四、美国经验对我国金融市场基础设施监管的启示

（一）完善金融市场基础设施相关法律制度，夯实金融市场基础设施运行、监管的法律基础

《多德—弗兰克法案》是美国实施金融监管改革、组建FSOC、加强宏观审慎监管的立法依据，它从全局角度引领了美国系统重要性金融市场基础设施监管认定及监管，构建了完善的金融市场基础设施法律框架。同时，在《HH条例》等具体的监管规则中，加强金融市场基础设施风险管理基本要求之一就是要求涉及支付、清算等金融市场基础设施具有明确的法律基础。结合美国实践可知，完善金融市场设施相关法律制度是加强金融市场基础设施监管，防范系统性风险的前提条件。相较而言，我国金融市场基础设施法律基础较为薄弱，一方面针对金融市场基础设施缺乏顶层设计与整体安排，立法规范尚不健全，基本上处于空白状态[26]；另一方面金融市场基础设施日常运行所依赖的法律环境尚待优化，诸如终止净额结算有效性、结算最终性和保证金可执行性等方面还存在法律基础不确定性的问题。[27]鉴于金融市场基础设施，尤其是具有系统重要性的设施对金融市场健康稳定发展的重要作用，建议统筹推进金融市场基础设施领域的立法工作，整合监管部门的零散规定，充实金融市场设施运行及监管的法律依据，避免因存在法律不确定性而阻碍金融市场发展及可能出现的系统性风险。[28]

（二）探索制定系统重要性金融市场基础设施认定规则，并将具有系统重要性的金融市场基础设施纳入宏观审慎监管框架内

具有系统重要性的金融市场基础设施的健康运行，是维系整个金融体系稳定的关键。金融市场基础设施是否具有系统重要性，不能仅靠诸如交易量等单个指标进行判断，需要建立一整套完备的认定制度。因为，一旦被认定为具有系统重要性，则意味着该金融市场基础设施需接受更为严苛的风险管理要求、面临更高的合规成本。[29]结合美国实践来看，FSOC确立了相对科学的认定标准，并赋予了相关金融市场基础设施申请听证的权利，整个认定过程相对公开透明。而且为了提高认定的科学性，在具体认定规则中，将信息收集规则纳入其中，明确规定了信息收集的目的（限于评估系统重要性）、信息收集的先决条件、若金融市场设施主监管机构未在合理时间内提交信息FSOC可向该设施直接申请收集等。建议在借鉴国际社会尤其是美国关于系统重要性金融市场基础设施认定规则的基础上，结合我国金融市场基础设施发展现状以及现有监管体系特点，探索制定我国统一的认定规则。[30]当然，对金融市场基础设施进行系统重要性认定，并不是最终目的，核心是要将系统重要性金融基础设施纳入宏观审慎监管框架，建立统一且更高的风险管理以及透明度标准，从而切实防范系统性风险，维系金融稳定。从美国的实践来看，美国并非将金融市场基础设施全面纳入宏观审慎监管范畴，而是更加注重支付结算的安全与效率，不断提高风险控制标准。目前，我国金融稳定发展委员会已于2017年11月成立，作为我国金融监管的最高机构，其职责之一便是研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策。在该机构的统筹协调下，建立和完善我国宏观审慎监管框架，并将具有系统重要性的金融市场基础设施纳入其中已初具基础。在具体实施过程中，建议突出宏观审慎监管的重点内容和领域，就针对系统重要性金融市场基础设施而言，应重点加强支付结算领域信用、流动性等风险的防控。

（三）在宏观审慎监管框架内，赋予中央银行对系统重要性金融市场基础设施的相应监管权和流动性救助责任，同时加强金融市场基础设施监管方面各部门的协作，实行行业监管下的功能监管

在宏观审慎监管的分工上，美国基本秉持了宏观和微观相结合的理念，在发挥美联储宏观审慎监管效能的同时，注意对已有行业监管、微观监管的尊重与支持，加强美联储与部分金融市场基础设施主监管人的交流与配合。就我国目前而言，根据最新的国务院机构改革方案，“一行两会”模式即将替代此前的“一行三会”模式，银监会、保监会合并，二者的法律法规草案以及审慎监管基本制度的拟定职责划入中国人民银行。可以预见的是，未来人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责将进一步强化，但这并不意味着原有的分业监管体系将被打破。金融稳定发展委员的设立以及它的职责表明，未来我国的金融监管应是一种综合式的，人民银行的货币政策、宏观审慎与各部门行业监管将密切配合，一起服务于防范系统性金融风险这一重要金融监管目标。有鉴于此，一方面，为了进一步发挥人民银行在宏观审慎监管中的关键作用，应从制度上进一步明确人民银行在宏观审慎监管框架中的地位，[31]，拓宽人民银行的监管范围，[32]赋予中央银行对具有系统重要性金融市场基础设施的相应的监管权和流动性救助责任。另一方面，宏观审慎监管是管理和防范金融系统性风险的自上的金融监管政策框架，[33]考虑到分业监管仍是我国金融监管的特点之一，宏观审慎监管也无法脱离对资本市场运行的微观考察独立发挥作用。因此，央行在承担宏观审慎监管职责的同时，仍需尊重银保监会、证监会在行业监管以及对应系统重要性金融市场基础设施监管上的主导地位，加强与银保监会、证监会等机构的协同合作，发挥市场运行微观监管对宏观审慎监管的支撑作用。[34]同时，考虑到我国原有行业监管下的机构监管，已无法覆盖各种新的金融业态，可能造成监管空白、监管套利等，建议实行行业监管下的功能监管，对不同类型的金融市场基础设施开展相同或类似业务实行标准统一或相对统一的监管。[35]

