中华人民共和国行政诉讼法

（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过　根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第一次修正　根据2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第二次修正）

理解与适用

《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年由第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1990年10月1日起实施。这部被称为“民告官”的法律规定了行政诉讼程序的基本规则，实施以来，在解决行政争议，推进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，发挥了重要作用。同时，随着社会主义民主法制建设的深入推进，行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题也日渐突出。人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈。为解决这些突出问题，适应依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求，2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，对《行政诉讼法》予以修改完善。

2014年《行政诉讼法》修改的主要内容包括：

一、关于保障当事人的诉讼权利

行政诉讼面临的“三难”，最突出的是立案难。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道。为通畅行政诉讼的入口，2014年修改从五个方面完善对当事人的诉权保护：

1.明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。

人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

2.扩大受案范围。

人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（1）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（2）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（3）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（4）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（5）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（6）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（7）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（8）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（9）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（10）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（11）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（12）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除上述规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

3.明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权。

起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

4.强化受理程序约束。

人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在7日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

5.明确人民法院的相应责任。

对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

二、关于对规范性文件的附带审查

公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前述规定的规范性文件不含规章。

人民法院在审理行政案件时，经审查认为上述规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

三、关于完善管辖制度

为了解决行政案件审理难问题，减少地方政府对行政审判的干预，在总结现行做法的基础上，根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神，增加规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件由中级人民法院管辖。

四、关于完善诉讼参加人制度

1.明确原告资格。

行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

2.进一步明确被告资格。

公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

3.增加诉讼代表人制度。

修改前的《行政诉讼法》规定了共同诉讼，但未规定诉讼代表人制度。为了提高司法效率，增加规定：当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。

4.细化第三人制度。

修改前的《行政诉讼法》有关第三人的规定较为原则。实践中，行政诉讼涉及第三方利益的情形逐渐增多，完善第三人制度有利于解决行政争议。增加规定：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。

五、关于完善证据制度

修改前的《行政诉讼法》有关证据的规定较为简单，总结现行做法，作如下补充修改：

1.明确被告逾期不举证的后果。

针对被告不举证或者拖延举证的情况，增加规定：被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。

2.完善被告的举证制度。

为了查明事实，增加规定：被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。

3.明确原告的举证责任。

修改前的《行政诉讼法》没有规定原告的举证责任。但在有些情况下，如果原告不举证，就难以查清事实，作出正确的裁判。因此，需要原告承担一定的举证责任，增加规定：在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（1）被告应当依职权主动履行法定职责的；（2）原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。

4.完善人民法院调取证据制度。

为了规范人民法院依申请调取证据行为，增加规定：与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（1）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（2）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（3）确因客观原因不能自行收集的其他证据。

5.明确证据的适用规则。

为了规范证据使用，增强判决的公正性和说服力，增加规定：证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

六、关于完善民事争议和行政争议交叉的处理机制

有些行政行为引起的争议，往往伴随着相关的民事争议。这两类争议依照《行政诉讼法》和《民事诉讼法》分别立案，分别审理，浪费了司法资源，有的还导致循环诉讼，影响司法效率，不利于保护当事人的合法权益。根据实践中行政争议与相关民事争议一并审理的做法，增加规定：在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。

七、关于完善判决形式

修改前的《行政诉讼法》规定了维持判决、撤销判决、履行判决和变更判决等四类判决形式。这些判决形式已不能完全适应审判实际需要，应予修改完善。

1.以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决。

根据审判实际需要，规定：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

2.增加给付判决。

根据审判实际需要，规定：人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

3.增加确认违法或者无效判决。

根据审判实际需要，规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（1）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（2）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（1）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（2）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（3）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

4.扩大变更判决范围。

根据审判实际需要，规定：行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。

八、关于增加简易程序

修改前的《行政诉讼法》未规定简易程序。增加简易程序，有利于提高审判效率，降低诉讼成本。总结现行做法，增加规定：人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：（1）被诉行政行为是依法当场作出的；（2）案件涉及款额2000元以下的；（3）属于政府信息公开案件的。除上述规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。

适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起45日内审结。

人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。

九、关于加强人民检察院对行政诉讼的监督

最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第91条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。

地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第91条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

十、关于进一步明确行政机关不执行法院判决的责任

当前，行政机关不执行法院判决的问题仍较为突出。为增强法律规定的可执行性，增加规定：行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：

（1）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；（2）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处50元至100元的罚款；（3）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；（4）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；（5）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2017年6月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议对《行政诉讼法》作出了修正，在第25条增加了一款作为第4款，对人民检察院提起行政公益诉讼作出了规定。

早在2015年，最高人民检察院即发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，其中第2章即是对提起行政公益诉讼的规定。公益诉讼试点工作开展近两年，试点地区检察机关在实践中摸索、创新，认真总结评估，对证明行之有效的经验做法及时总结提炼、完善规范，形成了一批可复制可推广的经验，为公益诉讼制度的全面建立奠定了坚实基础。实践创新推动了理论创新。试点地区检察机关在试点工作中摸索出的规律，符合实际需要，形成了检察机关提起公益诉讼的基本理论共识。此次修正，即是将公益诉讼试点成果法律化，规定了在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公众利益受到侵害的，人民检察院应向行政机关提出检察建议，督促其依法履责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起行政诉讼。

第一章　总　　则

第一条　【立法目的】为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。

注释　[行政诉讼法的立法目的]

行政诉讼法的立法目的包括：

1.保证人民法院公正、及时审理行政案件

《行政诉讼法》作为诉讼制度的基本法，主要是确定人民法院审理行政案件的基本程序性制度，以及诉讼参加人在诉讼中的权利、义务等，所以制定《行政诉讼法》的首要目的是为保证人民法院公正、及时审理行政案件。所谓公正审理行政案件，是指人民法院在查明事实的基础上，正确适用法律、法规，作出正确的判决、裁定。这里所说的“正确适用法律、法规”，既包括正确适用《行政诉讼法》规定的诉讼制度，也包括正确适用有关实体法律、法规的规定。所谓及时审查行政案件，是指人民法院在行政诉讼的各个阶段，都要依照《行政诉讼法》规定的期间要求审理案件，避免案件久拖不决，从而使公民、法人和其他组织的合法权益得到及时的司法救济，也可以使行政行为的合法性得到及时确认。

2.解决行政争议

行政争议是行政机关在实施行政管理活动中与行政相对人的争议。有效解决行政争议，关系到人民群众的切身利益，也关系到社会的和谐稳定。解决行政争议的机制，目前有行政复议、行政诉讼、信访等多种途径。行政诉讼是通过司法审判的方式，由人民法院对被诉行政行为的合法性进行审理，合法的予以维持，不合法的予以撤销、变更等，以此来化解行政争议。在立法目的中增加“解决行政争议”一项，旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用，以法治的方式解决行政争议，有利于增强公民、法人和其他组织的法治意识，形成遇事找法律，依法维权，避免出现信访不信法的现象。

3.保护公民、法人和其他组织的合法权益

行政诉讼作为对行政相对人进行司法救济的渠道，通过人民法院对被诉行政行为的合法性进行审查监督，来保护行政相对人，即公民、法人和其他组织的合法权益，使他们受损害的权益得到救济和恢复，这是《行政诉讼法》的主要立法目的。

4.监督行政机关依法行使职权

原来的《行政诉讼法》对此的相关规定是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，此次修改，将“维护”行政机关依法行使职权这一立法目的删去，只强调监督行政机关依法行使职权，从而强调行政诉讼就是要对行政行为的合法性进行控制和监督，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。

链接　《宪法》第41条

第二条　【诉权】公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第三条　【行政机关负责人出庭应诉】人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

注释　[行政机关负责人出庭应诉制度的意义]

确立行政机关负责人出庭应诉制度具有重要意义：

一是有利于有效化解行政争议。行政机关负责人出庭应诉，体现了对司法审判活动的尊重，也体现了双方诉讼地位的平等。在诉讼中，行政相对人与行政机关负责人直接面对面，有利于行政纠纷的解决；有利于促进双方换位思考，相互理解，打开心结，化解矛盾，解决争议，实现法律效果与社会效果的双赢。

二是有利于提高行政机关负责人的法治意识，推进行政机关依法行政。通过亲自参加庭审，行政机关负责人可以进一步增加对相关法律知识的了解，认识到本机关在执法活动中存在的问题，从而有助于其增强依法行政的意识，更好地做好本机关的依法行政工作。

三是有利于增强人民群众对法治的信心，提高全社会的法治观念。行政机关负责人出庭应诉，表明了行政机关积极应诉的态度，也表明了行政机关对人民群众和法律、司法机关的尊重。

链接　《国务院关于加强法治政府建设的意见》；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第5条；《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》

第四条　【独立行使审判权】人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

第五条　【以事实为根据，以法律为准绳原则】人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。

注释　[以事实为根据，以法律为准绳]

以事实为根据，是指人民法院在审判活动中，一切从具体的案件情况出发，使认定的事实完全符合案件的客观真相。在行政案件的审理中，人民法院要查清被诉的行政行为是否真实存在，该行政行为的法律依据和实施程序，以及该行政行为与原告的权益损害之间是否存在因果关系等事实问题。

