第一节 高经济增长与高廉政风险：中国发展的失衡现象
社会现象是理论研究的起点。自改革开放以来，中国经济保持着相对稳健的增长态势，取得了令世界瞩目的成就。与此同时，腐败现象也层出不穷，甚至呈现集团化、系统性的趋势。党的十八大以来，在党和国家坚决惩治腐败的高压态势下，中国反腐败工作取得了重要进展，但不得不承认，遏制腐败仍然任重道远。十九届中央纪委反复强调，当前反腐败斗争形势依旧严峻复杂。经济与政治的发展失衡，直接增加了政策不确定性，耗损了市场效率，也终将会成为经济高质量发展的掣肘。聚焦中国发展的失衡现象，不难看出权力在其中扮演着关键角色：经济发展渗透着权力干预的色彩，而腐败则真切地反映了权力法治的缺失。因而，本书也将着眼于权力，对当前中国发展失衡现象进行理论探索，试图寻求中国权力法治化的可行路径，构建中国特色的权力制约与监督体制。
一 “双高现象”的已有理论解释
经济高速增长与腐败问题高发的并存，形成了一种“双高现象”。腐败到底是经济增长的润滑剂还是绊脚石，则要从具体的制度情境中寻找答案。许多东（南）亚新兴工业化国家在经济高速发展阶段也发生了高度腐败的现象，这被称作“东亚悖论”[1]。这些东（南）亚国家在制度环境上存在着许多相似之处，即强有力的中央政府、跨越式的现代化进程、有隐患的结构性缺陷，却保持了相当长一段时间高腐败下的高经济增长。对于“东亚悖论”的普遍解释是东亚新兴工业化国家在强力集权治理下，有组织、集中的腐败可以使腐败的社会成本内部化，从而使其负面效应降到最小，成为东亚经济发展的特殊模式。[2]“东亚悖论”的形成表明在特定的制度背景下，腐败能够与经济增长并存。“东亚悖论”的解释对理解我国的“双高”现象有一定的借鉴作用。除了这些共性原因，中国能够在腐败较为严重的情况下仍保持40多年经济的持续高速增长，显然还有其他更为独特的原因。
许多学者将研究聚焦到了经济转轨过程中的腐败现象。在转轨过程中，地方政府运用垄断性权力对经济进行干预，而地方企业则不得不通过贿赂来获得更多的发展机会，[3]从而形成了政府设租与企业寻租的交易型腐败。[4]也有学者从中国干部制度出发，提出地方政府领导任职的稳定性可以提升腐败的可预期性，从而减少腐败对于企业经济效率的阻碍。[5]部分学者通过实证研究证明了改革初期腐败对经济增长存在一定的正向作用。[6]除此之外，还有更多学者关注到了中国特殊的中央地方关系对经济增长的促进作用以及对腐败滋生的影响。财政分权理论被广泛用来解释中国的经济增长奇迹以及由此带来的发展失衡等一系列问题。在“中国特色的财政联邦主义”框架下，[7]财政分权和政治集权是激发地方经济发展动力的组合因子，财政分权以及相配套的经济社会事务管理权限的下放使地方政府拥有了实际的权力并能够分享经济发展带来的收入，地方政府发展经济的积极性被调动起来了。但财政分权并不是中国经济增长的充分条件，政治的相对集权为政令的上通下达提供了保证。也有研究关注到，尽管分税制改革之后税收政策开始向有利于中央的方向调整，但并没有动摇地方政府的增长取向，只是改变了地方政府推动经济增长的具体方式。[8]地方政府为了避免税基流失，不得不参与“竞次”式的投资争夺。[9]长期的“竞次”式发展会带来许多诸如基本公共服务被忽略以及腐败等问题，财政分权在激励经济增长的同时也加剧了腐败这一问题也得到了实证研究的支持。[10]可能的原因是随着分权化和市场化的不断发展，政府职能转换、公共部门管理、政治制度改革越来越滞后于前者。[11]
