第二节 学会政策法律法规体系
一、学会相关法律法规概况
如前所述，中国的科技社团经历了一个曲折向前的历史发展进程，至今以全国学会为代表的科技社团已成为我国社会组织的重要组成部分，如何对学会进行规范化管理、进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化，成为当下的重要课题。
学会是社会组织的重要组成部分，针对学会的相关法律规范及制度设计主要体现为对社会组织的规范管理。近年来，从中央到地方对社会组织管理的相关立法进行了有益探索，尤其是《民法总则》以及《社会团体登记管理条例》的修订，从确立法律主体地位到规范运行等多方面为学会的发展创造了良好条件；中共中央办公厅、国务院办公厅也在2016年联合下发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》；中国科协作为全国学会的业务主管单位，通过制定规范性文件，对学会的规范化运作发挥了清晰的指向作用。从总体上看，目前我国学会管理方面的相关政策环境趋好，相关规范性法律文件正在日益完善，但是我国关于全国性学会管理的立法还比较分散，尚未形成自上而下的具有清晰体系化的管理政策体制，虽然有关指导性文件已经颁布实施，但是相关规定的原则性大于操作性，在实际落地过程中存在一定难度。
目前，我国关于学会的法律法规体系可以归纳如下：
（一）根本法——《宪法》
《宪法》作为我国的根本法，在法律效力位阶中处于最高等级。《宪法》第三十五条明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”
“结社自由”，[23]即指公民为了一定的宗旨并按照一定的原则，自主、自愿、自由地组织各种社会团体进行活动的权利，至少包括三个层次的内容：其一是发起结社的自由，即公民自愿地组建社会团体的自由；其二是参与结社的自由，即公民自愿地选择加入社团或退出社团的自由；其三是维持和组织社会团体活动的自由，即参与团体是自由、自愿的，但加入后必须按照团体行动来活动，个体自由转为团体自由。此条规定确立了学会等社会团体组建和运行的宪法依据，也是学会管理最高位阶的规范依据。结社自由作为社会生活和民主生活不可缺少的部分，是社会生活走向民主化的标志。[24]
同时，《宪法》第四十七条确立了公民有进行科学技术研究的自由，并提出国家应予鼓励和帮助，这也为科技类社团开展相关科技领域的活动提供了最高法律依据。[25]
（二）基本法——《民法总则》
1987年《民法通则》实施以来，距今已经30余年，《民法总则》于2017年10月1日起正式施行，从《民法通则》到《民法总则》，一字之差，却是立法精神的巨大转变。针对我国30余年发展以来的经济变化，《民法总则》既坚持了问题导向，着力解决了社会生活中纷繁复杂的问题，又尊重了立法规律，讲法理、讲体系；既尊重了民事立法的历史延续性，又适应了当前经济社会发展的客观要求；既传承了我国优秀的法律文化传统，又借鉴了国外立法的有益经验。在《民法总则》这个基本法律中确立非营利法人的概念和基本原则具有重要意义，将大陆法系法学理论与我国经济制度相结合，开创了我国法人分类新模式，创新了我国市场主体的体系结构，克服了其他分类的弊端，有利于我国非营利事业的规范发展。[26]
首先，明确了非营利法人的核心标准。《民法总则》第八十七条规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”从这一条我们可以看出，判断一个法人是否属于非营利法人，核心标准有两个：一个是其目的是公益目的或其他非营利目的，其他非营利目的是指为成员、会员利益而服务的互益性目的，这与我国学会为其会员服务的宗旨是一致的；另一个是不进行利润分配，这是“非营利”含义的准确释义，而不能偏差地理解为不能取得盈利或者利润。而进行一定利润分配的社会企业，虽然也可能为公益目的或者其他非营利目的服务，但不属于非营利法人。可以说，《民法总则》对非营利法人的定义采取了“目的+利润”的模式，即：不以营利为目的，不向成员分配利润。