以法律为准绳，是指人民法院在审理案件时，要以法律作为判案的依据。这里的法律，是指与案件相关的法律、法规。可以作为行政诉讼判案依据的包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等，国务院部委规章和地方政府规章可以作为法院判案的参考。

以事实为根据，以法律为准绳，二者是不可分割的整体，事实是正确运用法律的前提，依法判决是查清事实的目的。只有把两者正确结合起来，才能保证案件得到公正的审判。

第六条　【合法性审查原则】人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。

第七条　【合议、回避、公开审判和两审终审原则】人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。

链接　[合议制度]

合议制度是指人民法院的审判组织形式，即由三名以上的审判人员组成合议庭，共同进行审判工作并对承办的案件负责的审判制度。《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。合议制度在行政诉讼一审程序、二审程序和审判监督程序中均需要贯彻。

[回避制度]

回避制度是指审判人员具有法定情形，必须回避，不参与案件审理的制度。所谓法定情形，是指法律规定禁止审判人员参加对案件审理的情形。根据《行政诉讼法》的规定，回避制度包括两种：一是当事人申请回避。当事人申请回避是当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。二是审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。

[公开审判制度]

公开审判制度是指除不予公开和可以不公开审理的案件外，法院对行政案件的审理一律依法公开进行，允许群众旁听，允许记者公开报道；不论是否公开审理的案件，判决结果均一律公开的制度。

[两审终审制度]

两审终审制度是指一个案件经过第一审和第二审人民法院的审理，即终结诉讼的制度。实行两审终审制有利于上级人民法院对下级人民法院的审判工作进行监督，及时纠正错误的判决，维护当事人的合法权益。

链接　《宪法》第125条；《人民法院组织法》第7、9、11、15条；《民事诉讼法》第10条；《刑事诉讼法》第10、28、178、183条

第八条　【法律地位平等原则】当事人在行政诉讼中的法律地位平等。

第九条　【本民族语言文字原则】各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。

在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。

人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。

注释　[使用本民族语言文字进行诉讼的原则]

使用本民族语言文字进行诉讼的原则，包括以下三方面内容：

1.各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。不论是作为当事人还是作为其他诉讼参与人，各民族公民都有权用本民族的语言文字参加诉讼活动，包括用本民族的语言回答审判人员的询问，在法庭上发表意见，用本民族语言文字书写起诉书、证人证言等。

2.在少数民族聚居区或者多民族共同居住的地区，人民法院对案件的审理，应当用当地通用的语言进行。

3.使用当地通用的语言文字发布法律文书。在少数民族聚居区或者多民族共同居住的地区，人民法院发布判决书、裁定书、调解书、开庭通知及其他诉讼文书，应当使用当地通用的一种或者几种语言文字进行发布。

链接　《宪法》第134条；《人民法院组织法》第6条；《民事诉讼法》第11条；《刑事诉讼法》第9条

第十条　【辩论原则】当事人在行政诉讼中有权进行辩论。

注释　[维护当事人在行政诉讼中的辩论权]

依法维护当事人在行政诉讼中的辩论权，应当注意以下几点：

1.辩论的内容涉及的范围比较广泛。双方当事人既可以就案件的事实等实体方面进行辩论，也可以就适用的法律及程序性的问题进行辩论。双方当事人可以就上述范围内的有争议的问题进行辩论。

2.辩论权的行使要贯穿整个诉讼程序，不限于法庭辩论阶段。在行政诉讼的第一审程序、第二审程序和审判监督程序中都要保障当事人对辩论权的充分行使。

3.辩论的形式既有口头形式，也有书面形式。在法庭辩论阶段，通常是采用口头形式进行辩论；在其他阶段，一般采用书面形式辩论，如原告提出起诉状后，被告提出答辩状，即属于书面的辩论形式。

4.辩论必须在人民法院的主持下进行。人民法院应当依法在诉讼的各个阶段保障当事人辩论权的行使，并耐心听取当事人的辩论意见。同时，对当事人在辩论权行使过程中的一些不当言行，审判人员应当及时予以提醒和制止，对出现的违法行为，如侮辱、诽谤对方当事人，哄闹法庭等依法予以训诫、责令具结悔过或者处以罚款、拘留等。

链接　《民事诉讼法》第12条

第十一条　【法律监督原则】人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。

案例　胡某、郑某徇私舞弊不移交刑事案件案（中华人民共和国最高人民检察院指导案例　第7号）

案件适用要点：诉讼监督，是人民检察院依法履行法律监督的重要内容。实践中，检察机关和办案人员应当坚持办案与监督并重，建立健全行政执法与刑事司法有效衔接的工作机制，善于在办案中发现各种职务犯罪线索；对于行政执法人员徇私舞弊，不移送有关刑事案件构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

链接　本法第93条；《宪法》第129条；《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第1-16条

第二章　受案范围

第十二条　【行政诉讼受案范围】人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

注释　[行政处罚案件]

行政处罚是行政机关或者法律、法规授权的组织对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织所实施的惩罚。《行政处罚法》对行政处罚的种类和程序作了规定，相关法律、法规和规章对行政处罚有实体规定。本项列举了行政处罚法规定的六类处罚种类，但行政处罚不限于这六类，其他法律、行政法规还可以规定新的处罚种类。认为行政机关违反行政处罚的实体和程序规定，都可以向法院起诉。

[行政强制措施和行政强制执行案件]

行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。《行政强制法》对行政强制措施的种类、行政强制执行的方式以及实施程序作了规定。行政机关违反有关《行政强制法》的程序和实体规定，可以向法院起诉。本项中的行政强制执行，仅指行政机关的强制执行，不包括法院的非诉强制执行。

[行政许可案件]

行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《行政许可法》对行政许可的实施程序作了规定，相关法律、法规和省级人民政府规章对行政许可有实体规定。公民、法人或者其他组织申请行政许可，行政机关拒绝或者法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的准予、变更、延续、撤销、撤回、注销行政许可等决定不服的，可以向法院提起诉讼。本项所称法定期限，是指《行政许可法》第42条、第43条、第44条规定的期限。

[对行政机关确认自然资源的所有权或者使用权的决定不服的案件]

根据《土地管理法》、《矿产资源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《海域使用管理法》等法律的规定，县级以上各级政府对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权予以确认和核发相关证书。这里的确认，包括颁发确认所有权或者使用权证书，也包括所有权或者使用权发生争议，由行政机关作出的裁决。

需要注意，根据《行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向法院提起诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，不得向法院起诉。

[对征收、征用决定及其补偿决定不服的案件]

本项所称征收，学理上称为行政征收，是行政机关为了公共利益的需要，依法将公民、法人或者其他组织的财物收归国有的行政行为。本项所称征用，学理上称为行政征用，是行政机关为了公共利益的需要，依法强制使用公民、法人或者其他组织财物或者劳务的行政行为。根据法律规定，无论是征收还是征用，都应当依法给予权利人相应的补偿。公民、法人和其他组织对征收、征用决定不服，或者对补偿决定不服，除法律规定复议终局的外，都可以提起诉讼。

[对不履行法定职责不服的案件]

人身权、财产权是公民的基本权利，我国法律、法规将保护公民的人身权、财产权以及其他一些基本权利明确为行政机关的法定职责，公民的人身权、财产权等合法权益受到侵害时，如果行政机关不依法履行保护职责，属于行政不作为，公民就可以向法院提起诉讼，要求行政机关履行职责。本项中的合法权益，主要是人身权、财产权，但不限于这两项权利。只要法律、法规明确规定行政机关应当积极作为去保护的权利，行政机关不作为，公民、法人或者其他组织都可以提起诉讼。

[认为侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的案件]

经营自主权是企业、个体经营者等依法享有的调配使用自己的人力、物力、财力，自主组织生产经营活动的权利。我国已确立了市场经济体制，各类市场主体享有广泛的经营自主权，除法律、法规对投资领域、商品价格等事项有明确限制外，行政机关不得干预其生产经营，如果干预，企业可以向法院提起诉讼。需要注意，对国有企业而言，其生产经营受到作为出资人的国有资产管理委员会的管理，但这种管理，是从股东角度进行的，不属于行政管理，因此，不能提起行政诉讼。

农村土地承包经营权是农村集体经济组织的成员或者其他承包经营人依法对其承包的土地享有的自主经营、流转、收益的权利。农村土地承包经营一般采取承包合同的方式约定双方的权利义务，作为农村集体经营组织的发包方与作为承包方的农户或者其他经营人之间发生的纠纷，是民事争议，可以申请仲裁或者提起民事诉讼。如果乡镇政府或者县级以上地方农村部门等干涉农村土地承包，变更、解除承包合同，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转的，可以提起行政诉讼。

农村土地经营权是从农村土地承包经营权中分离出的一项权能，就是承包农户将其承包土地流转出去，由其他组织或者个人经营，其他组织或者个人取得土地经营权。

[认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的案件]

公平竞争权是市场主体依法享有的在公平环境中竞争，以实现其经济利益的权利。

[认为行政机关违法要求履行义务的案件]

