要受理哪些信访问题?

中央政法机关主要受理反映省级政法机关问题的案件、跨省(自治区、直辖市)需要协调的案件、有重大社会影响的案件。一般案件原则上不直接受理,由当事人到省级和省级以下政法机关反映问题。对省级和省级以下政法机关办理的信访案件,中央政法机关会进行检查,进度慢的,加强督办;有问题的,追究责任,以确保基层的办案进度和工作质量。

对未经省级政法机关审查处理的进京越级信访、正在司法程序当中的信访,中央政法机关会明确告知上访群众,向下不交办、不转办、不通报。对已经省级以上政法机关作出终结决定的案件,不再交办。

11.中央政法机关不交办的案件,全国人大常委会办公厅信访局、国家信访局交办吗?

不交办。对不属于中央政法机关受理范围的案件,全国人大常委会办公厅信访局只接待登记,不交办、不转办、不通报。对中央政法机关已设巡回接访组的地方的上访群众,国家信访局、全国人大常委会办公厅信访局劝导上访群众回所在地,向中央巡回接访组申诉。对法律程序尚未终结的案件,劝导上访群众按程序到司法机关依法解决问题。

12.写信能解决信访问题吗?

可以。写信反映问题比人访的成本低,也更快捷。按照有关规定,对群众来信反映的问题,能解决的立即解决;一般问题原则上在60日内解决并回复当事人;疑难复杂问题,要重点督办,限期解决。依法按政策不能解决的,也要予以解答。但信访人一定要把诉求写清楚,把有关材料附上,特别要写明通讯地址。

13.边打官司边上访,有利于解决问题吗?

对一边打着官司等着判决,一边进京上访的,政法机关不登记、不交办、不通报。当事人边打官司边上访不利于解决问题。

14.是不是上访次数越多,去的部门越多,就越能引起重视?

不是。信访问题的解决,与上访次数的多少和去的部门多少没有关系。对极少数“进京挂号”、“恶意登记”的上访人,政法机关要进行批评教育,对其反映的问题不登记、不交办、不通报。

配套

本条例第33条;《环境信访办法》第17条;《国土资源信访规定》第20条;《司法行政机关实行群众逐级上访和分级受理办法(试行)》第18条

第十七条 【信访提出形式】

信访人提出信访事项,一般应当采用书信、电子邮件、传真等书面形式;信访人提出投诉请求的,还应当载明信访人的姓名(名称)、住址和请求、事实、理由。

有关机关对采用口头形式提出的投诉请求,应当记录信访人的姓名(名称)、住址和请求、事实、理由。

注解

信访人提出投诉请求的,由于投诉请求直接涉及信访人的切身利益,信访人对此最为关注,行政机关对此无论是否受理,按照本条例第22条的相关规定,都要给予书面答复,告知信访人是否受理其所提出的投诉请求。

配套

《国土资源信访规定》第19条;《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第14条;《环境信访办法》第18条;《中华人民共和国海关办理申诉案件暂行规定》第8条

第十八条 【信访代表】

信访人采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。

多人采用走访形式提出共同的信访事项的,应当推选代表,代表人数不得超过5人。

注解

本条是关于信访人采用走访形式提出信访事项应当到指定地点以及推选代表的规定。应予注意的是,第1款中的“机关”既包括各级行政机关,也包括各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级人民法院、各级人民检察院(根据本条例第15条的规定,本条例第16-20条所规定的内容对非行政信访也适用)。采用走访形式到县级以上人民政府提出信访事项的,应当到政府信访工作机构设立或者指定的接待场所提出;到乡、镇人民政府提出信访事项的,应当到乡、镇人民政府设立或者指定的接待场所提出;到县级以上人民政府工作部门采用走访提出信访事项的,应当到其设立或者指定的接待场所提出。

对于本条第2款的适用条件,应注意如下三点:第一,这里的“多人”是指超过5人以上的走访,即通常所讲的“群体访”、“集体访”。第二,超过5人以上,提出共同的信访事项。第三,采用走访形式提出信访事项。如果是通过书信、电子邮件、传真形式提出信访事项,比如写联名信,就可以不推选代表,不受这一条的限制。

对于违反本条规定的,依据本条例第47条的规定,有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的,由公安机关予以警告、训诫或者制止;违反集会游行示威的法律、行政法规,或者构成违反治安管理行为的,由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

配套

《国土资源信访规定》第20条;《环境信访办法》第19条;《司法行政机关实行群众逐级上访和分级受理办法(试行)》第19条

第十九条 【信访客观性要求】

信访人提出信访事项,应当客观真实,对其所提供材料内容的真实性负责,不得捏造、歪曲事实,不得诬告、陷害他人。

注解

所谓客观真实,就是原原本本地反映问题,不能主观臆测,不能无中生有,不能道听途说。这些要求主要适用于信访人反映问题和提出投诉请求。此处应予注意的是,如果信访人对于各级行政机关或其工作人员的工作提出改进意见、建议,是从帮助国家机关改进和提高工作水平的愿望出发的,即使有些建议不切实际,国家机关也应当表示欢迎,信访人对此不承担任何法律责任。具体的法律责任问题,可参见本条例第48条。

配套

《中华人民共和国宪法》第38、41条;《中华人民共和国刑法》第243、246条;《环境信访办法》第21条;《国土资源信访规定》第36条;《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第140条;《中华人民共和国治安管理处罚法》第42条