其次，对非营利法人的具体类型进行了清晰的界定。根据《民法总则》的规定，非营利法人可以进一步分为事业单位法人、社会团体法人和捐助法人三大类，而捐助法人还包括基金会、社会服务机构和宗教活动场所。通过《民法总则》的界定，我们可以看出三类社会组织的基本特征是有区别的，其中社会团体法人（包括全国学会）并不绝对只能具有互益性，也可以为公益目的服务，如最高人民法院相关司法解释就作出过有关规定，社会团体法人可以以自己的名义提起公益诉讼，维护社会公益。《民法总则》非营利法人的制度建立在对“非营利性”判断标准的科学把握上；同时，综合研究了外国非营利法人的立法体例。这对于如何进行“非营利法人”制度的细化规定，明确其确立原则、内部治理结构、权利与义务、产生与退出机制等基础性问题，对于非营利法人发挥公益作用，产生有益的社会辐射影响至关重要。[27]
最后，明确了非营利法人治理结构的基本要求。《民法总则》对不同类型的非营利法人的治理结构作出了要求，对于全国学会而言，应当设立会员大会或者会员代表大会等权力机构，设理事会等执行机构，由理事长或者会长等负责人按照法人章程的规定担任法定代表人。《民法总则》第九十一条规定：“设立社会团体法人应当依法制定法人章程。社会团体法人应当设会员大会或者会员代表大会等权力机构。社会团体法人应当设理事会等执行机构。理事长或者会长等负责人按照法人章程的规定担任法定代表人。”在作为上位法的民法中对学会治理结构进行明确，对正在修订的规范社会组织的国务院相关条例具有有益的指导作用。[28]
《民法总则》此次对非营利法人的明确规定，使作为社会团体的全国学会具有了与其他类型法人同等的法律地位，为全国学会的有序健康发展提供了明确的法律依据。[29]
（三）行政法规——《社会团体登记管理条例》
1998年，国务院颁布《社会团体登记管理条例》（以下简称《条例》），规定国家保护社会团体依照其登记的章程进行活动，其他任何个人和组织不得非法干涉。《条例》第一条规定：“为了保障公民的结社自由，维护社会团体的合法权益，加强对社会团体的登记管理，促进社会主义物质文明、精神文明建设，制定本条例。”《条例》充分体现了国家对群众社会团体的高度重视，同时也体现了当时我国继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主的要求。《条例》共计40条，其中23处提及“业务主管单位”，详细规定了业务主管单位负责社团筹备登记、成立登记、变更登记、注销登记前的审查，年检初审，换届审计，以及社团的注销清算等事宜，对社团的成立登记、监督管理等基本问题作了具体规定，为国家社团监管和社团开展相关活动提供了具体的法律依据。[30]
自《条例》颁布施行以来，社会团体不断发展，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等发面发挥了积极作用，但同时也出现了不少新情况、新问题。为了积极应对社会发展出现的新情况，2016年8月民政部在其网站上公布《社会团体登记管理条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见，与1998年《条例》相比，此次修订主要有以下几方面的重要变化：
首先，简化社会团体登记程序，降低了社会团体登记门槛。《征求意见稿》第三条明确了行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会团体可以直接登记，并确定了四类直接登记社会团体的业务范围。对于成立直接登记范围以外的社会团体，以及法律、行政法规和国家规定必须有业务主管单位的全国性行业协会商会，应当经业务主管单位审查同意。
其次，健全了社会团体内部治理机制，明确了信息公开等监督机制。《征求意见稿》增设第五章“组织机构”，引导社会团体通过建立完善的内部治理机制，规范会员大会或者会员代表大会、理事会、监事（会）相关权利义务，健全内部监督制度，强化民主选举、民主决策、民主管理，保障社会团体依法自治。此外，增设第六章“信息公开”，明确规定了登记管理机关、社会团体的信息公开义务，鼓励社会公众对社会团体进行监督，以提高社会团体透明度，提升公信力。
最后，进一步提升政府对社会团体的管理手段，增强了行政执法可操作性。在明确社会团体自律管理、鼓励社会监督的同时，《征求意见稿》在政府监管方面作了进一步规定：加强对社会团体信用约束，探索建立社会团体及其负责人的信用记录、异常名录等制度；明确登记管理机关、业务主管单位的监管职责，以及登记管理机关在履行职责时对社会团体涉嫌违反该条例的行为，可以采取的措施，以保障监督管理职责的实施；登记管理机关建立相应评估、信用记录制度，加强与业务主管单位、其他有关部门共享社会团体登记管理信息。