行政机关向企业、个人乱集资、乱摊派、乱收费被称为“三乱”，需要通过诉讼途径保护行政相对人的合法权益。本项中的违法要求履行其他义务，如违法摊派劳务、协助执行公务等。按照依法行政的原则，要求公民、法人或者其他组织履行义务，必须有法律、法规的依据，没有法定依据的，行政相对人可以拒绝，或者向法院提起诉讼。

[认为行政机关没有支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的案件]

抚恤金，是公民因公、因病致残或者死亡后，由民政部门发给其本人或者亲属的生活费用。主要包括因公死亡人员遗属的死亡抚恤金和因公致伤、致残者本人的伤残抚恤金。公民认为符合条件应当发给抚恤金，行政机关没有发给的，可以提起行政诉讼。

最低生活保障是国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的家庭给予社会救助，以满足低收入家庭维持基本的生活需要。最低生活保障待遇主要是按照家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，按月发给的最低生活保障金。

社会保险是公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下，由国家和社会提供的物质帮助。根据《社会保险法》的规定，我国的社会保险包括基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险。社会保险经办机构不支付社会保险待遇的，可以向法院提起诉讼，除此之外，按照《社会保险法》的规定，用人单位或者个人认为社会保险征收机构、社会保险经办机构征收、核定社会保险费和不办理社会保险登记、社会保险转移接续手续等行为侵犯其社会保险权益的，也可以向法院起诉。

[认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的案件]

政府特许经营是政府通过招标等公平竞争方式，许可特定经营者经营某项公共产品或者提供某项公共服务。政府特许经营广泛存在于城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、城市公共交通等公用事业领域。政府特许经营一般采取协议的方式约定双方的权利义务。

土地征收补偿是指政府依法征收农村集体所有的土地所给予的补偿。根据《土地管理法》的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，该法还规定了补偿的项目和标准。虽然该法没有规定土地征收补偿采取协议的方式，但实践中有以协议方式确定补偿的，采取协议方式确定补偿，有利于减少纠纷。

房屋征收补偿是行政机关征收国有或者集体土地上的房屋所给予的补偿。征收国有土地上的房屋，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，可以采取订立补偿协议的方式。房屋征收部门与被征收人依照《条例》的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。根据该《条例》规定，达不成协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本《条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。该补偿决定是行政行为，可以按照《行政诉讼法》第12条第5项提起行政诉讼。

[认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的案件]

公民、法人或者其他组织的人身权、财产权的内容极其广泛，除上述列举外，还有一些财产权，如股权、债权、企业产权等，没有列举，还有一些人身权，如姓名权、隐私权等，也没有列举。此外，人身权、财产权以外的其他合法权益，有的法律、法规已有规定，本条也没有列举，为避免遗漏，弥补列举的不足，本条作了兜底规定。

案例　1.白文平诉漯河市公安局郾城区分局信息公开案（河南省漯河市中级人民法院〔2012〕漯行终字第47号）

案件适用要点：根据《政府信息公开条例》第33条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同时，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条的规定，公民、法人或者其他组织对公安、国家安全等机关依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。即公安机关的行为是否属于依照《刑事诉讼法》的明确授权实施的行为是判断其是否属于人民法院行政诉讼的受案范围的标准。立案属于刑事诉讼程序的第一阶段，只有正式立案后，刑事诉讼的程序才正式启动，才可以进行后续的诉讼程序。若公安机关作出不予立案决定，则并未启动《刑事诉讼法》规定的刑事诉讼程序。因此，立案之前的初步调查并非《刑事诉讼法》明确授权的行为，应属于人民法院行政诉讼可予审查的行政行为。当事人申请公开公安机关刑事立案前的调查行为，公安机关逾期不予答复，当事人提起的行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围。

2.魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案（中华人民共和国最高人民法院指导案例第22号）

案件适用要点：地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

3.戴世华诉济南市公安消防支队消防验收纠纷案（中华人民共和国最高人民法院指导案例　59号）

案件适用要点：建设工程消防验收备案结果通知含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质，当事人对公安机关消防机构的消防验收备案结果通知行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法予以受理。

4.王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案（中华人民共和国最高人民法院指导案例　69号）

案件适用要点：当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

链接　《行政强制法》第8条；《行政处罚法》第8、9条；《行政许可法》第7、8条；《行政复议法》第5条；《农村土地承包法》第7、8条；《反垄断法》；《反不正当竞争法》；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11-16条

第十三条　【受案范围的排除】人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

（一）国防、外交等国家行为；

（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

注释　[国家行为]

国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。国防行为是指国家为了防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、领土完整和安全所进行的军事活动。如宣战、发布动员令、戒严令、军事演习、设立军事禁区等。外交行为是指国家之间或者国家与国际组织之间的交往行为。如对外国国家和政府的承认、建交、断交，缔结条约、公约和协定等。

第三章　管　　辖

第十四条　【基层人民法院管辖第一审行政案件】基层人民法院管辖第一审行政案件。

第十五条　【中级人民法院管辖的第一审行政案件】中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；

（二）海关处理的案件；

（三）本辖区内重大、复杂的案件；

（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

注释　[其他法律规定由中级人民法院管辖的案件]

这一项是衔接性规定。根据《全国人大常委会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，知识产权法院管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等专业技术性较强的第一审知识产权行政案件；北京知识产权法院管辖不服国务院行政部门裁定或者决定而提起的第一审知识产权授权确权行政案件。

链接　《关于海事行政案件管辖问题的通知》；《关于海关行政处罚案件诉讼管辖问题的解释》；《全国人大常委会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》

第十六条　【高级人民法院管辖的第一审行政案件】高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

第十七条　【最高人民法院管辖的第一审行政案件】最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。

第十八条　【一般地域管辖和法院跨行政区域管辖】行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

第十九条　【限制人身自由行政案件的管辖】对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。

注释　[原告所在地]

原告所在地，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。户籍所在地为公民的户口所在地。经常居住地是指公民离开住所地，最后连续居住满1年以上的地方。被限制人身自由所在地，是指被告行政机关将原告强制治疗等场所所在地。

第二十条　【不动产行政案件的管辖】因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。

注释　[不动产行政案件管辖]

不动产案件管辖是专属管辖，此类案件只能由本法规定的人民法院管辖，其他法院无管辖权，当事人没有选择管辖的余地，人民法院之间也不得协议管辖。不动产，是指土地以及土地上的附着物，不能移动或移动会损害其用途或价值的物。如土地、房屋等。原则上，因不动产引起的行政诉讼，包括因不动产所有权、使用权发生纠纷而起诉的案件，如房屋登记、土地确权案件、房屋拆迁案件。这类行政案件适用不动产案件的管辖规定，由不动产所在地人民法院管辖。对行政行为不是直接针对不动产，但涉及不动产内容，如国有资产产权界定行为是针对包含不动产在内的整体产权作出的，则不属于因不动产提起的诉讼。

第二十一条　【选择管辖】两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。

注释　在理解本条时要把握以下几点：（1）两个以上人民法院都有管辖权的诉讼，先立案的人民法院不得将案件移送给另一个有管辖权的人民法院。（2）人民法院在立案前发现其他有管辖权的人民法院已先立案的，不得重复立案；立案后发现其他有管辖权的人民法院已先立案的，裁定将案件移送给先立案的人民法院。（3）当事人没有选择的法院，不能取得案件的管辖权。尽管依照法律规定某一法院对案件具有管辖权，但由于当事人没有选择，法院不能依职权主动要求管辖。

链接　本法第18条、第19条

第二十二条　【移送管辖】人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。

注释　[移送管辖]

移送管辖，是指人民法院受理案件后经审查，发现案件不属于本院管辖而移送给有管辖权的人民法院处理的管辖制度，它是对管辖发生错误所采用的一种纠正措施。

人民法院移送案件应当具备以下三个条件：（1）移送案件的人民法院已经立案受理了行政案件，即诉讼程序已经开始，但案件并未审结，仍在第一审程序中。（2）移送案件的人民法院认为自己对案件没有管辖权。（3）接受移送案件的人民法院依法享有管辖权。移送不得随意移送，只能向有管辖权的人民法院移送。

[移送案件的裁定程序法上的效力]

移送是人民法院的一种程序上的单方法律行为，移送案件的裁定将产生程序法上的效力，对接受移送案件的人民法院具有约束力。其效力包括：受移送的人民法院应当按照立案程序及时受理，不得拒收、退回或再自行移送；案件一经移送，原则上受移送法院即是管辖法院，不能再自行移送。如有争议，可提请上一级人民法院确定。移送管辖只能移送一次。所谓不得再自行移送，是指既不能将案件再退回原移送的人民法院，也不能再移送给其他人民法院，而只能依照有关规定，报请上级人民法院指定管辖。

第二十三条　【指定管辖】有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。

人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。

注释　[指定管辖]

指定管辖，是指上级人民法院依职权指定下级人民法院对行政案件行使管辖权。

本条规定的指定管辖有两种适用情形：

一是有管辖权的法院由于特殊原因不能行使管辖权的，报请上级法院指定管辖。法律上的原因，是指由于某些法定事实使有管辖权的人民法院在法律上不能审理或继续审理，如当事人申请回避，该人民法院不宜进行审理等。事实上的原因，是指有管辖权的人民法院因不可抗力或者其他障碍不能或者难以行使管辖权，例如，自然灾害、战争、意外事故等。