第二十条 【信访秩序】

信访人在信访过程中应当遵守法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,自觉维护社会公共秩序和信访秩序,不得有下列行为:

(一)在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集,围堵、冲击国家机关,拦截公务车辆,或者堵塞、阻断交通的;

(二)携带危险物品、管制器具的;

(三)侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员,或者非法限制他人人身自由的;

(四)在信访接待场所滞留、滋事,或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的;

(五)煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的;

(六)扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。

注解

本条是关于信访人不得扰乱信访秩序和社会公共秩序的禁止性规定。

社会公共秩序,是指正常的社会工作和生活秩序。扰乱公共秩序的行为,是指以各种方法破坏国家正常的管理秩序,影响生产、生活、工作、科研等正常社会秩序的行为。扰乱公共秩序的行为一般包括:扰乱单位秩序,扰乱公共场所秩序,扰乱公共交通秩序,煽动扰乱社会秩序,妨碍公务等。

所谓信访秩序,是指信访人正常提出信访事项、国家机关正常处理信访事项的秩序。

本条第1项中的“国家机关”包括各级党委及其工作部门、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级政府及其工作部门、各级政协机关、各级人民法院、各级人民检察院等机关。“公共场所”主要是指广场、公共交通道路等允许公众使用而非私人使用的场所。集会是指聚集于露天公共场所,发表意见、表达意愿的活动;游行是指在公共道路、露天公共场所列队行进、表达意愿的活动;示威是指在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式,表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。根据《中华人民共和国集会游行示威法》第7条的规定,举行集会、游行、示威,必须依照该法的规定向主管机关提出申请并获得许可。所谓“在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集”,就是指违反《中华人民共和国集会游行示威法》及其实施条例的规定在上述场所进行聚集的活动。所谓围堵国家机关,是指把国家机关围起来,堵着国家机关的进出口,影响工作人员及来国家机关办事的其他人的正常出行的行为。所谓冲击国家机关,是指违反国家机关的管理规定,强行冲进、占据国家机关办公场所,扰乱国家机关办公等正常工作秩序的行为。所谓公务车辆,是指从事公务活动的车辆,既包括国家机关领导人乘坐的公务车辆,也包括一般工作人员乘坐的公务车辆。所谓堵塞交通,是指造成交通拥堵,但未完全中断,影响人民群众的正常出行。所谓阻断交通,是指通过拦截车辆、卧轨等方式,使公路、铁路交通完全中断。

本条第2项中的危险物品,是指具有爆炸性、易燃性、毒害性、放射性、腐蚀性、传染病病原体的物质或者物品,包括枪支(军用枪支和非军用枪支,如猎枪、钢珠枪、气枪、电击枪等),弹药,雷管、炸药、导火索等爆炸物,毒药、农药等毒害性物质,汽油、酒精等易燃性物质,硫酸、盐酸等腐蚀性物质,放射性物质,带有传染病病原体的物品等。所谓管制刀具,是指国家管制的匕首、三棱刮刀等刀具。

本条第3项信访人在信访过程中“限制他人人身自由”的表现主要是,把国家机关工作人员围堵在办公室、住所、公务车辆或者其他地方,非法限制他人的人身自由。

本条第4项所谓“在信访接待场所滞留”是指信访人不听国家机关工作人员说服、劝阻,在非上班时间仍待在信访接待场所不走,扰乱国家机关工作秩序的行为。所谓“在信访接待场所滋事”是指,信访人在信访接待场所吵闹、辱骂、打架、起哄闹事,或者损毁、破坏、占用信访接待场所的办公用具或者其他财物的行为。“生活不能自理的人”主要指儿童、老人、残疾人、精神病患者等。

本条第5项中所谓“煽动他人信访”,是指组织、鼓动他人信访,借机制造事端。所谓“串联他人信访”,是指联络、组织不同地区、不同行业的人进行信访,以便制造声势,向政府和其他国家机关施加压力。所谓“胁迫他人信访”,是指通过言语、行为等方式向他人施加压力,迫使他人进行信访。所谓“以财物诱使他人信访”,是指通过向他人提供或者允诺提供钱财或者物品等方式,引诱他人进行信访。所谓“幕后操纵他人信访”,是指在背后策划、操纵、指使他人信访。所谓“以信访为名借机敛财”,是指通过向他人许诺自己可以通过信访帮助别人解决问题等为借口,向他人收取金钱、财物。

本条第6项中所谓“扰乱公共秩序的其他行为”,主要是指扰乱公共场所秩序的其他难以具体列明的行为。所谓“妨害国家安全的其他行为”,主要是指极少数敌对分子,仇视党的领导,仇视社会主义,通过支持、操纵、策划个别人进行信访,制造事端,妄图颠覆人民政府、危害国家安全的行为。所谓“危害公共安全的其他行为”,是指其他危害社会公共安全的难以具体列明的行为。

应用

15.北京哪些地方禁止上访?

到北京天安门广场、中南海周边地区、中央领导同志住地、使馆区等重点地区以及中央和国家机关非接访场所进行上访,是被禁止的。

配套

《中华人民共和国刑法》第238条;《中华人民共和国治安管理处罚法》第23、50、55条;《中华人民共和国集会游行示威法》;《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》;《环境信访办法》第21条;《建设部信访工作管理办法》第35条;《国土资源信访规定》第38条;《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第16、17条