（四）落实《金融市场基础设施原则》，构建全面的风险管理框架，推进金融市场基础设施监管与国际标准接轨

《金融市场基础设施原则》是后危机时代世界各国加强宏观审慎管理、加强金融市场基础设施管理的重要成果之一。[36]美国在加强系统重要性金融市场设施的监管，尤其是制定风险控制标准中，基本上是以《金融市场基础设施原则》为蓝本，《HH条例》等监管规则的要求与《金融市场基础设施原则》保持了高度一致。从美国经验来看，落实《金融市场基础设施原则》，全面加强风险管理要求，推进金融市场基础设施监管与国际标准接轨，是我国新时期防范金融系统性风险的重要路径，也是推进金融市场对外开放的必然要求。目前，为了加强金融市场基础设施建设，促进金融市场安全、高效运行和整体稳定，履行国际组织成员职责，我国在落实《金融市场基础设施原则》上已经采取了一系列措施，但总体尚处于发通知[37]、进行自评估阶段，未出台或修订相应的法律法规来推动《金融市场基础设施原则》的贯彻落实。为此，建议一方面从法律法规层面落实《金融市场基础设施原则》，另一方面尽快建立规则明确、标准统一的金融市场基础设施的管理规则和业务指引，逐步提高系统重要性金融市场基础设施安全高效运行的最低标准，并从总体架构、信用风险和流动性风险管理、结算、证券存管和交换结算系统、违约风险管理、一般业务风险和运行风险管理、准入、效率和透明度等方面规定上述设施安全运行的基本原则。

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[1]本文仅为两位作者观点，不代表其所在单位的观点。

[2]中国金融期货交易所法律部副总监，法学博士、博士后。

[3]中国金融期货交易所法律部员工，法学硕士。

[4]毛丰君：《系统重要性金融机构监管问题研究》，载《国际金融研究》2011年第9期。

[5]国内针对系统重要性金融机构的研究也相对较多，参见黄孝武等：《国外系统重要性金融机构监管的实践及借鉴》，载《中南财经政法大学学报》2012年第6期；王巍：《系统重要性金融机构的识别、监管及在我国的应用》，载《财经问题研究》2013年第2期等，但研究系统重要性金融市场基础设施的文章相对较少。

[6]杨涛、李鑫：《国际金融市场基础设施监管改革及其对我国的启示》，载《金融监管研究》2015年第8期。

[7]在《金融市场基础设施原则》中，金融市场基础设施被定义为参与机构（包括系统运行机构）之间，用于清算、结算或记录支付、证券、衍生品或其他金融交易的多边系统。可见金融市场基础设施主要处于交易后环节。参见支付结算体系委员会/国际清算银行/国际证监会组织技术委员会编：《金融市场基础设施原则》，中国人民银行支付结算司译，中国金融出版社2013年版，第8页。

[8]朱小川：《金融宏观审慎监管的国际发展及在我国的适用》，载《现代经济探讨》2010年第5期。

[9]刘福毅、邓大海：《系统重要性金融机构的国际监管趋势浅析》，载《金融发展研究》2012年第3期。

[10]Berndsen，R.，What is Happening in Scrooge Digiduck’s Warehouse?Inaugural Address Delivered at Tiburg University，February 25，2011.

[11]畅彤：《美英宏观审慎监管机构及其机制比较》，载《中央财经大学学报》2015年增刊。

[12]关于FMUs的翻译，有学者将其译为金融市场事业单位（杨涛、李鑫：《国际金融市场基础设施监管改革及其对我国的启示》，载《金融监管研究》2015年第8期），也有学者将其译为金融市场设施（李爱君：《系统重要性金融机构的特殊风险法律防范》，载《中国政法大学学报》2015年第1期），但通过美联储的官网（https：//www.federalreserve.gov/paymentsystems/over_about.htm），笔者发现这样一句表述，“Title VIIIof the Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010（Dodd-Frank Act）sets forth an enhanced supervisory framework for financial market utilities（FMUs），defined to include a subset of FMIs，that have been designated as systemically importantby the Financial Stability Oversight Council.”，可见被认定为具有系统重要性的FMUs是FMIs的子集，此外《多德—弗兰克法案》第803条第（6）款中，FMUs的定义是“为其自身与金融机构之间或不同金融机构之间的支付、证券或其他金融交易而管理或运营一个多变的转移、清算或结算系统的主体”，可见FMUs比FMIs的范围更窄，但依旧是一种金融市场基础设施。为了便于理解，全文将FMUs翻译成为金融市场基础设施，在此加以说明。

[13]参见中国证券监督管理委员会组织编译：《美国多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，法律出版社2014年版，第933页。

[14]12 CFR part 1320，https：//www.treasury.gov/initiatives/fsoc/rulemaking/Documents/NPR%20 Regarding%20Designations%20of%20Financial%20Market%20Utilities%20for%20Heightened.pdf，Accessed April 13，2018.

