第二章 核心概念与理论基础

一 制度环境

（一）制度

制度（Institution）这一概念在学界已被广泛使用，但是，对制度的定义却有着较多不同的描述。康芒斯（John Rogers Commons）指出：“‘制度’这个名词的意义不确定。”[1]马克思基于整体主义方法论认为，制度是生产关系及其上层建筑所形塑的社会形态。新制度主义和制度主义关于制度的界定可以说一脉相承，在学界产生了巨大影响。在1918年汉密尔顿首次强调制度的约束作用后，凡勃伦、米切尔、克拉克、康芒斯等都被视为制度主义代表人物。他们均对制度做出了具有一定模糊性的界定，其中最具影响的当属凡勃伦。凡勃伦认为，制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯，是一种流行的精神态度或流行的生活理论。他的界定仅仅揭示了作为非正式规则的制度，而未将法律法规等正式规则囊括在其“制度”范畴之中。根据凡勃伦的论述，制度是由物质环境决定的，物质环境的变化牵动着制度的变迁，然而物质环境与制度并非同步变化。[2]在康芒斯的眼中，制度则是“集体行动控制个人行动”。值得一提的是，康芒斯所指的控制，是通过所有权关系来实现的。霍奇逊提出“制度是建立和嵌入社会规则的一个持久体系，这些规则建构了社会互动的结构化”[3]，可见霍奇逊认为制度既限制了行为又促成了行为。

受西方学者的影响，我国学者大多把制度定义为“规则”。林毅夫认为，制度可以定义为一系列人为设定的行为规则。[4]周雪光指出：“在社会科学研究中，制度通常指稳定重复的、有意义的符号或行为规范。在这个意义上，制度包括正式组织、规章制度、规范和社会结构等。”[5]

通过上述定义，可以发现学界对于制度作为一种行为规范和规则已达成较为普遍的共识。在学者间的分歧背后，反映出明显的系统性、规范性、普遍性、稳定性等共识性特征。值得讨论的一个问题是，制度的执行是否纳入制度结构的体系。诺思认为制度由正式规则、非正式规则和制度的执行三个部分构成。[6]1993年，他在接受诺贝尔奖的演讲中又一次明确地将制度的执行作为制度的有机组成部分，他强调执行特征不能忽视。制度的执行往往与正式制度（如法律法规）配套，它能为执行者提供足够的信息，确保契约有效实施的一套强制性措施。显然，将制度执行看作制度结构的一部分的观点是合理的。尤其是正式制度安排，离开了制度的执行必将成为一纸空文。

基于上述，本书以为制度是在一定语境下具有不同地位和作用的正式制度、非正式制度以及制度的执行耦合而成的制度体系。

（二）制度环境

制度环境（institutional environment）是西方新制度经济学概念，由美国新制度经济学家戴维斯（Davis）和诺思（North）在《制度变迁与美国经济增长》一文中提出。[7]制度环境与制度在内涵与外延上重叠。制度概念在一般意义的情景下使用，制度环境则指涉行动主体所嵌入其中并对行动者构成约束的具有一定结构性的整体。换句话说，制度环境由一系列“规则”所组成，即组织和个体行为的约束网络和约束选择集。[8]我国学者辛鸣在《制度论：关于制度哲学的理论建构》一文中曾指出，在制度的语用上，我们常把制度等同于制度环境进行使用，即把一种特定的社会结构与社会关系格局称为制度环境。与组织所面临的技术环境概念相对应，斯科特和迈耶将制度环境定义为：“单个组织如果想获得支持和合法性就必须遵从的规则和要求。”[9]学者俞可平论述了公民社会的制度环境所蕴含的政治约束性，[10]他进一步指出，制度环境对作为公民社会基础对社会组织的各个方面发挥着这样或那样的作用，塑造着公民社会的形态、特征和在社会政治生活中的角色。

由此，制度环境的分析是在组织和组织身处其中的制度的互动关系下展开，这也是旧制度主义与新制度主义的重要分野，尽管两者都强调制度所共享的客观信仰与认知体系，深藏于制度环境中，既有的规制性制度、规范性制度与认知文化的制度共存于组织的环境中且对组织构成约束或激励，因而都猛烈批判孤立地考察组织运行的观点，但后者强调制度环境中的组织是有着自己利益选择的积极行动者，他们在制度环境中的行动策略既受制于环境同时又影响着制度的变迁。以韦伯科层制管理理论为代表的古典管理理论将组织理解为一种高度理性化的组织形式，强调组织内部的协调性，因而从纯技术的观点看，它是以高效率为核心的，但理性组织模式对组织结构的研究是孤立的，没有联系环境、战略、技术、规模等内外环境条件来进行，实质上将组织还原成了不受环境影响的人为理性设计的封闭体系。