“晋升锦标赛”是另一个可以用来解释我国发展失衡问题的理论框架，[12]该理论从官员作为政治参与者寻求晋升竞争中的相对位次角度出发，在解释经济增长的同时又回应地方政府的恶性竞争和发展失衡的问题。“晋升锦标赛”理论的提出使人们更加关注政府内部激励机制的作用，公共部门多任务下的委托—代理机制，使其对代理人的激励更多地基于可测度的指标，[13]经济指标相比政治指标或社会指标更容易测度，经济增长与腐败治理及社会发展的失衡也就在所难免。此外，从官僚体制激励机制出发，在理性统治者主导的以经济效率为目的的制度变迁过程中，腐败可能是“为保持官僚体系内部效率而以旧体制中特权的替代物形式出现的信息租金”，抑或是“私人部门在获取信息效率的优势下对旧体制中资源配置扭曲的自发纠正”[14]。
概而言之，分权、竞争与激励是当下研究经济增长与腐败高发并存的主流视角，政府也被认为对发展失衡负有重要责任。然而，财政分权、晋升锦标赛等理论是否能完全解释中国经济增长之谜尚存在争议，更无法形成解释经济高速增长与腐败高发问题的统一的分析框架。实际上，无论是权力结构、政府偏好还是激励机制都内生于一个国家的制度安排，[15]在制度变迁速率加快的条件下，任何发展的失衡必然是发展阶段型失衡与政府责任型失衡的混合形态。[16]换言之，经济基础、制度环境与政府行为共同作用于经济增长与腐败高发。
在已有基础上，我们试图从纵向延伸层面去解释“双高现象”，即高经济增长体现出政府主导经济建设的高执政能力，而严重的腐败也源于政治系统中存在的高廉政风险。20多年来，中国政府尤其是承担具体经济增长任务的地方政府，表现出主导经济建设的高执政能力，能够迅速获得决策制定所需的合法性、政策推进所需的权威、项目实施所需的财力和绩效凸显所需的效率。同时，腐败高发需要从制度层面寻找根源。改革开放以来，我国的法律、制度和政策不断健全，腐败监管力度不断加大，腐败治理震慑力不断增强。然而，我国腐败现象并没有得到有效遏制，特别是在地方政府“一把手”群体和某些要害职能部门、资源建设部门中呈现出了腐败易发、多发的态势，地方政府权力系统中存在高廉政风险已成为不争的事实。
二 公有制、经济增长管理与地方政府经营化
无论是从理论推演还是现实观察来看，经济增长都是当前地方政府[17]最为核心的目标，这种经济增长取向与我国发展的制度基础、中央的政治压力以及地方的发展诉求有关。地方政府经营化是对地方政府在经济发展中扮演角色和发挥作用的重要概括，主要是指地方政府在明确的经济增长目标下，围绕增长目标进行组织、引导和激励生产活动。地方政府经营化在推动中国经济持续高速增长的同时也隐藏着包括高廉政风险在内的许多隐患。
改革开放以来，我国基本上实现了从“计划经济为主”向社会主义市场经济的转变。事实上，在过去40余年经济增长和制度变迁的过程中，地方政府始终扮演着不可或缺的角色，是经济增长任务的具体承担者。换言之，中国经济的高速增长并没有完全依循市场自发的路径，即由专业分工推动经济结构转型；相反，中国采用了政府主导型的经济增长模式。这种模式的形成有赖于增长指令从中央到地方的有效传达以及对地方发展动力的激发。形象地说，中央政府与地方政府之间形成了事实上的“行为联邦”的关系模式，这意味着地方政府既要将行为约束在既有的宏观制度框架内，又要为经济增长寻找诸多微观机制的创新。
首先，我国以公有制为主体的经济基础决定了地方政府对土地等公有资产负有经营责任。在土地公有制下，地方政府实际上控制着辖区土地并成为事实上的土地产权拥有者。土地既已成为地方政府可实际经营的资产，政府就有了通过经营获取利益的意愿；同时政府作为公有资产的代理经营者，本身也担负着实现公有资产保值、增值，促进地方经济增长的责任。这种生产资料所有制的安排使地方政府成为准市场主体，具有独立利益的地方政府在对内具有公共性的同时对外具有整体的私人性，[18]成为市场竞争中的独立参与者。
