二 治理理论在中国的发展

“治理”一词严格来说是舶来品，但从《说文解字》来看，在古代即为“治国理政”之意。所谓“治”，即控制、统治；所谓“理”，即管理、处理。“治”强调的是主观目的性，而“理”更倾向于强调客观规律。因此，“治理”二字所表示的就是统治与管理的统一，强调主观目的与客观规律之间的结合。

（一）治理理论兴起的本土背景

在中国，经过近40年的改革开放和社会主义市场经济的不断发展，诸多社会矛盾和问题日益凸显，传统意义上的社会问题就像传染病和自然灾害一样，影响了社会生活。所以，在城镇化、工业化的建设过程中，出现了一些重要社会问题，亟待解决^[37]。同时，在社会转型期间，旧的社会秩序、资源分配体系趋于解体，新的体系却未完全建立，因此，独特的社会情况导致了一系列特定的社会风险，比如贫富差距过大乃至犯罪率激增，疾病控制难度加大，族群冲突加剧等问题。可见，我国社会转型进入了社会发展的矛盾凸显时期，也就是社会失调时期^[38]。当前我国面临的一个重要问题，就是经济新常态下供给侧改革，包括经济供给侧、文化供给侧、社会供给侧、公共服务供给侧问题，虽然政治总体平稳，但是社会问题层出不穷。社会问题多发的一个重要的原因，就是社会发展水平与经济发展水平之间的不平衡，社会体制改革总体上落后于经济体制改革。

当前我国社会结构依旧处于重大变革时期：城镇化快速发展，生态环境、资源能源问题日益严重；人口流动总量不断增加，但流入地管理服务水平低，户籍制度改革滞后；居民储蓄率不断提高，国内消费疲软；人口红利渐渐消退，老年社会提前到来；通过实施精准扶贫，贫困人口占比逐渐降低，但总量仍然不少。诸如此类问题严重制约了社会经济的持续发展，其形成的巨大压力，推动、加快社会体制改革。

利益当局的局势变动推动了社会体制的改革。伴随着社会结构分化、经济体制转变、社会流动加快、利益格局发生深刻变动，城乡之间的收入差距逐渐拉大，社会上形成了更多的利益群体，劳动收入和资本收入之间的差距拉得越来越大，一些地方出现的脱离群众现象也比较明显，这些都使得利益格局变得更加复杂，从而导致一些社会问题的发生。利益格局的变动，对加速社会体制的变革形成了倒逼机制^[39]。

中国在现代化的过程中，充分肯定了市场化社会存在、生存方式与治理理论对市民社会做出的贡献，中国目前的城市化进程当中，市场经济快速崛起，全面取代计划经济。作为现代社会标志的市场经济，既是社会经历转型的基础和载体，也是公民生活的适宜模式。由于市场经济和市场化的生存方式带来的一切现代化的特征，都是市民社会所不可缺少的基本原则。因此，在中国现代化的进程当中，市场化在改变理论精髓的栖身之地之后，带来了人在精神和文化方面的变革。在精神层面，重新塑造了整个市民社会，市场经济所带来的各种观念形态比变革本身更加具有意义。“市民社会”是治理理论的热门词汇，因为它意味着良好管理，并且强调公民是独立的个体，能积极地参与到社会网络中，这一目标与中国现如今不断深刻的市场化现实情况所产生的物质与精神的变化有许多相似之处。

中国在现代化进程当中，全球化与网络的特殊机遇，将中国的政治文化置放在全球化的大背景当中来考虑，改变了从传统社会以来就树立的非现代价值观念，蕴含着现代开放的价值观。全球化既结合了中国化，又囊括了现代化的要素。在这样的背景下，国家在政治、经济、文化方面的各种交流与合作，都不断得到加强，从而超越了意识形态的限制。尤其需要在不同的国家之间建立一种共同需要遵守的准则和发展框架，从而强化人类的共同价值。总之，随着全球化的不断加深，中国在现代化的过程中必然受到精神价值的同化，治理理论的发展在中国具有客观存在的价值基础^[40]。

（二）治理理论的发展现状

自刘军宁在1995年对治理进行最早的介绍以来^[41]，国内学术界开始引入西方的治理理论。徐勇指出，治理作为政治学新开发的领地，鲜少有人进行深入研究，尤其是以中国实际情况为落脚点的相关分析。而作为创新点，徐勇从西方社会和中国不同的历史进程中考察了其中的含义和类型，分析了治理带来的权力分化和整合，从而主张通过竞争合作的关系处理问题，重新塑造政府与社会之间的关系，并尝试用“治理”构建社会研究以及村民自治的大框架^[42]。