基于对古典管理理论的反思，如前所述的早期制度学派的代表人物塞尔兹尼克阐述了外部环境的影响。他以美国宪法运行为例，批判了韦伯的理性组织模式。他指出，人们可以从文字上研究美国宪法，但是如果不了解美国的政党制度，不了解美国的利益集团是如何运作的话，就无法真正理解美国宪法是如何运作的。因为组织并不是一个简单的效率机制，而是受外在环境影响的。

在新制度主义产生之前，真正引领组织学走出韦伯式理性组织框架的是20世纪六七十年代的“权变理论”（Contingency Theory）。该理论的基本思想是组织的结构和形式取决于该组织的环境、技术、目标和规模等多重因素。组织的环境决定着组织应选择何种管理理念和技术。环境变量与管理变量之间的函数关系即权变关系。组织的外部环境可分为两类：一类包括宏观和中观层面的社会、技术、经济、政治和法律等；另一类由嵌入第一类环境中采取策略性行动的供应者、顾客、竞争者、出资者等利害相关者组成。[11]

自20世纪晚期，组织与环境的关系研究成为管理学、组织学等学科研究的热点。新制度主义（New Institutionalism）、种群生态学理论（Population Ecology）、资源依赖理论（Resource Dependence Theory）以及组织学习理论（组织决策过程理论）都在这一时期相继形成并发展。

如前所述，在组织与环境的关系问题上，新制度主义强调研究者必须从组织与环境的关系上去认知生活中的制度现象。其最基本的理由是任何一个组织必须适应环境才能生存，但任何组织并不是被动地机械反应式地适应环境，他们总是通过采取目的性、利益驱动行动和策略，引发合作和竞争乃至冲突性行为，进而引发制度化和去制度化现象，导致制度变迁。Meyer等提出：“首先，必须从组织环境的角度去研究、认识多样化的组织行为；其次，如果我们关注环境的话，不能只考虑技术环境，制度环境也应在考虑范围内。”[12]显然，与权变理论不同，新制度主义明确指出了组织必须面对的技术环境和制度环境的差异，其中制度环境对组织起着制约、塑造、渗透和革新的作用。个体或组织必须适应制度环境才能获得合法性。具体来说，制度环境也就是一个国家或地区的制度安排及执行状况。一般而言，良好的制度环境能够为国家或地区的社会组织的活力和发展提供强大的制度支持，不完善或恶劣的制度环境则不利于社会组织活力的激发。由此，组织不再仅仅被视为一个孤立与封闭的生产系统，它同时被视为一种文化和生态系统。虽然制度环境从长期来看是一个动态的过程，但本书对制度环境的研究主要基于短期静态因素的分析。[13]

在描述中国社会组织的制度环境时，黄晓春等特别强调不同政府部门实际采用的各种“习惯性做法”。当这些做法或组织设计在一定范围内被社会组织接受并遵从时，它们就成为社会组织制度环境中的重要构成，指引或“诱导”这些组织采取相应的行动策略。[14]

因此，在梳理学界关于制度和制度环境概念的基础上，本书对所使用的“制度环境”做出如下界定：制度环境是在特定的社会范围内，规范或影响社会组织行为活动选择的一系列正式制度和非正式制度以及实施机制所构成的一个完整的复杂的系统，从结构上可分为宏观、微观和制度执行三类制度环境。