其次，以分权为特征的财税制度为地方政府发展经济提供了软激励，中央政府通过行政性和经济性的放权来激励地方发展的积极性。随着放权让利改革的推进，地方政府拥有了较大的资源配置权力并能从中分享经济发展带来的收益，基本上实现了中央任务与地方利益的激励相容。尽管分税制改革之后，中央将很大一部分财政权力上收，财税制度向不利于地方政府的方向变革，但随后新生广泛的转移支付和项目制运作在一定程度上弥补了这一不利因素。
最后，“有计划的经济增长管理体系”已成为地方政府经济发展的硬约束。随着改革开放的深入推进，社会主义市场经济的发展已在一定程度上改变了传统计划体制中一切资源由政府集中配置的情形。然而，当前政府通过掌握行业准入、税收、土地、财政等支配权力的方式实现对资源的配置，政府仍具有极大的资源动员能力。[19]在现实经济活动中“计划”的身影仍然无处不在，地方政府控制着地方的资源配置，中央政府则“计划”着经济增长的预期目标，即从中央到地方事实上存在一个“经济增长管理体系”，依据就业需求、宏观经济形势等制定出具体的经济增长目标，例如“工农业总产值翻两番”“两个一百年”等宏观战略目标。这些战略目标转化成可操作的实施方案的办法便是制定GDP增长指标，而具体的经济增长指标，就成为地方官员任期内任务的硬约束。因此，可以说我国的经济增长模式实际上经过了从计划经济时期政府直接规定企业生产内容、直接下达企业生产指标、直接控制企业产品分配的“有计划的生产经济体系”，转变成中央政府规定增长指标，地方政府主导资源配置，组织、引导和激励企业生产活动的“有计划的经济增长管理体系”。
在有计划的经济增长管理体系中，作为最终控制者的中央政府通过政治上的相对集权和经济上的相对分权以及对集权或分权程度的不断调整，在实现经济发展按计划增长的基础上保证公权力的权威性不动摇，许成钢将其概括为地区分权条件下的威权体制。[20]分权式威权体制使中央政府既能通过行政和财政分权的方式给予地方政府开展经济建设的能动空间，又能通过政治控制和对人事任命权的牢牢把控保证经济增长指标的完成。中央政府制定、下达增长计划并赋予地方政府与增长计划配套的权力，在利益独立性和横向扩张的冲动之下，地方政府逐步走向通过掌握更多资源、开展大规模经济建设从而实现经济增长和社会规模扩张的经营化道路，构建出了地方政府经营的雏形。地方政府在不断寻求经济增长的过程中，通过尝试多种创新手段和突破制度壁垒不断推动着制度创新的发展。
政企统合模式是地方政府在追求经济增长的过程中逐渐形成的具有中国特色的政府治理模式。在发展经济的过程中，土地经营是极为重要的途径，地方政府围绕着土地经营而进行的开发区建设、房地产开发和基础设施兴建，形成了一个完整的经营链条。以低成本地价进行招商引资建成的开发区和以高溢价地价作为支撑的房地产业成为地方政府的两个经济增长极，实现地方政府财政收入的增长；政府财政收入的增加进而反哺城市基础设施建设，促进房地产和开发区的价值提升，形成了有效的增长和建设闭环。地方政府在以经济增长为目标的一系列经营活动的过程中，势必存在着为了增长而在某种程度上突破制度壁垒进行的制度创新，这些创新服务于地方经济增长指标的完成并在获得成效之后被不断强化，进而可能在更大的范围内影响着地方政府的价值取向和思维方式。