毛寿龙认为，governance应译为“治道”。与政治学相比，治道主要研究的是公共行政问题，并非是统治问题。他认为，中国政府的机构改革主要集中在如下五个主题，即规模的精简机构与人员的改革、职能的转变政府与市场的均衡、行为的规范与政府活动的法制化、党政的协调政治与行政的调整、权力的下放政策与执行的自主化。

在治理理论的引进和评价方面，影响和贡献最大的当属俞可平教授^[43]，他很早就将西方的治理理念翻译到国内。首先，从政治学的角度来讲，治理是指管理的过程，包括政治权威的规范基础，但是这个权威并不一定是政府机关。其次，管理过程中权力运行的向度并不一样，治理是一个上下互动的过程。并且，管理的范围并不相同，统治是以领土为界限，但是治理范围不仅包括特定领土界限，也包括国际政府以及非政府组织（NGO）等社会组织。最后，统治与治理权威的基础和性质并不相同，统治是来自政府的法规命令，而治理的权威是建立在公民达成的共识之上。俞可平提出，善治的基本要素包括合法性、法治、透明度、责任回应等^[44]。

在治理的逻辑结构当中，公共权力是中心概念。公共权力被少数人称为“集权治理”；由多个主体共同掌握，则称为“分权治理”^[45]。有学者从权力的角度对治理进行了阐述，治理主体的多元化导致所有主体都必须放弃自己一部分的权力，最终建立其公共事务的管理联合体^[46]。在不同的历史时期有着不同的统治方式，统治者更加强调权力的归属，与被统治者之间有不可逾越的关系；治理所强调的是权力的配合与写作，强调共同治理的过程^[47]。

创新治理制度的关键一环是对公共物品提供和公共物品生产进行区分。有的学者指出，一方面，政府出于政治、道德和法律的考虑，提供保障基本民生和维护社会稳定的纯公共产品或者完全意义上的准公共产品，同时引入市场竞争机制，减少来自垄断阶级的压力。另一方面，虽然政府是公共产品的提供者，但是并不承担生产的责任，而是采取订立契约的形式，将生产公共服务产品的机会让渡给民间组织，为公众提供更加保障的产品和服务，同时也降低了行政机构的支出，可以有效地开展政府服务。市场提供与公民个人自主服务共同作用的多主体多中心管理体系^[48]。

乡村治理也是治理理论在中国的新实践，如果将村民自治理解为一种仅仅处于乡村的制度，并且只关注对农村本身和国家今后的政治制度的安排具有影响的话，那么“乡村治理”的概念更加接近社会本身，也就是从乡村认识乡村。当前的乡村治理主要包括温饱有余、小康不足，制度安排对社会性质存在高度依赖。村庄作为农民生产、生活和娱乐三位一体的空间，短时间内并不会消失，因此村庄治理是乡村治理研究的核心内容，这是乡村治理研究的重要基础，也是落脚点所在。通过积极发挥村委会的作用，组建符合实际条件的公共服务体系，完善乡村协商互助机制，建设服务型政府等路径，解决乡村社会自主性缺乏、乡村组织不健全、治理机制不完善的问题^[49]。

中国城市社区的相关治理问题研究起步稍晚。社区是社会的重要组成部分，社会稳定的前提基础，对推进社会进步和现代化建设有重要作用。许多西方国家的相关实践与研究都总结出，社区建设对于推动国家经济建设之间的协调发展，加快民主化进程，提高生活质量和管理水平，都有非常宽泛的现实意义。

社区治理是指在一定的区域内，政府和社会组织、公民之间管理社会公共事务的活动。在我国，城市社会治理模式从行政社区向合作性和自治性发展，是社会经济体制改革和社会结构调整过程中的一种反应，这代表着城市社区发展的重要方向，同时也带来了社区发展和制度创新的一种新思路^[50]。

随着治理理论的不断深入，相比于西方治理的概念，部分学者提出，在中国运用治理理论是否合适。治理不管是作为一种方式还是一个阶段，在中国的适用都存在一些问题。首先，当今中国并不算是非常成熟的多元管理主体，现存的一元化结构与多元主体之间存在一定的张力。其次，在当今中国的政治经济文化中，民族、妥协、合作仍然需要大力培养。现阶段能够实现的是带有中国特色的治理，也就是在一元化的结构之下的治理^[51]。

（三）中国特色的治理理论：国家治理现代化理论的构建

社会治理是治理理论应用于我国实际的实践产物。虽然现代的治理理论起源于西方，但我国语境下的社会治理，是将治理理论与中国历史逻辑和现实环境相结合，吸收借鉴后初步形成的理论，两者绝不可同日而语，更不能在应用上采取“套用主义”“拿来主义”，必须适时反思治理理论的适用范围和限制条件。