《社会团体登记管理条例》的新变化，通过放管结合的方式，既优化了社会团体的外部政策环境，又强化了监管措施，张弛有度，对全国学会的未来发展具有积极意义。
二、学会政策及其规范性文件概况
（一）代表性政策文件——《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》
2016年8月，为了深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神，进一步加强社会组织建设，激发社会组织活力，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》。该意见作为近年来较高层次的政策性文件，强调了社会组织管理制度改革的重要性和紧迫性，明确了改革社会组织制度促进社会组织健康有序发展的指导思想、基本原则和总体目标，并从大力培育发展社区社会组织、完善扶持社会组织发展政策、依法做好社会组织登记审查、严格社会组织的管理和监督、规范社会组织对外活动、加强社会组织自身建设、加强社会组织党建等方面具体规定了社会组织改革发展方向。该文件对我国学会未来健康发展必将起到积极的助推作用。
首先，进一步凝聚了国内共识——社会组织（社会团体等）是社会主义现代化建设的重要力量。由于过去对社会组织的认识存在偏差、社会组织鱼龙混杂，导致一些政府部门或对其存有戒备或将其演变成了“二政府”。此次出台该文件，不仅充分肯定了社会组织对我国经济社会发展的重要贡献，还将其上升到了公民参与社会管理的一种有效途径的高度，有助于统一认识，凝聚共识。同时，该文件明确提出改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展的三个“有利于”：有利于厘清政府、市场和社会的关系，完善社会主义市场经济体制；有利于改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理；有利于激发社会活力，巩固和扩大党的执政基础。这三个“有利于”，实际上就是进一步肯定了社会组织的经济价值、社会价值和政治价值。
其次，明确了社会组织未来重点发展方向——重点推进以务实态度回应社会需求。该文件提出大力培育发展社区社会组织，要求降低准入门槛、积极扶持发展、增强服务功能。对在城乡社区开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，采取降低准入门槛的办法，支持鼓励发展，这将有利于推进政社分开；同时，文件还就完善社会组织发展的人才政策给出了清晰的指导意见，有利于社会组织完善人才这一薄弱环节，推动更多优秀人才进入社会组织领域。总体而言，此次文件的出台，是对社会需求的很好回应，一方面回应了对于社会组织明确定位、明确发展方向的需求，另一方面回应了社会公共服务能力不足而社会需求不断提升的需求。
最后，明确了社会组织改革的推进措施——放管结合，明确界限，依法推进。文件指出，要处理好“放”和“管”的关系，既要简政放权，优化服务，积极培育扶持，又要加强事中事后监管，促进社会组织健康有序发展。在这个过程中，既要认识到，我国社会组织将迎来发展的繁荣期，同时也不能回避过去存在的社会组织登记管理“重登记，轻监管”的问题，把握好放管结合的度。要促进社会组织依法健康有序发展，就要明确几个“责”的关系：主管部门依法登记、前置审查的职责；相关部门对社会组织发起人的管理、对社会组织资金的监管、对社会组织活动的管理等职责；社会组织涉外活动监管的职责。社会组织的发展，规范要重于规模，关键在于加强自律，才能不断提升社会公信力。[31]
（二）其他规范性文件
中国科协所属全国学会开展的业务领域大致可以分为学术交流合作、继续教育、出版服务、科学普及、科技奖励、技术咨询等，针对这些不同的业务领域，民政部、财政部、中国科协等分别制定了不同的具有针对性的规范性文件，对具体事项作出了具体的规定。以下针对部分事项作简要列举说明。