二是两个以上法院对管辖权发生争议时，协商不成的，报请共同的上级法院指定管辖。主要适用于人民法院之间管辖权争议的指定。管辖权发生争议，主要指管辖区域不明的案件、有共同管辖的案件、多种地域管辖并存的案件，或者对管辖的规定产生了不同理解。

第二十四条　【管辖权转移】上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。

下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。

注释　由于管辖问题较为复杂，仅有法定管辖和指定管辖，尚不足以适应复杂多变的情况，管辖权转移的规定赋予上下级法院灵活处理的权力，目的是为了法院更好地行使审判权。理论上，管辖权转移有两种情况：一种是将管辖权上移，包括上提下和下交上，上级法院有权将下级法院管辖的第一审行政案件提上来自己审理，下级法院对其管辖的第一审行政案件认为审理确有困难，需要由上级法院审理的，可以报请上级法院决定；另一种是管辖权下放，上级法院将本院管辖的第一审行政案件交给下级法院来审理。管辖权转移只限于第一审案件。

第四章　诉讼参加人

第二十五条　【原告资格】行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

注释　“近亲属”，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。

第4款是《行政诉讼法》2017年修正新增加的条款，主要包括三方面内容：一是提起行政诉讼的领域为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等；二是人民检察院已经发现了这些重要领域中违法行使职权或者不作为，已经造成国家利益或者社会公众利益受到侵害的，有责任提起诉讼；三是并不是所有这些行为都要走完诉讼程序，还有一个缓冲，就是在提起诉讼前人民检察院应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，给了改正错误的机会，并不是都走诉讼程序。

案例　1.罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案（中华人民共和国最高人民法院指导案例　77号）

案件适用要点：（1）行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第6项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。（2）举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。

2.贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案（2017年3月7日最高人民法院发布的十起环境公益诉讼典型案例）

案件适用要点：本案是《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公

益诉讼试点工作的决定》施行后首例由人民法院跨行政区划管辖的检察机关提起公益诉讼试点案件。对环境公益诉讼案件实行跨行政区划管辖，有利于克服地方保护、督促行政机关依法履职，对于保护生态环境具有积极的作用。在本案审理过程中，被告积极履行其行政管理职能，公益诉讼人的诉讼目的部分得以实现，人民法院在公益诉讼人未明确申请撤回该部分诉讼请求的情况下，对该部分诉讼请求未予支持，符合行政诉讼法的规定。该案对于人民法院在行政诉讼法、民事诉讼法和全国人大授权决定的框架下依法稳妥有序审理检察机关提起的公益诉讼案件，具有示范意义。

链接　《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》

第二十六条　【被告资格】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。

行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

案例　田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案（中华人民共和国最高人民法院指导案例第38号）

案件适用要点：北京科技大学虽然不是行政机关，但它是根据《教育法》和《高等教育法》由国家创办的高等学校，是国家设立的公共教育机构之一。被告颁发毕业证、学位证的权力，是根据《教育法》和《高等教育法》取得的，属于行使国家行政职权的范畴。被告北京科技大学拒绝给田永颁发毕业证、学位证的行为，属于根据国家法律、法规授权行使国家行政职权的行政行为，因此，北京科技大学属于适格的被告。

链接　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第6-8条

第二十七条　【共同诉讼】当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。

注释　[因同一行政行为引起的共同诉讼]

因同一行政行为引起的共同诉讼，由于该行政行为不能分割，法院必须一起审理，所以学理上称为必要的共同诉讼。这是一项源于民法的理论和制度。可以分为两种情况，一是共同原告。就是两个以上的行政相对人对同一行政行为不服而向法院起诉。如两人以上共同违法，行政机关在同一行政决定中作出处罚，受处罚人均不服，提起诉讼的，或者行政处罚案件中违法行为人和受害人均不服处罚决定，提起诉讼。二是共同被告。就是两个以上行政主体共同实施的行政行为，被起诉到法院。

[因同类行政行为发生的共同诉讼]

因同类行政行为发生的共同诉讼，由于不是因同一行政行为引起的，当事人之间不存在不可分割的权利义务关系，可以作为不同的案件审理，也可以一起审理，学理上将这类共同诉讼称为普通的共同诉讼。之所以成为共同诉讼，是因为这类行为性质相同，或者事实和理由相同，从提高审判效率和保证司法统一性上，可以共同审理。与因同一行政行为引起的共同诉讼不同，同类行政行为引起的共同诉讼，需要人民法院认为可以合并审理并经当事人同意。这类共同诉讼必须符合四个条件：一是必须由同一法院管辖。二是必须属于同一诉讼程序。如都适用普通程序，或者简易程序。三是当事人同意作为共同诉讼合并审理。四是必须符合合并审理的目的，即提高审判效率。

案例　宣懿成等18人诉衢州市国土资源局收回土地使用权行政纠纷案（中华人民共和国最高人民法院指导案例　第41号）

案件适用要点：从案情来看，18名原告之间的权利义务是各自独立的，其中一人的诉讼行为，无须得到其他人的承认，对其他人也不发生法律效力。因此，如果不合并审理的话，本案也可以分解为18个独立的诉讼。但为了简化诉讼程序，节省诉讼时间和费用，并避免人民法院在同一或同类案件上作出相互矛盾的判决，本案可按普通共同诉讼将18名原告的诉讼请求合并审理。

第二十八条　【代表人诉讼】当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。

注释　推选的代表人必须是当事人之一，不能推选当事人之外的人。因为诉讼代表人的诉讼行为对其代表的当事人发生效力，他们的利益应当是一致的。诉讼代表人的诉讼行为仅指提出管辖权异议、提供证据、进行法庭辩论等不涉及当事人实体权利的行为。代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，这些属于当事人的实体权利，应当经被代表的当事人同意，否则就是对当事人权利的侵犯。

第二十九条　【诉讼第三人】公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。

人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。

第三十条　【法定代理人】没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。

链接　《民法总则》第19-23条；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第83条

第三十一条　【委托代理人】当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。

下列人员可以被委托为诉讼代理人：

（一）律师、基层法律服务工作者；

（二）当事人的近亲属或者工作人员；

（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。

第三十二条　【当事人及诉讼代理人权利】代理诉讼的律师，有权按照规定查阅、复制本案有关材料，有权向有关组织和公民调查，收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。

当事人和其他诉讼代理人有权按照规定查阅、复制本案庭审材料，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。

注释　[律师的权利]

律师的权利包括两项：一是查阅、复制本案有关材料。包括证据材料、庭审记录以及起诉状、答辩状、代理意见书等庭审中涉及的有关材料。二是调查收集证据。律师是专业法律工作者，调查、收集证据是其提供法律服务的基本要求，因此，法律保障其调查权，有关单位、个人应当配合。但是，在行政诉讼中，被告的律师受本法第35条的限制，即在诉讼过程中，不得自行向原告、第三人和证人收集证据。无论是调查收集证据，还是查阅、复制案件材料，对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料，律师应当依照法律规定承担保密义务。

第五章　证　　据

第三十三条　【证据种类】证据包括：

（一）书证；

（二）物证；

（三）视听资料；

（四）电子数据；

（五）证人证言；

（六）当事人的陈述；

（七）鉴定意见；

（八）勘验笔录、现场笔录。

以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。

注释　[书证]

书证。是指以文字、符号所记录或者表达的思想内容，证明案件事实的文书，如罚款单据、财产没收单据、营业执照、商标注册证、档案、报表、图纸、会计账册、专业技术资料等。

[物证]

物证。是指用外形、特征、质量等说明案件事实的一部或者全部的物品。物证是独立于人们主观意志以外的客观事物，具有较强的客观性、特定性和不可替代性。

[视听资料]

视听资料。是指运用录音、录像等科学技术手段记录下来的有关案件事实和材料，如用录音机录制的当事人的谈话、用摄像机拍摄的当事人形象及其活动等。

[电子数据]

电子数据。是指以数字化形式存储、处理、传输的数据。

[证人证言]

证人证言。是指证人以口头或者书面方式向人民法院所作的对案件事实的陈述。

[当事人的陈述]

当事人的陈述。是指当事人就自己所经历的案件事实，向人民法院所作的叙述、承认和陈词。

[鉴定意见]

鉴定意见。是指鉴定机构或者人民法院指定具有专门知识或者技能的人，对行政案件中出现的专门性问题，通过分析、检验、鉴别等方式作出的书面意见。

[勘验笔录、现场笔录]

勘验笔录、现场笔录。勘验笔录是指人民法院对能够证明案件事实的现场或者不能、不便拿到人民法院的物证，就地进行分析、检验、勘查后作出的记录。现场笔录是指行政机关对行政违法行为当场处理而制作的文字记载材料。

链接　本法第43条；《民事诉讼法》第63条

第三十四条　【被告举证责任】被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。

注释　[举证责任]

举证责任是指当事人根据法律规定对特定的事实提供相关的证据加以证明的责任，若不能提供证据，将在诉讼中承担不利的诉讼后果，甚至可能败诉。被告对作出的行政行为负有举证责任是行政诉讼举证责任分配的基本原则，也是行政诉讼区别于其他诉讼的特有原则。