2002年，党的十六大报告中最早提出这一概念，将治理概括为坚持打防结合，预防为主，落实社会治安综合治理的各项措施，改进社会管理，保持良好的社会秩序。由此可见，社会管理与社会之间并没有直接的关联，而是在中国发展过程中的结构失衡现象所导致的，其核心含义不仅是要求中国社会的认同，更要促进经济增长，避免社会矛盾的发生^[52]。也就是说，社会管理及社会建设的提出，更多是一种实践导向和问题导向，也就是实践者试图通过社会治理来解决社会领域方面的问题^[53]。

从社会管理走向社会治理，是我国战略发展的大势所趋。当下，公民需求和社会矛盾交织，走向社会治理上升为国家治国理政的基本方略，成为未来社会体制建构的基本方向，有其现实客观性和历史必然性，中国正在经历传统经济体制向市场经济体制的变革。随着社会结构的不断变化，利益格局也随着改变，思想观念的更新加深了社会矛盾，社会结构也变得日趋多元，以行政管理为主要特征的单一化方式逐渐失效。近年来，随着公民社会意识的不断增强，社会的不断发展给原有的社会管理体制造成不小的冲击。2011年以来，全国各地着力探索一种“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理模式。2013年，中共十八届三中全会用“社会治理”取代“社会管理”一词，指出，创新社会治理必须着眼于广大人民群众的根本利益，最大限度地增加和谐社会的因素，增强社会发展的活力和创新，提高治理水平，维护国家和社会安全，保证和谐安定有序。在随后的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》当中，还专门对此问题进行了阐述，明确提出改进社会治理方式，激发社会组织的活力；推进社会组织的建设，依法自治，发挥作用；支持和发挥志愿服务组织。这些现实促使社会治理体制的变革成为我国在社会建设过程中的必经之路^[54]。

2014年2月17日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻中共十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班仪式上发表重要讲话。他强调，治理体系的选择是由一个国家的现实条件和人民决定的，其历史、文化、经济发展适合什么样的治理体制，才能决定其走什么样的路线。在人民政协成立65周年大会上，习近平再次强调：“履不必同，期于适足；治不必同，期于利民。”中共十八届四中全会开篇便强调：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”法治建设作为国家治理体系和治理能力现代化的重要基石，被提到前所未有的高度。

纵观我国社会历史的治道轨迹，从“人治”一步步走向“法治”，从向西方和传统借鉴转到立足当下的本土化社会治理，从政策文本迈向制度实践，这无疑是中国特色社会主义治理体制的正式开端^[55]。“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，为公共管理绩效问题提供了前所未有的机遇，也提出了新的挑战。

从实践的角度看，从社会管理向社会治理的转变，并没有改变政府管理社会的实质意义。尽管“治理”一词蕴含着社会主体、多元治理、合作治理的意义，它并不意味着使用社会管理概念就没有社会主体的角色和功能。社会管理概念刚刚流行的时候，郑杭生就看到了其中的治理元素。他认为，社会管理概念和任务的提出，预示着中国正在走向更讲治理的社会。中国处于改革发展的关键时期，推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅需要依靠中国改革开放40年积累的实践和研究成果，也需要了解、学习和批判借鉴各个国家在这方面的经验和教训^[56]。治理理论本身主要研究的是西方发达国家，但是在一些发展中国家，治理理论的本职目标是为了改善国家体制来摆脱发展困境。要把从西方国家兴起的治理理论应用于发展型国家，就必须明确西方与非西方的区别和现实差距，从非西方国家的治理目的出发，基于善治和治理的关系，获知发展中国家的治理内涵与要求^[57]。

我们对于中国社会治理的理论与实践创新的理解，都离不开正确理解党在治理多元主体中的领导地位，这是我国实现社会治理创新的重中之重。治理理论兴起20多年来，通过对其引介、本土化与应用，治理理论的研究与实践都取得了一定的成果，并且形成了一套比较完善的治理概念体系。