所谓“政企统合治理”，是指地方政府在城市化过程中利用公司化平台实施经营性运作行为的集中概括，地方政府在其中采用以政府项目平台公司为组织性治理工具、以土地等核心公共资源为经营对象的经营策略。[21]政企统合型政府是指在以开发区为代表的第三区域实行党政合一、党政机关与融资平台高度关联的一种政府形态。这一政府形态具有如下特点：第一，权力集中，党政合一，管理权力高度集中；第二，政企不分，党政机关与融资平台高度关联，政府领导既执掌党政权力，又直接控制融资平台的经济权力；第三，是派生性政府，由上级党委派出的党工委与上级政府派出的管委会合署形成。随着经济体制由计划经济向市场经济转变，地方政府也逐渐放弃了对企业的直接控制，转而通过控制土地谋求在地区发展进程中掌握更多主动性，并将经济增长同区域开发结合起来。以控制土地为主要特征的地方政府具有很强的区域规划性，往往是地方政府对一整片辖区的规划与塑造，形成政府的统一经营与企业的分散经营相结合的“双层经营体制”。[22]地方政府在经营辖区的过程中，除获得了经济增长，实际上对地方治理逻辑、权力结构和社会形态也产生了十分重要的影响。政企统合治理从治理形态、治理手段和权力结构上更加契合地概括了地方政府借以推动经济增长的这种治理模式，并能够为一系列随之产生的问题提供可能的解释。
政企统合模式被广泛应用于第三区域，即以开发区、新城、功能区等为典型代表的治理区域。这些区域在治理形态上难以直接归入传统的城、乡二元体制，因此不妨称为第三区域。自地方政府兴建开发区的浪潮开始，第三区域在全国各地遍地开花。截至目前，全国第三区域的占地面积早已经超过传统城市面积的总和。它们之所以会成为地方政府青睐的经营对象，源于其能够同时实现城市化、经济增长和产业集聚的多重目标。以开发区为例，多数开发区兴建于城市与农村的交界地带，地方政府将所划区块内的农用集体土地变更为工业用地，传统的农村就变为工业区域。在开发区兴建之初，建设大量的配套基础设施是地方政府拉动经济增长的重要手段；更重要的是，配套完善的开发区成为地方政府招商引资的重要基地，地方发展的经济业绩如何，很大程度上取决于招商引资效果如何；除此之外，被赋予功能性特色的开发区还能达到产业集聚的目的。因而无论是推动城市化进程、助力经济增长，还是实现产业集聚，地方政府都能够通过对开发区的整体性经营予以实现。在第三区域内，地方政府可以专注于特定目标功能的实现，而弱化或忽视其他功能，政府的介入和配套多数围绕经济目标的实现而进行。近年来，随着全国各地大量建设开发区而导致边际效应递减，地方政府开始对第三区域的经营开展新的探索，例如开辟文化创意园区、特色小镇等，从块状粗放式开发转向点状精细化开发。虽然形式和内容有所改变，但仍然属于政企统合治理下的第三区域，有别于城市治理和乡村治理。总之，第三区域的政企统合式治理已成为我国不容忽视的治理形态，必须予以重视。
在治理手段上，政企统合治理体现了政治、行政、公司化治理机制的结合。政企统合治理本质上是地方政府在经营土地和经营辖区的过程中形成的以效率为主导原则的治理方式。政治与行政的分野早在20世纪初期就为人们所熟知，党委和政府可以被视为代表中国政治与行政的两个体系，这两个体系从来都不是完全分离的。在地方政府层面，政治机制同行政机制一直以来都是联合发挥作用的，政企统合治理则进一步将政治机制同行政机制予以整合。在统合治理中，行政机制来自科层制赋予的正式权威，政治机制则是“由‘行政统合权’延伸出来的非常规的权力运作方式，具有依靠政治动员增加治理灵活性进而使组织或个人权威得以跨级跨界绕过既定规则设计而产生影响力的能力”[23]。