链接　本法第36条第1款、第67、70条；《行政处罚法》第36条

第三十五条　【行政机关收集证据的限制】在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。

第三十六条　【被告延期提供证据和补充证据】

被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。

原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。

注释　[延期提供证据]

本法第67条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。一般情况下，被告都能在15日的举证期限内提交证据；如果被告逾期提供证据，视为被诉行政行为没有相应的证据。但是特殊情况下，被告可以延期提供证据。具体情况如下：

1.应当经人民法院准许。

2.应当是被告在作出行政行为时已经收集的证据。

3.因不可抗力等正当事由不能提供的证据。“不可抗力”是指不能预见、不能避免和不能克服的客观情况，如战争、地震、台风、水灾等。除不可抗力外，还包括如证人在国外，一时无法与之联系等其他正当理由。

[补充证据]

被告补充证据是指被告在法定举证期限提交证据以后进一步提供证据的行为。一般不允许被告补充提供证据。但是特殊情况下，被告可以补充证据。具体情况如下：

1.必须经人民法院准许。主要是排除被告补充证据的随意性。

2.原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。

被告补充证据需要一定的时限限制，司法实践中的做法如下：一是人民法院指定时限内提供补充证据。二是人民法院没有指定时限的情况下，在一审庭审法庭辩论结束前提出补充证据。

链接　本法第35、67条；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条

第三十七条　【原告可以提供证据】原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。

第三十八条　【原告举证责任】在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：

（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；

（二）原告因正当理由不能提供证据的。

在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。

第三十九条　【法院要求当事人提供或者补充证据】人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。

第四十条　【法院调取证据】人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

注释　[法院调取证据]

调取证据是指人民法院在诉讼中按照法定程序依职权调查和提取与案件事实有关的证据的活动。人民法院调取证据按照是否须经申请，分为依职权调取证据和依申请调取证据。

依职权调取证据是指人民法院主动向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。司法实践中，依职权调取证据主要体现在两个方面：（1）涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实认定的。（2）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项的。

依申请调取证据是指原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取。申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。

第四十一条　【申请法院调取证据】与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：

（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；

（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；

（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。

第四十二条　【证据保全】在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向人民法院

注释　[诉讼证据保全]

诉讼证据保全是指人民法院在受理案件后，对于可能灭失或者以后难以取得的证据，根据诉讼参加人的申请或者依职权采取的调查收集和固定保护等措施。

证据保全具有以下特征：

1.申请保全证据应当在举证期限届满前以书面形式提出。

2.采取证据保全措施的只能是人民法院。

3.目的在于防止证据灭失或者以后难以取得。证据灭失是指证据不复存在，主要有两种情况：（1）证人因年迈或者疾病可能去世的，对其证言进行保全；（2）案件涉及某些鲜活或者容易变质的食品或者其他物品，对这些物证进行保全。证据以后难以取得是指，证据虽然不至于灭失，但失去时机，将会导致证据的状态发生改变或者在一段时间内无法取得。

4.人民法院保全证据应当以裁定的方式作出。

证据保全包括依申请的证据保全和人民法院依职权的证据保全两种。依申请的证据保全，诉讼参加人可以向人民法院申请保全证据。依职权的证据保全，是指无须经诉讼参加人的申请，人民法院即可主动采取保全措施。

链接　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》

第四十三条　【证据适用规则】证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。

人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。

以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

注释　[证据出示和质证]

对于当事人向法院提供的证据以及人民法院调取的证据，若要作为认定案件事实的证据，都应当在法庭上出示，经当事人相互质证，以保证证据的真实性、合法性和关联性，避免认定案件事实的证据出现偏差，真正做到以事实为依据。

质证是指在法庭审理过程中，由诉讼当事人及其代理人就法庭上所出示的证据材料采取询问、辩驳、辨认、质疑、说明等方式，就证据的可采性和证明力等问题让法官产生内心确信的诉讼活动。

[证据审查核实]

人民法院应当根据案件的具体情况，从证据是否符合法定形式，证据的取得是否符合法律、法规的要求，是否存在其他影响证据效力的违法情形等方面审查证据的合法性；从证据形成的原因，发现证据时的客观环境，证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符，提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系等方面审查证据的真实性。

[非法证据排除]

以非法手段取得的证据是指以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，主要包括三种情形：一是严重违反法定程序收集的证据材料。二是以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料。三是以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料。

链接　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》

第六章　起诉和受理

第四十四条　【行政复议与行政诉讼的关系】对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。

法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。

第四十五条　【经行政复议的起诉期限】公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

链接　《行政复议法》第28条

第四十六条　【起诉期限】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

链接　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第26条第1款的限制。

第四十七条　【行政机关不履行法定职责的起诉期限】公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限

注释　[不履行法定职责]

不履行法定职责，是指负有法定职责的行政机关，在行政相对人提出申请后，拒绝履行、拖延履行或者不完全履行，从而使得相对人权益得不到保护的违法状态。构成不履行法定职责案件，一般需要符合以下三个条件：一是，行政机关负有法定职责。二是，行政相对人提出申请。三是，行政主体有履行能力而未履行。有履行能力指的是行政主体于行政相对人提出申请时，能够作出相应行政行为，而不具备不可抗力以及事实履行不能的情况。

链接　《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第39条；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第4条

第四十八条　【起诉期限的扣除和延长】公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。

公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。

第四十九条　【起诉条件】提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

链接　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第2、3条

第五十条　【起诉方式】起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。

书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

注释　[起诉状的内容]

《行政诉讼法》没有对起诉状的内容作出规定，实践中可参照《民事诉讼法》的有关规定。《民事诉讼法》第121条规定，起诉状应当记明下列事项：（1）原告的姓名、性别、年龄、民族、职业、工作单位、住所、联系方式，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务、联系方式；（2）被告的姓名、性别、工作单位、住所等信息，法人或者其他组织的名称、住所等信息；（3）诉讼请求和所根据的事实与理由；（4）证据和证据来源，证人姓名和住所。

[书写起诉状确有困难的情形]

“书写起诉状确有困难”，主要是指原告因文化水平或者法律知识十分欠缺所造成的自行书写起诉状确有困难的情形，同时也包括在原告无诉讼行为能力时，其法定代理人因类似原因而造成的书写起诉状确有困难的情形。

链接　《民事诉讼法》第121条

第五十一条　【登记立案】人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。

对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。

起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第五十二条　【法院不立案的救济】人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

第五十三条　【规范性文件的附带审查】公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

前款规定的规范性文件不含规章。

链接　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20、21条

第七章　审理和判决

第一节　一般规定

第五十四条　【公开审理原则】人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。

涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。

注释　[法定不公开审理的例外情形]

在特殊情形下，公开审理可能会对当事人造成消极影响，不利于保护当事人的合法权益，甚至可能对国家利益、社会公共利益造成难以弥补的损失。因此，本法规定的公开审理原则也存在以下几种法定例外情形：

一是涉及国家秘密的行政案件。国家秘密是指关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。凡是涉及国家秘密的行政案件一律不公开审理，以免国家秘密泄露，给国家安全和利益造成损害。

二是涉及个人隐私的行政案件。所谓个人隐私，是指公民个人生活中不愿意为别人知晓和干预的秘密，主要包括私人生活安宁不受他人非法干扰，私人信息保密不受他人非法搜集、刺探和公开等。

三是法律另有规定的其他行政案件。如果是属于法律规定的不公开审理的其他行政案件，也可以依法不公开审理。

[依申请不公开审理的例外情形]

涉及商业秘密的案件，可以公开审理，当事人申请不公开审理的也可以不公开审理。商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。公开审理可能会泄露这些信息，给当事人造成难以挽回的经济利益损失。在审理行政案件过程中，应当允许当事人以案件涉及商业秘密为由申请不公开审理。但案件是否涉及商业秘密，应当由人民法院结合相关法律法规、司法解释和案件实际情况予以确定。

链接　本法第7、86条；《民事诉讼法》第134条

第五十五条　【回避】当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。

审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。

前两款规定，适用于书记员、翻译人员、鉴定人、勘验人。

院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。

注释　[回避]

回避，是指承办案件的审判人员和其他人员与本案有利害关系或者其他关系，可能影响对案件公正审理的，应经一定程序退出对本案审理的制度。既包括当事人申请回避，也包括审判人员和其他人员的自行回避。

[审判人员与本案有利害关系或者有其他关系]

“审判人员与本案有利害关系或者有其他关系”，

根据《民事诉讼法》第44条的规定，至少可以认为包括以下两种情形：（1）审判人员是本案当事人或者当事人、诉讼代理人近亲属的；（2）审判人员接受当事人、诉讼代理人请客送礼，或者违反规定会见当事人、诉讼代理人的情形。其他类似情形，如审判人员与本案当事人或其诉讼代理人是有密切关系的同学、同事、朋友等，或者曾经与当事人有过恩怨，都有可能会影响到对案件的公正审理，审判人员也应回避。

链接　《民事诉讼法》第4章

第五十六条　【诉讼不停止执行】诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：

（一）被告认为需要停止执行的；

（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；

（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（四）法律、法规规定停止执行的。

当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的，可以申请复议一次。

第五十七条　【先予执行】人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。

当事人对先予执行裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。

注释　[先予执行]