1.治理格局：从单一管理到一主多元

从当前的国际形势看，我国所谓的社会治理的模式与西方国家所遵从的治理模式并不相同，彼此之前存在共性，但也存在差异，这种差异主要表现在社会治理的主体方面的不同。西方国家政权建立的基础是“三权分立”理论，在这种理论基础上建立的治理模式，在结构上主要表现为“市场—政府—非政府组织”的特点，三者之间的地位在治理模式之下并无太大差异，只是对各自负责治理的区域进行分工。而我国当前主要采取的社会治理模式，是由党委领导，政府主导，公众参与，以期达到弱化政府的统一管制效果，加强社会自我调节和公众参与的良性互动。从历史上来看，中国在历史上就形成了“强政府”传统，因此各级政府在实践中并不应该将治理职能完全放任于市场或社会。另外，中国现行体制决定了中国治理的合作方式必须突出党的领导地位，在现实中表现出“市场和社会围着政府转、地方政府围着中央政府转、下级政府围着上级政府转”^[58]的特点。可见，我国要构建的是一种“一主多元”式的治理格局。

2.治理理念：从善政到善治

统治与治理都有各自的终极目标，统治追求善政，治理追求善治。虽然围绕作为治理理想形态的“善治”定义至今争论不休，但有一点是确凿无疑的：实现善治是各国执政党追求的共同目标，以善治理念引领社会治理，是各国政府的共同认识。

我们党在治国理政过程中，结合我国国情，通过改革开放、全面深化改革、四个全面、五大发展等重大战略部署，从单一强调“政府管理”为核心的“善政”理念，转为当前兼顾管理、同时突出“社会治理”的“善治”理念，正逐步实现由“替民做主”向“由民做主”的转变，真正实现党和政府“为民做主”与人民群众“当家作主”的有机结合。“善治”与传统意义上的“善政”并不相同。善治的主体从单一政府转型为多元主体的治理，治理的主体和被治理的主体是有良性互动的，可以参与到治理的过程中。

传统的善政以“政府管理”为核心。衍生于传统国家理论、政府理论、权力政治理论。由于善政强调的管理主体是政府，它甚至把社会管理称为完全意义上的政府管理；“善治”则是政府施行良好治理的结果。

以“社会治理”为核心的“善治”，摒弃一些传统理念，凸显合法、责任性，强调回应性和有效、高效的行政理念，“公共治理”“协同治理”“多中心治理”等概念是其理论来源。善治是使公共利益最大化的社会管理过程，是政治与公民社会的一种新型关系，其主要强调政府和公民合作管理公共生活，达到两者最佳状态。根据善治理论的发展历程来看，如何实现公共治理是善治的终极目标。而实现善治，首先要让所有的相关治理主体都参与到公共事务治理这一过程中，其次必须保证权力分工明确。政府和社会的共管共治不仅仅是一种互动，也是一种分享利益、共担责任的协同治理^[59]。

3.治理方法：单一治理到协同治理

治理与管理之间最大的区别就是涉及主体的不同。在管理模式下，所涉及的公共政策是单一目标的；但是在新公共治理下，公共政策的制定和实施并不依赖于政府的权力，而是探索多元主体的合作治理，多个主体一起参与到共同利益的治理过程中。

协同理论与治理理论并非相互矛盾。它们的内涵相近，并且有共通之处。治理理论本身便主张通过多元主体的共同协作来实现公共利益最大化，这一点和协同理论的内涵是一致的。

改革开放以来，尤其是进入21世纪之后，我国各级政府纷纷推动政府职能转变和社会管理改革，使得治理协同关系普遍呈现出某些合作的理念趋势和积极作为。这些趋势与作为着重于协同治理的制度重建方面，主要内容是协同治理体制的变革，向多层次的治理体制转变，建立起各方协同机制以及多中心治理体制。在治理的框架上，力求治理工具的专业化，并寻求建立合作伙伴关系；在协同发展的过程中，强化地方政府的治理能力，构建公共事务的多方参与制度；在协同治理问责制度上，建立网络问责机制。

从单一治理到协同治理的转变过程中，如何在坚持基层党组织的领导下，充分发挥民主党派参政议政、协同治理的作用，始终是一个重要课题。协同治理是各级政府创新社会治理的必然路径，这在基层社会，尤其是社区这个载体平台上，体现得最明显，也最具成效^[60]。

西方改革浪潮中出现了治理理论的新范式，它不仅主张政府和市场之间的合作，更重要的是，找到政府、市场、公益组织之间的良性互动与协作的平衡点。如何通过灵活运用各种有限的资源，进而达到“善治”的目标，这是治理理论的终极追求。因此，治理理论对于我国界定市场、政府、非政府组织之间的关系具有非常重要的作用，同时也为我国构建社会主义和谐社会提供重要的理论参考。社会和谐才是治理理论的目标，而和谐社会的深刻内涵，就是通过高效、独特的社会治理模式，实现和谐社会的构建，因此，提高治理水平对于构建和谐社会来说具有非常重要的意义^[61]。