政治机制与行政机制的整合集中体现在第三区域的管委会体制上。在开发区建设中特别是初期阶段，管委会作为整合了上级党政派出机构的管理主体，实现了“决策权与执行权的无缝对接、合法性与有效性的双重兑现”，能够达成上级指令的迅速传递和建设任务的高效推进。[24]除了对政治机制和行政机制进行整合，政企统合治理还将公司机制引入政府治理过程中，通过成立投融资平台公司承载土地的资本化运作任务，企业化的生产机制被普遍应用于第三区域的开发建设中。因此，地方政府在对第三区域的开发建设中，逐渐形成了依靠政治机制取得迅速的开发动员效果、运用行政机制开展有效的区域管理、采用公司机制实现高效的资本运作的“行政—政治—公司”三位一体的治理机制。[25]
在权力结构上，政企统合型政府体现了再集权的趋势。第三区域管委会往往施行“两（多）块牌子、一套班子”，形成权力在纵向上向上级领导集中、在横向上向党政一把手集中的高度集权模式。这种管委会体制的统合特点有助于提升决策和协调效率，保证大规模、持续性的资金供给。同时，纵向的跨层级授权和横向的跨部门整合能够克服基层政府碎片化权威的弊端和职责同构带来的体制矛盾，在决策、资金、审批等诸多事项上能够绕过许多中间环节而做出快速反应。然而，管委会体制的权力结构在获得开发经营效率的同时难掩其权力集中的本质特点，管委会的主要领导不仅对内成为权力“一把手”，对外也往往是一家甚至多家投融资平台公司的实际控制者，与改革开放以来“党政分工、政企分开”的体制改革方向背道而驰。这种模式是在“有计划的经济增长管理体系”以及“行为联邦主义”的央地关系下，地方政府遵从经济逻辑而进行的行为选择。
政企统合型政府的形成体现了地方政府围绕中央政府下达增长目标的行动过程。为了使增长结果可控，地方政府将行动范围不断深入具体的经济活动中，逐渐成为地方市场中庞大的、具有垄断性的经济主体，并在经营过程中将公司化的运作机制带入政府部门的组织形式中，引发政府治理形态、治理手段和权力结构的一系列变化。这种治理模式的产生是地方政府在有限的能动空间下尝试突破原有制度壁垒的制度创新行为，而创新通常具有两面性，政企统合型政府在为地方带来经济高速增长的同时，也会带来权力过于集中所导致的许多问题。
三 地方政府经营化下的高廉政风险
经营化已成为当代中国地方政府的鲜明特点，地方政府通过对土地等公共资源的经营获得对GDP增长速度一定程度的可控性，从而确保增长任务的完成和绩效合法性的获取。但政府经营模式不可能是百利无害的，它对地方政府思维方式、治理手段和权力结构的改变必将渗透至方方面面，进而引起一系列更为深远的连锁反应，而高廉政风险便是与经济增长同步而生的一个侧面。政府经营行为带来的效率优先思维下的廉政退让、权力集中结构下的约束失效和惩治导向路径下的防控缺失，都潜藏着政府系统的高廉政风险，不断积累着向系统性腐败演化的可能性。
在中央政府的经济增长指标体系下，经济增长上升为政治问题成为地方政府治理的主要逻辑，中央增长指标的设定往往会引发对结果的关注，而较少理会地方政府达成经济指标的中间过程。上级政府对结果的关注给了下级政府一种类似可以违反法律法规的“授权”，这种授权会为腐败提供便利。与此同时，在经济逻辑的导向下，地方政府的治理思维以及角色都发生了变化，地方政府不仅是市场的调控者和监管者，而且还直接介入市场，成为市场的重要经营主体之一。