先予执行，又称为先行给付，是指人民法院在生效裁判确定之前裁定有给付义务的人，预先给付对方部分财物或者为一定行为的法律制度。行政诉讼中的先予执行，是指人民法院在审理行政案件过程中，因为原告一方生活急需，在作出判决前，根据原告的申请，裁定被告行政机关给付原告一定数额的款项或者特定物，并立即执行的法律制度。当事人对先予执行裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。“申请复议一次”，是指向作出先予执行裁定的人民法院申请复议，不是向上一级人民法院申请。先予执行以当事人的申请为前提。一般情况下，申请人无须就其申请提供担保，这是行政诉讼先予执行程序不同于民事诉讼的特点。

[抚恤金]

抚恤金，是指军人、国家机关工作人员以及其他因公牺牲或伤残人员，由民政部门依法对死者的家属或者伤残者本人发给的费用，是国家对上述因公死亡者的家属或者伤残者本人给予的必要的经济帮助。

[最低生活保障金]

最低生活保障金，是指家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活保障标准的人口请求行政机关给予一定款物帮助的一种社会救助形式。

[工伤社会保险金]

工伤社会保险金，是指因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工请求依法获得医疗救治和经济补偿的社会保险待遇。《社会保险法》规定，因工伤发生的医疗费用和康复费用、住院伙食补助费等多种费用，按照国家规定从工伤保险基金中支付。

[医疗社会保险金]

医疗社会保险金，是指参保人员依法请求行政机关支付的医疗救治方面的社会保险待遇。《社会保险法》规定，符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准以及急诊、抢救的医疗费用，按照国家规定从基本医疗保险基金中支付。

链接　《民事诉讼法》第106、107、108条；《社会保险法》；《工伤保险条例》

第五十八条　【拒不到庭或中途退庭的法律后果】经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。

第五十九条　【妨害行政诉讼强制措施】诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）有义务协助调查、执行的人，对人民法院的协助调查决定、协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍调查、执行的；

（二）伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的；

（三）指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的；

（四）隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的；

（五）以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的；

（六）以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务，或者以哄闹、冲击法庭等方法扰乱人民法院工作秩序的；

（七）对人民法院审判人员或者其他工作人员、诉讼参与人、协助调查和执行的人员恐吓、侮辱、诽谤、诬陷、殴打、围攻或者打击报复的。

人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

罚款、拘留须经人民法院院长批准。当事人不服的，可以向上一级人民法院申请复议一次。复议期间不停止执行。

注释　[妨害行政诉讼的行为]

妨害行政诉讼的行为，是指诉讼参与人或者其他人在行政诉讼过程中，故意实施的扰乱行政诉讼秩序、妨害行政诉讼正常进行的各类违法行为。“诉讼参与人”则是指在行政诉讼过程中，所有参与诉讼活动的人，除了诉讼参加人，还包括证人、鉴定人、勘验人和翻译人员等。“其他人”，是指并未参与诉讼活动，但关心诉讼活动进行的人，例如在法庭旁听的普通公民、记者等。

[构成妨害行政诉讼的行为应具备的条件]

构成妨害行政诉讼的行为，应当同时具备以下三个要件：

一是在行政诉讼过程中实施。行政诉讼过程，包括一审程序、二审程序和执行程序。在行政诉讼开始前或者结束后实施的违法行为，不属于妨害行政诉讼的行为，应当由公安机关依照《治安管理处罚法》的规定予以行政处罚；构成犯罪的，可以由检察机关提起公诉，依法追究刑事责任。

二是有主观上的故意。过失行为不构成妨害行政诉讼的行为。

三是客观上妨害了行政诉讼的正常进行。只有妨害诉讼的意图而未实施的，不构成妨害诉讼的行为。

链接　本法第41条；《刑法》第307、308、309、314条

第六十条　【调解】人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

注释　[适用调解的行政案件类型]

行政诉讼调解是指当事人在人民法院的主持下，自愿达成协议，解决纠纷的行为。根据本条规定，可以适用调解的行政案件有三类：行政赔偿案件、行政补偿案件、行政机关行使法律法规规定的自由裁量权的案件。这三类案件的共同点是行政机关都有一定的裁量权。

行政赔偿是指行政机关违法行使职权，侵犯相对人合法权益造成损害时，由国家承担的一种赔偿责任。行政赔偿作为国家赔偿的种类之一，虽然有法定的计算标准，但并不妨碍赔偿义务机关与赔偿请求人之间就赔偿方式等进行协商、调解。行政补偿是指行政机关在管理公共事务过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成损失时，依法由国家给予的补偿。

[适用调解的原则]

调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

自愿原则包括程序和实体两个方面。在程序方面，当事人有权决定是否调解、有权选择调解开始时间、有权选择调解方式。在实体方面，调解达成的协议内容必须反映双方当事人的真实意思；对有关实体权利进行处分，必须双方自愿，不能强迫。

合法原则是指人民法院和双方当事人的调解活动及其协议内容，必须符合法律规定。一是人民法院主持双方当事人进行调解活动，必须按照法律法规规定的程序进行。二是当事人双方达成的协议内容，不得违反法律法规的规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

[适用调解的程序]

调解的程序，本条未作规定，根据本法第101条的规定，应当适用《民事诉讼法》的规定。具体包括：人民法院应当在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。人民法院进行调解，可以由审判员一人主持，也可以由合议庭主持，并尽可能就地进行。人民法院进行调解，可以用简便方式通知当事人、证人到庭。人民法院进行调解，可以邀请有关单位和个人协助。被邀请的单位和个人，应当协助人民法院进行调解。调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。调解达成协议，人民法院应当制作调解书。调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。调解书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章，送达双方当事人。调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。能够即时履行的案件等可以不制作调解书，但应当记入笔录，由双方当事人、审判人员、书记员签名或者盖章后，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决。

链接　本法第101条；《民事诉讼法》第93-99条

第六十一条　【民事争议和行政争议交叉】在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。

注释　[在行政诉讼中一并审理民事争议，应当具备的条件]

在行政诉讼中一并审理民事争议，应当具备一定的条件。首先，行政诉讼成立，符合起诉条件、起诉期限等规定。其次，该行政诉讼是涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼。再次，当事人在行政诉讼过程中申请一并解决民事争议。最后，行政诉讼与民事诉讼之间具有相关性。而行政诉讼与附带的民事诉讼的相关性主要体现在两个诉讼都涉及某一行政行为的合法性问题。

链接　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第17-19条

第六十二条　【撤诉】人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。

注释　根据《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》[3]（2008年1月14日　法释〔2008〕2号）的规定，人民法院经审查认为被诉行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的行政行为。被告改变被诉行政行为，原告申请撤诉，符合下列条件的，人民法院应当裁定准许：（1）申请撤诉是当事人真实意思表示；（2）被告改变被诉行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；（3）被告已经改变或者决定改变被诉行政行为，并书面告知人民法院；（4）第三人无异议。

有下列情形之一的，属于“被告改变其所作的行政行为”：（1）改变被诉行政行为所认定的主要事实和证据；（2）改变被诉行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响；（3）撤销、部分撤销或者变更被诉行政行为处理结果。

有下列情形之一的，可以视为“被告改变其所作的行政行为”：（1）根据原告的请求依法履行法定职责；（2）采取相应的补救、补偿等措施；（3）在行政裁决案件中，书面认可原告与第三人达成的和解。被告改变被诉行政行为，原告申请撤诉，有履行内容且履行完毕的，人民法院可以裁定准许撤诉；不能即时或者一次性履行的，人民法院可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。准许撤诉裁定可以载明被告改变被诉行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉行政行为全部或者部分不再执行。

第六十三条　【审理依据】人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。

人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。

人民法院审理行政案件，参照规章。

案例　鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案（中华人民共和国最高人民法院指导案例　5号）

案件适用要点：盐业管理的法律、行政法规没有设定工业盐准运证的行政许可，地方性法规或者地方政府规章不能设定工业盐准运证这一新的行政许可。盐业管理的法律、行政法规对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有设定行政处罚，地方政府规章不能对该行为设定行政处罚。地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用。

第六十四条　【规范性文件审查和处理】人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

第六十五条　【裁判文书公开】人民法院应当公开发生法律效力的判决书、裁定书，供公众查阅，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。

注释　[人民法院公开生效裁判文书供公众查阅的意义]

判决书、裁定书是记录人民法院审理案件的审理活动、裁判理由、裁判依据和裁判结果的载体，直接关系当事人的权利义务。生效裁判文书公开是审判公开制度的重要内容，对于提高审判质量、使当事人息诉服判、促进法治社会建设等具有重要意义。人民法院公开生效裁判文书供公众查阅，一是有利于促进人民法院切实贯彻公开审判原则，实现审判活动公开透明；二是可以使公众知悉裁判文书的内容，促使审判人员增强责任心，审慎处理每一个案件，不断提高办案质量，使当事人和社会公众在每一个案件中都能感受到司法的公平、公正，最大限度地赢得当事人和社会公众对司法的信任和支持；三是通过具体案例　以案释法，宣传普及法律知识，为社会公众学法提供途径，为法学理论研究提供资料来源，促进法治社会建设；四是有利于人民法院之间相互交流、学习和借鉴，有利于统一司法标准，提高司法水平。