在学术交流合作方面，全国清理和规范庆典研讨会论坛活动工作领导小组、民政部于2012年发布《社会组织举办研讨会论坛活动管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》共17条，对社会组织开展有关学术交流活动进行了明确规定，《办法》第九条以列举的方式规定了社会组织在开展学术活动中的禁止行为，[32]全国学会在开展活动中如果违反了该禁止性规定，可能会受到“警告、罚款、没收违法所得、责令撤换直接负责的主管人员、限期停止活动、撤销登记等行政处罚。构成犯罪的，依法移交司法机关追究刑事责任”[33]。
在服务性收费方面，民政部、国家发展改革委、监察部、财政部、国家税务总局、国务院纠风办联合发布了《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》，该通知明确了社会团体收费的范围，强调了社会团体开展的各类收费业务必须符合章程规定的业务范围，并突出了社会团体接受捐赠及开展评比达标活动的收费事项管理规定，同时鼓励社会团体建立独立的财务制度。[34]
在人事管理方面，2011年9月15日，民政部印发了《关于加强社会组织专职工作人员劳动合同管理的通知》，明确了社会团体专职工作人员的范围：“本通知所称与社会组织签订《劳动合同》的专职工作人员，系指除兼职人员、劳务派遣人员、返聘的离退休人员和纳入行政事业编制人员以外的所有与社会组织建立劳动关系的人员。”[35]同时，明确了各级登记管理机关的培训与宣传义务，强调社会组织应当加强专职人员劳动合同的日常管理。
在教育培训工作方面，2015年，民政部印发了《关于加强和改进社会组织教育培训工作的指导意见》，该意见从总体要求、教育培训目标、教育培训课程和教材开发、师资队伍建设、教学方式方法改革、保障制度等几方面对全国学会开展继续教育工作进行了指导性规定，对促进全国学会继续教育工作的开展具有积极的指导意义，尤其是在师资队伍建设、教学方式方法改革等方面的规定，可以促进全国学会努力向具有独立教学研究能力的专业机构方向发展，进而为培养行业人才贡献更多力量。[36]
以上从学会开展部分专项业务和内部管理的角度列举了有关法律规范的部分规定，关于全国学会其他方面的规范性文件，可参见本书附件一（全国学会管理规范性文件目录）。
三、学会管理立法的特点
就目前我国关于学会管理的立法模式来看，主要采用的是规则-政策-原则模式论，除《社会团体登记管理条例》一部行政法规之外，针对社团的管理，各部委发布了大量的政策性文件，既涉及社团登记管理，也涵盖了合同管理、财税管理等方面。目前，行政法规作为最高效力等级的规范性文件统领该文件体系，没有形成完整的法律-行政法规-行政规章-地方性法规-地方政府规章的法律体系，也即我国关于学会的管理，缺乏统一的专项基础性法律作为支撑。总体来看，关于全国学会管理的立法存在以下特点：
（一）立法思想有待改进
我国社会组织管理的立法思想应该从“控制性管理型”向“培育发展型”转变。
在计划经济体制之下，以“全能主义”为指导，政府不仅在大政方针等宏观层次上具有主导性的作用，而且是很多微观领域的管理者和执行者，其中作为社会组织的学会也被认为是其行政管理的一部分，并以管理内部事务的方式对其进行管理，学会的各项活动都处于政府部门的严格监控之下，其立法思路是遵循着“控制性管理”的出发点展开的。随着经济社会的发展逐渐建立的各种学会，有相当一部分是由政府部门创建并接受政府主导的，尤其是那些经过合法登记的、有重要影响的学会。
政府对于这些学会的主导作用，一是源自“挂靠制”，即行政机关作为主管机关必须对学会的发展负政治领导责任；二是源自“变形记”，即许多行业的管理和服务类学会直接脱胎于行政体制改革中裁并缩编的机构，因而与原有的或新设的政府管理部门保有密切的关系；三是源自“赘生法”，即政府部门在应对新的治理难题或新增的管理功能时有意培植和培育了相关的学会。这些遍布理工农医等多个领域的科技类社团所发挥的作用都不是作为平等法律主体的作用，它们所代表的更多的不是市民社会，而是国家和政府。
我国社会组织管理的相关立法带有浓厚的自上而下的行政监管色彩，正是这种过于行政化的倾向，导致我国学会相关立法中出现了种种现实问题。无论是内部治理、外部社会环境还是管理手段，我国的社会组织距离典型的社会组织还有明显的差距，正因为其不成熟，才要立足于培育和引导，立足于立法管理的指导思想上由“堵”向“疏”的转变。[37]我们主张，关于学会的管理规范，其立法思想应该从“控制性管理型”向“培育发展型”转变。