[15]12 CFR part 1320，https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2011-07-27/pdf/2011-18948.pdf#page=11，Accessed April13，2018.

[16]按照《多德—弗兰克法案》第111节（b）规定，金融稳定监督委员会由各金融监管部门的负责人组成。其成员分两类，一类是由10个联邦级金融监管部门负责人组成的具有一票投票权的成员，另一类是无投票权成员。参见马其家：《美国金融稳定监管委员会及启示》，载《东北师大学报》（哲学社会科学版）2011年第5期。

[17]Financial Stability Oversight Council Makes First Designations in Effort to Protect Against Future Financial Crises，https：//www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg1645.aspx，Accessed April13，2018.

[18]Appendix A Designation of Systemically important Financial Market Utilities，https：//www.treasury.gov/initiatives/fsoc/Documents/2012%20Appendix%20A%20Designation%20of%20Systemically%20Important%20Market%20Utilities.pdf，Accessed April13，2018.

[19]参见周成杰：《“净额结算”制度浅析——“涉中央对手方”机制法制保障研究》，载《上海金融》2015年第10期。

[20]王刚、徐暮紫：《美国金融稳定监督委员会组织架构及运作情况介评》，载洪艳蓉主编《金融法苑》第八十二辑，中国金融出版社2011年版，第159页。

[21]唐婧、何晓楠：《系统重要性金融基础设施的宏观审慎监管——美国金稳会框架下宏观审慎监管的分工与协同》，载《中证政研简报》2017年第68期。

[22]Federal Reserve Board announces final rule establishing risk-management standards for financial market utilities（FMUs）designated as systemically importantby the Financial Stability Oversight Council Accessed April13，2018.https：//www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/bcreg20120730a.htm.

[23]Federal Reserve Board issues final rule to amend Regulation HH and Payment System Risk policy.Accessed April13，2018.https：//www.federalreserve.gov/newsevents/pressreleases/other20141028a.htm.

[24]Accessed April 13，2018.https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2014-11-05/pdf/2014-26090.pdf.

[25]Accessed April 13，2018.https：//www.federalreserve.gov/publications/other-reports/files/riskmanagement-supervision-report-201107.pdf.

[26]周成杰：《〈欧洲市场基础设施规则〉述评——兼论对中国金融市场主体的影响与启示》，载《法商研究》2014年第5期。

[27]焦瑾璞、于洋慧：《金融市场基础设施建设及监管亟须加强》，载《金融时报》2017年1月11日，第2版。

[28]卓群：《全球金融基础设施发展趋势及对上海国际金融中心建设的启示》，载《上海金融》2017年第9期。

[29]Christina Parajon Skinner认为金融稳定委员会针对系统重要性金融机构的认定可能导致额外的经济和社会成本Christina Parajon Skinner，Regulating Nonbanks：A Plan for SIFILite，105 Geo.L.J.1379（2017）.

[30]参见袁达松、卢伊丽：《系统重要性金融机构监管法律问题研究》，载《政治与法律》2013年第2期。

[31]参见李妍：《宏观审慎监管与金融稳定》，载《金融研究》2009年第8期。

[32]中国人民银行的监管范围不仅是系统重要性银行，还应包括具有系统重要性的非银行金融机构、金融基础设施、金融产品等，以保证监管权的统一性，避免监管重叠和监管空白等。参见管斌：《系统重要性金融机构监管问题研究》，载《武汉金融》2012年第6期。

[33]廖岷等：《中国宏观审慎监管工具和政策协调的有效性研究》，载《金融监管研究》2014年第12期。

[34]参见朱小川：《金融宏观审慎监管的国际发展及在我国的适用》，载《现代经济探讨》2010年第5期。

[35]相较于机构监管，功能监管重点关注的是金融机构所从事的经营活动，相同功能的产品或服务按照同一规则由同一部门监管。参见黄韬：《我国金融市场从“机构监管”到“功能监管”的法律路径——以金融理财产品监管规则的改进为中心》，载《法学》2011年第7期。

[36]杨涛、李鑫：《国际金融市场基础设施监管改革及其对我国的启示》，载《金融监管研究》2015年第8期。

[37]包括人民银行发布的《中国人民银行办公厅关于实施〈金融市场基础设施原则〉有关事项的通知》（银办发〔2013〕187号）、证监会发布的《关于实施〈金融市场基础设施原则〉有关事项的通知》（证监办〔2013〕42号）以及人民银行和证监会联合下发的《关于开展金融市场基础设施评估工作的通知》（银办发〔2013〕239号）。