链接　《最高人民法院关于在互联网公布裁判文书的规定》

第六十六条　【有关行政机关工作人员和被告的处理】人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。

人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

注释　本条规定的行政机关的主管人员是指行政机关的负责人，包括主要负责人和分管负责人；直接责任人员是指直接从事某项工作或者具体实施行政行为的工作人员。有关材料是指能够证明行政机关的主管人员、直接责任人员存在违法违纪行为或者犯罪行为的证据材料。

根据《行政监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》的规定，人民法院在审理案件过程中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员有下列违法违纪行为的，应当向有关单位移送材料：一是对行政相对人进行殴打、体罚、非法拘禁、非法搜查，或者非法侵入、非法搜查行政相对人住宅的；二是在工作中不履行或者不正确履行职责，给他人造成人身、财产损失的；三是以各种方式乱收费、乱摊派或者擅自向他人征收、征用财物的；四是擅自使用、调换、变卖或者损毁被查封、扣押、冻结、划拨、收缴的财物的；五是非法占用、买卖或者以其他形式非法出让、转让土地使用权；六是贪污、挪用社保基金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫款物的；七是利用职务上的便利，索取他人财物，或者非法收受他人财物为他人谋取利益的。

第二节　第一审普通程序

第六十七条　【发送起诉状和提出答辩状】人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。

被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。

第六十八条　【审判组织形式】人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。

注释　人民法院对行政案件进行审理和裁判的组织形式有两种：一种是合议制，一种是独任制。本条规定了人民法院审理行政案件采取的主要形式是合议制，即集体审判制度。合议庭是实现这种集体审判制度的组织形式。

合议制是民主集中制在人民法院审理行政案件时的具体体现。具体要求是人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。合议的成员是平等的，评议案件时实行少数服从多数原则。

本条规定了行政案件中实行合议制的组成形式有两种：（1）由审判员组成合议庭，即合议庭人员全部为审判员，不吸收陪审员参加；（2）由审判员、陪审员组成合议庭。陪审员作为合议庭的组成人员，在整个审判过程中与审判员有同等的权利。

链接　《民事诉讼法》第39条

第六十九条　【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十条　【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

注释　主要证据不足，是指行政机关作出的行政行为缺乏事实根据，导致认定的事实错误或者基本事实不清楚。

超越职权，就是用权超过法定职权范围，使得超过部分没有法律依据。这里的超越职权应作广义理解，包括根本没有行政主体资格、超越事务管辖权（甲机关行使了乙机关的职权）、超越地域管辖权（甲地机关行使了乙地机关的职权）、超越级别管辖权（下级机关行使了上级机关的职权）、超越了法律规定的职权（法律规定罚款权但行使了责令停产停业权）等。行政机关必须在其职权范围内行使职权，超越职权所作的行政行为，法院应当判决予以撤销。

行政机关滥用职权，是指行政机关作出行政行为虽然在其权限范围内，但行政机关不正当行使职权，违反了法律授予这种权力的目的。

明显不当是从客观结果角度提出的，滥用职权则是从主观角度提出的。考虑到合法性审查原则的统帅地位，对明显不当不能作过宽理解，界定为被诉行政行为结果的畸轻畸重为宜。

案例　1.北京希优照明设备有限公司不服上海市商务委员会行政决策案（《中华人民共和国最高人民法院公报》2011年第7期）

案件适用要点：电子政务有别于传统行政方式的最大特点，体现在行政方式的无纸化、信息传递的网络化等方面。当事人在接受电子政务化的行政处理方式后，又以行政机关未向其送达书面处理决定书为由主张行政程序违法的，人民法院不予支持。

2.黄泽富、何伯琼、何熠诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案（中华人民共和国最高人民法院指导案例　6号）

案件适用要点：行政机关作出没收较大数额涉案财产的行政处罚决定时，未告知当事人有要求举行听证的权利或者未依法举行听证的，人民法院应当依法认定该行政处罚违反法定程序。

第七十一条　【重作判决对被告的限制】人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。

第七十二条　【履行判决】人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。

注释　[履行职责判决的适用情形]

履行职责判决针对的是行政机关不履行法定职责的情形。理解该判决的适用情形，需要注意以下几点：一是不履行包括拒绝履行和拖延履行两种情形。二是不履行的是法定职责，法律法规明确规定的职责，原则上约定职责、后续义务等不属于本判决适用情形，应当作为行政协议争议解决。三是与本法适用范围相对应，法定职责主要是保护职责、对当事人申请不予答复。其具体范围需要在司法实践中予以研究和具体化，要防止对不履行法定职责作过宽或者过窄理解，不能把行政机关裁量范围内的事项以未采取一定措施为由一律划入不作为范围内。

案例　王顺升诉寿光市人民政府行政不作为案（2015年1月15日最高人民法院发布的人民法院关于行政不作为十大案例）

案件适用要点：行政机关不仅应当及时履责，还应当全面履责，并要依法实现履责的目的。本案中市政府从形式上已责令褚庄村村委会公布有关村务信息，似乎已经履行了法定职责；但是，由于该《责令公布村务通知书》既未明确具体内容，更未明确具体期限或者合理期限，实际上构成未全面履行法定职责，造成原告等村民对村务的知情权和监督权迟迟得不到落实。因此，人民法院判决其限期责令褚庄村村委会限期公开村务信息，能够更好地促进村务公开，切实维护广大村民知情的权利。

链接　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第22条

第七十三条　【给付判决】人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

第七十四条　【确认违法判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

案例　李健雄诉广东省交通运输厅政府信息公开案（中华人民共和国最高人民法院指导案例　26号）

案件适用要点：公民、法人或者其他组织通过政府公众网络系统向行政机关提交政府信息公开申请的，如该网络系统未作例外说明，则系统确认申请提交成功的日期应当视为行政机关收到政府信息公开申请之日。行政机关对于该申请的内部处理流程，不能成为行政机关延期处理的理由，逾期作出答复的，应当确认为违法。

第七十五条　【确认无效判决】行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

第七十六条　【确认违法和无效判决的补充规定】人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

第七十七条　【变更判决】行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。

人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。

第七十八条　【行政协议履行及补偿判决】被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

注释　被诉行政机关不履行行政协议的情形主要有四类：不依法履行、未按照约定履行、违法变更和违法解除。不依法履行主要是指行政机关拒绝履行行政协议。未按照约定履行是指行政机关履行了行政协议，但未完全按照行政协议的约定履行，需要承担相应违约责任。违法变更、解除是指行政机关违法单方变更、解除行政协议。

法院经审查查明被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，可以要求被诉行政机关承担违约责任，根据原告请求和实际情况，作出要求被诉行政机关继续履行行政协议、采取补救措施或者赔偿损失的判决。被告变更、解除行政协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。

链接　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11-16条

第七十九条　【复议决定和原行政行为一并裁判】复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。

第八十条　【公开宣判】人民法院对公开审理和不公开审理的案件，一律公开宣告判决。

当庭宣判的，应当在十日内发送判决书；定期宣判的，宣判后立即发给判决书。

宣告判决时，必须告知当事人上诉权利、上诉期限和上诉的人民法院。

第八十一条　【第一审审限】人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。

第三节　简易程序

第八十二条　【简易程序适用情形】人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：

（一）被诉行政行为是依法当场作出的；

（二）案件涉及款额二千元以下的；

（三）属于政府信息公开案件的。

除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。

发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。

注释　[简易程序的适用主体]

行政案件简易程序的适用主体为基层人民法院和中级人民法院。与民事诉讼简易程序只能适用于基层人民法院和它的派出法庭不同，中级人民法院审理第一审行政案件也可以适用简易程序。中级人民法院管辖的有些第一审行政案件，如县级人民政府实施的不动产登记案件，国务院各部门、县级以上人民政府信息公开案件，也可能是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，可以适用简易程序。

[适用简易程序案件的标准]

适用简易程序的行政案件应当符合三个标准：事实清楚、权利义务关系明确、争议不大。所谓事实清楚，是指当事人提供的证据能够比较明确地证明争议事实的真相，人民法院在全面审核当事人的证据后就能查清案件的事实，而不需要进行大量的调查和取证工作。所谓权利义务关系明确，是指当事人之间的权利义务关系简单、清楚，双方争议的矛盾比较明确，行政争议的形成和发展过程也不太复杂。所谓争议不大，是指当事人对他们之间引起行政争议的事实、案件发生的原因、权利义务的归属等问题没有太大的争议。事实清楚、权利义务关系明确、争议不大相互关联，只有三者同时具备，才能说明案件简单，才可以适用简易程序。

第八十三条　【简易程序的审判组织形式和审限】适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理，并应当在立案之日起四十五日内审结。

第八十四条　【简易程序与普通程序的转换】人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序的，裁定转为普通程序。

第四节　第二审程序

第八十五条　【上诉】当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。

第八十六条　【二审审理方式】人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。

注释　第二审人民法院接到上诉状及案卷材料后，应当组成合议庭，对案件进行审查。第二审人民法院审理上诉案件，不论是开庭审理，还是不开庭审理，都必须组成合议庭，不能由审判员一人独任审判。与第一审程序不同，第二审程序的合议庭，应当由审判员组成，不能由审判员和陪审员组成。合议庭的成员，应当为3人以上单数。