正如温加斯特所言：强大到足以保护产权和实施合同的国家也同样强大到足以剥夺公民的财产，[26]亦有诺思所指出的国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。[27]在经济产出上，个体理性和社会理性是无法完全一致而实现帕累托最优的，政府在其中担任着界定产权的第三方的角色，与此同时也会有政治型交易费用的产生。在中国，现实情境中地方政府不仅充当了界定产权的第三方，其本身也作为经济主体参与市场活动，在市场中既作为提供规则的第三方，又作为市场交易的参与方。这种既当运动员又当裁判员的角色使政府官员易于利用规则谋取私利，加上政治型交易费用本身有自我膨胀的趋势，腐败的规模会不断增长。作为由政府所控制的稀缺资源，公共工程是公认的腐败高发之地。[28]在我国公共工程建设的财政给付、土地征收、材料购买、项目施工等各个环节都有地方政府的积极参与，这使得腐败产生有了更多机会。在与土地经营密切相关的产业领域中，腐败更是层出不穷，从近年来查获的官员腐败案件大多与工程建设、房地产开发有关便可见一斑。[29]总之，地方政府的经济逻辑主导着政府的治理行为，并为官员个人谋利提供了广阔的空间，从中萌生着高廉政风险。
权力的集中实际上潜伏着腐败。改革开放之初，党政分开、政企分离等避免权力过分集中的措施便是体制改革的既定目标，围绕这个目标中央制定并推进了一系列具体的改革措施。然而，在GDP考核导致地方政府普遍走向政企统合治理的今天，企业式的“精英集权化管理”的影响超越了分权改革目标的影响，“再集权”现象已在地方权力格局中蔓延。许多地方的“一把手”，不仅是地方的党政负责人，同时还是融资平台公司的实际控制者，集政治、行政、经济权力于一身，拥有地方城市建设的极大决策权力。绝对的权力导致绝对的腐败，在地方官员本身具备追求个人控制权扩张欲望的条件下，腐败既是官员个人控制权扩张的手段，也是伴随着其个人控制权扩张而带来的必然结果。面对地方日益集权的权力结构现状，目前应对的廉政治理策略仍然是以惩治为主，缺乏从根本上遏制腐败再生的权力制约和防控机制。
在地方政府治理过程中显现出来的普遍而较为严重的腐败现象，不能仅仅归咎于官员个体道德自律的缺失，还在于一些制度层面的高廉政风险。在经济发展成为首要问题、经济逻辑上升为政治问题的情景下，由中央政府主导、地方政府实施的有计划的经济增长管理模式保证了经济指标的高速按计划增长，并且包容了在增长过程中腐败造成的效率损失，从而呈现出了我国经济高速增长同严重政治腐败并存的“双高现象”。因此中国的“双高现象”不在于腐败到底是促进了抑或是阻碍了经济增长，而是在有计划的经济增长管理模式之下，由政府主导的经济建设可以获得其想要达到的经济增长，其间腐败造就了截面上的效率损失，而没有对增长的结果造成影响。但毋庸置疑，腐败对社会效率造成的损耗切实存在，随着腐败规模的增加、系统性腐败的显现，这样的“双高”发展模式必然难以持续。倘若等到腐败等问题严重到影响政治合法性根基、廉政治理上升为政治问题时，再去重视法制逻辑的回归和腐败的控制，则必将积重难返，需要付出更多的成本和代价。
综上所述，高经济增长与高廉政风险并存的“双高”现象，实际上有着共同的制度基础。政府经营化治理是地方政府在公有制、财政分权、经济增长管理等一系列制度和政策的铺垫下创设的以增长为取向的治理模式，高经济增长得益于地方政府的有效经营，高廉政风险也萌生于政府经营背后的权力异位。在新的时代背景下，推动权力结构与过程的法治化，进而转变政府行为模式、控制廉政风险，是实现国家治理体系与治理能力现代化的必然要求，也是保障中国政治、经济、社会有序平衡发展的关键基础。