第二节 “危害最小化”治毒政策的演进

一 “危害最小化”治毒政策产生的背景

“危害最小化”治毒政策主要由英国的理论与实务界对其进行规范化和理论化构建，因此，本书对于“危害最小化”的背景、理念、内涵和相关理论争议的探讨主要在英国语境下展开。

从广义而言，“危害最小化”指的是为了减少人类行为可能导致的消极社会后果或物理后果而采取的一系列公共政策，无论所指人类行为合法与否。[43]以最常见的机动车驾驶为例，国家在法律法规方面对在不同路况、不同区域的机动车驾驶行为做出车速限制，禁止人们酒后驾车或超员超速行驶，要求人们在驾驶或乘坐机动车时系上安全带；在车辆装置方面，人们不断改进ABS系统、安全气囊的配置；在交通设施方面，交通指示灯、限速牌等设施的设置，都是为了减少驾驶车辆引发道路交通事故带来的危害。事实上，积极减少由高风险行为所带来危害的做法在世界范围内已持续了好几个世纪之久。相较于最初人们仅仅以禁止、取缔高风险行为，或告诉人们不要实施高风险行为的方式来制约可能导致的危害而言，“危害最小化”的实践不断证明着它的优越性。

在毒品犯罪治理中引入“危害最小化”的指导思想始于20世纪80年代的英国、荷兰和北美，其主要动因有以下两点：第一，注射毒品者感染艾滋病病毒的问题日益严峻。第二，传统上全面禁止毒品使用的“毒品战争”（War on Drugs）没能减少毒品使用现象和毒品犯罪数量，从而引起理论界和实务界对“毒品战争”理念及其成效的深刻质疑。[44]

20世纪80年代中期，在英国默西塞德郡（Merseyside）出现了大量廉价的棕色海洛因，在这个人口数只有255万的地方，大约有2万人使用海洛因。1985年，英国利物浦大学公共卫生系的约翰·阿什顿（后来担任默西公共卫生局局长）与默西区域卫生局健康促进主管霍华德·西摩共同制定了公共健康的新模式。该模式汇集了环境变化、预防和治疗干预的旧理念的同时，更是增加了因生活方式引起的健康问题在社会层面的重要性。他们想把这个新模式应用于当时最为严峻的公共健康问题，即毒品使用和艾滋病问题，试图达成一项涉及政府机构、针对危险人群的市场调研、媒体的创造性使用、行动主义以及危险人群在新模式中的参与和社区支持的新策略。而这个策略就是随后发生在这个区域的，针对毒品使用者的“危害最小化”举措。该举措在减少共用毒品注射设备而导致艾滋病病毒相互传播的问题方面起到了不可忽视的积极作用。[45]

默西赛德郡采取的针对毒品使用者的“危害最小化”举措最为重要的一步，在于开设了默西药物培训和信息中心（Mersey Drug Training and Information Centre），其目的在于向任何想要了解的人提供包括毒品种类、药用价值、成瘾性、可能伴生的危害等相关信息，帮助人们了解使用毒品可能伴随的风险，为社会公众和专业人员提供预防艾滋病传播等内容的相关培训。如果艾滋病病毒能够通过与他人共用毒品注射设备而传染，那么防止病毒传播的最快捷方式就是让已经形成毒品依赖的人们能够获取干净的注射设备。1986年起，默西药物培训和信息中心开始实行注射器的免费替换措施。该中心以美沙酮为诱饵，吸引人们前往中心，为他们提供清洁的注射设备，并借此机会向人们介绍如何减少毒品使用的危害。中心的目的十分明确：首先着力减少注射设备的共享，预防艾滋病以共用注射设备的方式在毒品使用者之间传播；其次结合毒品相关知识的宣传教育，努力减少街头的毒品使用行为，减少人们对于注射型毒品的依赖；最后在可行的情况下增加戒除毒瘾者的数量。针具替换措施为毒品使用者的行为带来了巨大变化，共用针头、注射器的现象越来越少，街头使用毒品的现象也逐渐消失。[46]

英国政府毒品滥用问题顾问委员会（British Government’s Advisory Council on the Misuse of Drugs）于1988年、1989年提出的毒品治理目标为：减少共用注射用具，减少毒品注射中的意外情况，减少街头的毒品使用现象，由注射方式使用毒品转变为以口服方式使用毒品，减少购买毒品的数量，直至最终戒除毒品使用。依据该委员会的表述，“危害最小化”治毒政策主要具备两个方面的内涵：减少毒品使用者的风险行为，包括共用针头和注射器等不安全的毒品使用行为、过量使用毒品行为等，以及减少公民的毒品使用行为。[47]换言之，“危害最小化”内蕴两个核心目标，预防吸毒伴生的风险行为和预防毒品使用。20世纪80年代，利物浦的美沙酮处方量占英格兰的1/3，但利物浦半数以上的高危险人群都感染了艾滋病病毒。相较之下，默西地区的注射吸毒者却无一人感染艾滋病，足以见得针具替换措施对于减少毒品使用危害的显著成效。[48]