（二）立法体系不完善
虽然《宪法》以及《民法总则》对公民的结社权以及社会团体作为非营利法人的独立地位作出了规定，但是整体来看，学会的相关规范层次较低。因为对学会的角色认识不正确，行政主体在立法时很容易将其作为与自己同质的“下属机关”来看待，以“义务”作为立法的出发点，忽视其实体的权利。这里的权利包括两方面：一是作为学会存在基础的公民结社权。我国《宪法》第三十五条明确规定了公民的结社自由，但现行的学会法律体系中并没有其他明确的关于公民结社权的规定。二是学会作为法律主体应当享有的权力。我国立法将学会作为行政管理相对人予以规范，行政机关拥有监督管理学会的法定权力，但是学会缺乏与之对应的权力，面对政府过多的干涉，学会也无法通过法律途径获得自治和保护。
（三）学会管理的司法规制困难
在法治国家，司法监督应是最后的救济手段，但是我国关于学会的主要立法都是从管理的角度出发，只是针对学会登记管理的行政程序作了相关的规定，对学会的法律地位、权利和其自治范围内的权力，以及法律责任等实体问题却没有作出明确的安排。由于缺少具体的权责规定，纠纷一旦发生，自然也无法找到明确的救济途径。
学会因角色不同而发生地位上的差异，当其作为具有公共管理职能的主体，行使公共管理权时，若侵犯了管理相对方的合法权益，理论上相对方应以学会为被告向法院提起行政诉讼，然而学会能否成为行政诉讼的被告，在我国司法界一直存在争议。根据《行政诉讼法》第二条的规定，行政诉讼的被告一般限于国家行政机关和法律、法规授权的组织，在司法实践中，法院也经常以此为借口将非国家行政机关的权力性行为拒之门外。学会可以许可或者批准会员从事某项活动，甚至可以对会员实施制裁和处罚，但是如果会员对这些学会的制裁不服，学会在一般情况下很难被认定为适格的行政诉讼被告。在民事诉讼中，由于学会与成员或服务消费者之间通常没有明确的合同等民事法律关系的标志，法院一般以“不属于平等主体之间的民事纠纷”为由拒绝受理。当学会作为管理相对人受制于行政机关或其他法律、法规授权的组织时，若学会出现违法行为，而法律规定的缺失又导致其责任能力与实际责任的模糊，给司法机关的执法带来困难和挑战。例如，《社会团体登记管理条例》中只规定了登记管理机关对社团实行年度检查，业务主管部门负责年度的初审，然而却没有规定违法的社会团体应承担的法律责任，也没有规定违反年检制度应受到的处罚措施。
总而言之，当前学会管理立法中的种种具体制度设计中存在不合理之处，我国关于学会立法问题的根源在于学会角色定位的不明确，导致学会的法律主体地位不明确和责、权、利等相关实体规定的缺失；此外，法律的可操作性欠缺，导致各管理主体在执法过程中无所适从或者各行其是，故而无法形成统一的管理格局。纠纷一旦发生，就会因为主体法律地位不清，直接导致法律关系定性不明和救济困难。
四、当前全国学会法律政策对学会发展的影响
通过对我国学会立法管理相关法律政策的梳理，我们不难看出，我国目前对学会管理采取的基本思路以“控制管理”为导向，重视对学会的行政审批，同时存在双重管理、非竞争性管理等现象，对学会的税收优惠及人力资源管理等方面的政策法规依然欠缺，虽然这种立法及管理思路防止了学会的无序发展，但是也在一定程度上限制了学会发展活力。
我国对社团组织实行双重管理体制，简言之，即“归口登记、双重负责、分级管理”，具体来说，每一个社团组织都要受到登记管理机关和业务主管单位的双重管理。这种管理体制是计划经济时代的产物，与当时社会高度一体化，国家掌控一切资源的时代背景相吻合，“政府管理民间组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险，其手段则表现为通过双重审批进行准入限制”。改革开放后，社团组织的发展仍然在政府主导下进行，传统体制的惯性使双重管理体制一直延续至今。但是，这种管理体制由于既没有改变其从严控制的实质，又没有细分登记管理机关和业务主管单位之间的监管职责，已经成为制约社团组织作为构建和谐社会重要力量的制度因素。[38]
相关规范体系的不健全，带来的是部分学会发展定位不清晰，管理能力和水平较低，自律和自我管理能力较弱等问题，同时还存在类行政事业单位的诸多特点，一定程度上影响了学会作为社会主体参与社会活动的作用发挥，以学会为代表的社会组织在当下与时代赋予的社会组织的重要功能定位不相符。