人民法院经过审查案卷，调查、询问当事人，对于没有提出新的事实、证据或者理由的上诉案件，在事实核对清楚后，如果合议庭认为案件事实清楚，上诉人的请求和理由明确，上诉人与被上诉人双方提出的事实和证据基本一致，纠纷比较清楚，也可以不开庭审理而径行判决。

根据《民事诉讼法》的相关规定，第二审人民法院审理上诉案件，可以在本院进行，也可以到案件发生地或者原审人民法院所在地进行。

第八十七条　【二审审查范围】人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。

第八十八条　【二审审限】人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。

第八十九条　【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

第五节　审判监督程序

第九十条　【当事人申请再审】当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但判决、裁定不停止执行。

第九十一条　【再审事由】当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

注释　[新证据]

新证据主要指在过去诉讼过程中没有发现的证据，或者说是当事人在原审诉讼中未提供的证据，而该证据又足以推翻原判决、裁定，因此当事人可以申请再审，同时也是作为人民法院进行再审的条件之一。

链接　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第24、25条；《民事诉讼法》第43、200条

第九十二条　【人民法院依职权再审】各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。

最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。

链接　《宪法》第127条；《人民法院组织法》第13条；《民事诉讼法》第96、97、198条

第九十三条　【抗诉和检察建议】最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。

地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。

注释　[检察建议]

2014年修改《行政诉讼法》，借鉴《民事诉讼法》第208条的规定，创造了地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书提出检察建议的监督方式。

检察建议有别于抗诉。抗诉必然引起再审，而检察建议不必然引起再审。根据《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第7条第2款规定：“人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。”

链接　《人民检察院组织法》第18条；《民事诉讼法》第208、209、211条；《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第4、5、7、10条

第八章　执　　行

第九十四条　【生效裁判和调解书的执行】当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。

案例　重庆德艺房地产开发有限公司不服执行裁定复议案（2011年6月7日中华人民共和国最高人民法院民事裁定书〔2011〕执复字第2号）

案件适用要点：人民法院在审查处理不予执行公证债权文书的案件时，应当全面审查公证债权文书的内容是否确有错误，包括审查程序问题和实体问题；实体审查的对象原则上应限定于被赋予强制执行效力的公证债权文书本身，而不涉及公证债权文书形成的基础事实。

链接　《民事诉讼法》第97、154条

第九十五条　【申请强制执行和执行管辖】公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。

第九十六条　【对行政机关拒绝履行的执行措施】行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以采取下列措施：

（一）对应当归还的罚款或者应当给付的款额，通知银行从该行政机关的账户内划拨；

（二）在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；

（三）将行政机关拒绝履行的情况予以公告；

（四）向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；

（五）拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

链接　《民事诉讼法》第111条；《行政监察法》第24、25条；《刑法》第313条

第九十七条　【非诉执行】公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

链接　《行政强制法》第34、53、58条

第九章　涉外行政诉讼

第九十八条　【涉外行政诉讼的法律适用原则】外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，适用本法。法律另有规定的除外。

注释　[涉外行政诉讼]

我国《行政诉讼法》中的涉外行政诉讼，是指含有涉外因素的行政诉讼，也就是外国人、无国籍人、外国组织认为我国国家行政机关及其工作人员所作的行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起行政诉讼，由人民法院对行政行为进行审查并作出裁判的活动。

链接　《外交特权与豁免条例》；《民事诉讼法》

第九十九条　【同等与对等原则】外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。

外国法院对中华人民共和国公民、组织的行政诉讼权利加以限制的，人民法院对该国公民、组织的行政诉讼权利，实行对等原则。

注释　[同等原则]

同等原则是指外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，同中华人民共和国公民、组织有同等的诉讼权利和义务。这一原则包含两个含义：（1）外国人、无国籍人、外国组织与中国公民、组织按照我国实体法和程序法的规定，有同等的诉讼权利能力和诉讼行为能力；（2）外国人、无国籍人、外国组织在我国人民法院起诉、参加诉讼，享有与中国公民、组织同等的行政诉讼权利，承担相同的行政诉讼义务，不能因其是外国人、无国籍人或者外国组织就有所歧视或有所照顾。

[对等原则]

涉外行政诉讼中的对等原则是指外国法院如果对我国公民和组织的行政诉讼权利加以限制的，我国便采取相应的限制措施，以使我国公民和组织在他国的行政诉讼权利与他国公民和组织在我国的行政诉讼权利对等。

链接　《宪法》；《民事诉讼法》

第一百条　【中国律师代理】外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼，委托律师代理诉讼的，应当委托中华人民共和国律师机构的律师。

注释　[外国律师事务所驻华代表机构及其代表从事的活动]

代表机构及其代表，只能从事不包括中国法律事务的下列活动：

1.向当事人提供该外国律师事务所律师已获准从事律师执业业务的国家法律的咨询，以及有关国际条约、国际惯例的咨询；

2.接受当事人或者中国律师事务所的委托，办理在该外国律师事务所律师已获准从事律师执业业务的国家的法律事务；

3.代表外国当事人，委托中国律师事务所办理中国法律事务；

4.通过订立合同与中国律师事务所保持长期的委托关系办理法律事务；

5.提供有关中国法律环境影响的信息。

代表机构按照与中国律师事务所达成的协议约定，可以直接向受委托的中国律师事务所的律师提出要求。

代表机构及其代表不得从事上述规定以外的其他法律服务活动或者其他营利活动。

链接　《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》第15条

第十章　附　　则

第一百零一条　【适用民事诉讼法规定】人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。

注释　本条规定可以从四个方面来理解：

一是本条列举规定的制度，《行政诉讼法》没有规定的，适用《民事诉讼法》相关规定。包括期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等制度。当然，《民事诉讼法》中上述有关规定也不是完全适用《行政诉讼法》，有些性质上并不能适用行政诉讼的，如《民事诉讼法》第151条规定，被告死亡，没有遗产，也没有应当承担义务的人的，终结诉讼。由于行政诉讼中被告恒定为行政机关，《民事诉讼法》关于终结诉讼的这一项情形客观上不能适用行政诉讼。

二是本条中有个“等”字。《民事诉讼法》有规定，但本法没有规定，本条也未列举的诉讼制度，只要符合行政诉讼性质的，也适用于行政诉讼。如《民事诉讼法》第14章第二审程序中规定了上诉状的内容，这一规定也适用于行政诉讼。

三是《民事诉讼法》中有些诉讼程序制度，本法未规定的，如果不符合行政诉讼性质的，不适用于行政诉讼。如《民事诉讼法》第34条规定了协议管辖，合同或者其他财产权益纠纷的当事人可以书面协议选择法院管辖。由于《行政诉讼法》原则上实行原告就被告的地域管辖原则，《民事诉讼法》的这一条规定不适用。

四是行政诉讼中的检察监督程序，检察院对案件受理、审理、裁判、执行各环节的检察监督，本法没有规定的，都适用《民事诉讼法》相关规定。如《民事诉讼法》第209条规定当事人向人民检察院申请检察建议或者抗诉的程序和期限，以及第210条规定的调查核实权、第212条规定的制作抗诉书、第213条通知检察院派员出席法庭等。当然，有个别性质上无法适用于行政诉讼的民事诉讼法规定，如《民事诉讼法》第202条中当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决、调解书，不得申请再审。除此之外，都适用。

链接　《民事诉讼法》

第一百零二条　【诉讼费用】人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。

注释　[诉讼费用的负担方式]

本条规定诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。表明我国行政诉讼费用主要有两种负担方式。

一种是败诉方承担。败诉方承担是诉讼费用负担的一条基本原则。败诉方承担诉讼费用有下列几种具体情形：

1.案件审理终结时，判定应由当事人某一方承担责任的，案件受理费由败诉的当事人承担。

2.共同诉讼当事人败诉，共同承担案件受理费，由人民法院根据他们各自对诉讼标的的利害关系，决定各自应负担的金额。

3.行政案件的被告改变或者撤销具体行政行为，原告申请撤诉，人民法院裁定准许的，案件受理费由被告负担。

另一种是双方承担。双方承担是指双方当事人都有责任，在诉讼中部分胜诉、部分败诉，由人民法院根据双方当事人各自的责任大小，确定各自分担的适当比例，双方各自分别承担相应的诉讼费用。

[诉讼费用的交纳]

根据《诉讼费用交纳办法》的规定，当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括：

1.案件受理费。

案件受理费包括：第一审案件受理费；第二审案件受理费；再审案件中，依照本办法规定需要交纳的案件受理费。

2.申请费。

当事人依法向人民法院申请下列事项，应当交纳申请费：

申请执行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书，仲裁机构依法作出的裁决和调解书，公证机构依法赋予强制执行效力的债权文书；申请保全措施；申请支付令；申请公示催告；申请撤销仲裁裁决或者认定仲裁协议效力；申请破产；申请海事强制令、共同海损理算、设立海事赔偿责任限制基金、海事债权登记、船舶优先权催告；申请承认和执行外国法院判决、裁定和国外仲裁机构裁决。

3.证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。

链接　《诉讼费用交纳办法》

第一百零三条　【施行日期】本法自1990年10月1日起施行。