（三）宏观制度环境

对社会组织而言，宏观制度环境指在国家层面和基本框架体系层面对社会组织行为和活动构成规范、指导、激励与约束的制度集合体，本质上是国家对社会组织的价值判断和总体法律制度安排。具体而言，主要包括两个方面：一是国家层面对社会组织的认知、判断和态度。党和政府的决策和管理部门对社会组织的认识、判断和态度，直接关系到制定什么样的政策法规。[15]党的十八大报告指出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”,“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展”。党的十八届三中全会进一步指出“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。党的十九大报告强调要发挥社会组织在协商民主、社区治理体系、环境治理体系中的作用。党的十九届三中全会再次强调“激发群团组织和社会组织活力”。党的代表大会的报告文本中关于建立现代社会组织体系、激发社会组织活力、发挥社会组织作用的表述，反映了共产党和中央政府对社会组织的宏观理念和社会组织建设的基本思路和战略。二是作为体系而存在的法律环境，包括国家宪法和其他法律法规对社会组织的相关制度安排。适宜的法律体系有助于从法律上赋予社会组织的合法性地位。我国宪法明确规定了公民有结社的自由，法律保护公民的结社权。在普通法层面，尽管尚无社会组织基本法，但已有多部专门针对特殊类型社会组织的法律，如《慈善法》《工会法》《红十字会法》《村民委员会组织法》等。一些法律的部分条款涉及社会组织，对其性质、特征以及相关法律问题做了具体的规定，如《民法总则》《企业所得税法》《公益事业捐赠法》等。在行政法规层面，建立了一套较为全面的社会组织行政法规体系，其中三大“条例”确立了双重管理体制的法律基础。

（四）微观制度环境

社会组织的微观制度环境是指直接规范社会组织行为和活动的具体制度规范的集合体，本质上是国家和各级政府关于社会组织的具体制度安排。具体来说，主要包括社会组织的登记制度、管理制度、监督制度、人才制度等。登记制度方面，除法律法规规定可以免于登记的以外，依据三大条例的规定，达到成立条件的社会组织均需向县级以上民政部门进行登记。管理制度方面，主要包括双重管理、孵化培育、项目购买与财税制度。其中“双重管理”制度是我国政府对各类型社会组织实行的一项基本管理制度。[16]分级管理和非竞争性原则，是我国社会组织登记管理制度上的两个重要原则。[17]所谓分级管理是指对社会组织按照其开展活动的范围和级别，实行分级登记和属地管理。所谓非竞争性，是指为了避免社会组织之间的竞争，禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或相似的社会组织。监督制度包括年检制度、信息公开、评估以及淘汰制度。人才制度方面，包括人才评价制度，如职业认定资格制度，以及人才激励制度，如薪酬制度和人才保障制度。[18]

登记、管理、监督、人才制度是保证社会组织良好运行的基本制度。登记制度决定社会组织注册登记的难易程度，是取得合法性和政府资源的必要前提。管理和监督制度约束社会组织的行为和过程，事关社会组织认同度和公信力。社会组织活力的终极源泉在于社会组织的人力资源，社会组织人力资源的开发与管理呼唤制度性激励。

（五）制度执行环境

制度环境绝非由国家依照单一治理逻辑而理性化生产出的制度体系，实践中制度所构成的环境即制度执行环境体现出复杂性和动态性特征。从本质的意义上说，制度执行环境指不同层级政府以及同级政府不同部门在实施社会组织相关政策过程中所形塑的制度体系，实质上是社会组织生存和发展所面临的政治生态环境，具体包括纵向社会组织政策执行的层级治理环境和横向的部门协作环境。

层级治理环境是党和国家关于社会组织的顶层设计在地方政府和基层政府执行现状的体现。自党的十七大以来，社会组织作为国家治理主体之一多次出现在党的代表大会的报告文本中，其受重视程度可见一斑。党和政府将宏观制度和任务打包发给地方政府，地方政府需要因地制宜地实施社会组织的相关政策，但地方政府的社会组织政策执行可能大打折扣，实然状态下的政府层级治理环境最终可能形塑社会组织的发展格局和特征，造就社会组织活力的差异性。本书对社会组织制度执行的层级治理环境主要从制度执行的及时性、有效性、灵活性三个指标进行评估和判断。

社会组织制度执行的条块治理环境反映与社会组织相关的部门配合和协作程度。从中央到地方业务内容相同部门被称为“条”，如公安、绿化、民政等部门，不同职能部门组合而成的地方政府被称为“块”。由于“条”“块”部门对社会组织的认知取向和监管能力各不相同，因此在围绕社会组织的制度执行过程中倾向于采取不同的策略，如“条”上的政府部门倾向于推动政府目标导向的社会组织发展，而“块”上的政府部门则倾向于推动区域性社会组织发展，从而形成了社会组织发展的不同机会结构，进而影响社会组织的发展格局和特征。本书对部门协作环境的评判主要从部门之间的配合程度，部门之间的配合效率以及部门之间制度的衔接性三个方面加以综合考量。