导论：我国流域治理进入新时代

构建人与自然和谐相处的生态文明，已成为全人类的共识。适应我国经济社会发展趋势及人民群众对美好生活的现实需求，党中央国务院高度重视生态环境保护工作。2007年党的“十七大”首次提出“生态文明”概念，提出到2020年使我国成为生态环境良好的国家；2012年党的“十八大”和2017年党的“十九大”，生态文明的战略地位持续提升，提出“建设生态文明关乎人类未来”。党的十八大以来，习近平总书记立足我国社会主义现代化建设的历史使命，洞悉从工业文明到生态文明跃迁的发展大势和客观规律，就促进人与自然和谐发展提出一系列新思想、新观点、新论断，凝聚形成绿色发展新理念。绿色发展理念从提出到逐渐完善，已成为指导我国未来发展的五大理念之一。绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念，是我党关于生态文明建设、社会主义现代化建设规律性认识的最新成果，具有重大意义。党的十九大报告指出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式。

流域是具有相对独立性的产汇流水循环空间，也是人类生产生活活动的重要单元。现代经济发展中，发达的流域经济通常是国民经济的重要增长极和辐射源，流域良好的生态环境条件亦是影响区域之间区位竞争的重要软因素。流域治理是流域开发、保护和管理的总称，包括流域功能定位、流域空间均衡有序发展、流域资源合理保护及有序开发利用、流域生态保育、产业协调发展及生态环境综合整治等内容。流域治理事关人民群众切身利益，事关全面建成小康社会，事关实现中华民族伟大复兴中国梦。人们日益增长的物质文化生活水平迫切要求相依共存的流域资源开发与环境治理保护得以持续改善。改革开放以来，岸线经济过度开发、长江流域生态破坏带来的洪涝灾害、环境污染与物种失衡，都让沿江人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益加剧。部分地区资源开发过度，环境污染严重，生态问题十分突出，影响和损害群众健康，不利于经济社会持续发展；人民群众对流域治理水平提升的新期待越来越高，流域治理面临机遇和挑战并存的新常态，处于重要的战略抉择期。流域治理和可持续发展成为培育区域竞争优势，提高国际竞争力的重要环节。流域发展不仅是流域的综合开发利用和治理问题，还应该在可持续发展思想的指导下，把流域内包括环境、资源、社会、经济在内的诸要素看成一个整体来研究，它是一个以水资源水环境为约束条件，以人为主体，以可持续发展为目标的复合系统，即“流域可持续发展系统”。

在党中央国务院总体战略部署下，各行各业各级政府努力践行“绿水青山就是金山银山”的理念，高度重视并全力投入流域治理工作，积极探索流域绿色发展和高效治理的创新模式。加快构筑生态文明和深入践行绿色发展理念对我国流域治理提出了更高标准，要求按照实现全面协调可持续发展的指导思想，统筹兼顾，协调经济发展、社会进步和环境保护的关系，引导转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，尽最大可能降低经济社会发展对流域环境的负面影响，恢复和提升流域生态系统的生机和活力，实现流域生态系统良性循环。而近年来全球气候变化直接引起流域水文情势变化，对农业生态系统、自然生态系统、水资源及环境等方面产生了重大影响，甚至出现了过去尚未遇见的一些新情况。同时，随着我国工业化、城镇化和现代化快速发展，发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，新常态背景下经济社会发展对流域治理的压力持续加大，流域综合开发与污染防治等空间格局将面临新形势和新变化。实践证明，实施流域治理是建设生态文明和应对全球气候变化的重要途径。这是在借鉴发达国家流域治理经验，吸收中国历史上治国安邦思想精华，充分尊重江河湖海自然演替规律的基础上，提出的全新思路。

长江上游流域是长江流域的水源涵养区、生态屏障区和资源富集区，同时又是生态脆弱区、环境敏感区、经济欠发达地区。该流域覆盖的区域状况，使其肩负着建设长江上游经济带和构筑长江上游生态屏障的重任。长江上游流域治理直接影响整个长江流域的健康发展及流域所辖经济区经济社会环境的和谐共存。党中央国务院高度重视长江上游流域治理及流域保护与发展，2014年党中央国务院首次提出“依托黄金水道，建设长江经济带”的战略部署；2016年习近平总书记视察重庆明确指出“共抓大保护，不搞大开发”“坚持生态优先、绿色发展的战略定位，把修复长江生态环境放在首要位置，推动长江上中下游协同发展、东中西部互动合作，建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带”等要求；2019年4月，习近平总书记在重庆视察时指出，“保护好长江母亲河和三峡库区，事关重庆长远发展，事关国家发展全局”。重庆是长江上游生态屏障的最后一道关口，对长江中下游地区生态安全承担着不可替代的作用，要筑牢长江上游重要生态屏障，坚持上中下游协同，按照统筹山水林田湖草系统治理的思路，实施长江生态环境系统性保护修复，对破坏长江生态环境的问题要下决心解决。上述为新时期长江上游流域治理和保护工作提出了科学、明确的方向和战略指引。近年来，在科学发展观、可持续发展思想、绿色发展理念的指引下，长江上游流域治理取得了巨大成就，有效促进了治江工程的顺利开展，对长江流域地区经济与环境协调发展作出了突出贡献。

中国共产党十九届四中全会于2019年11月5日举行并通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对生态文明制度体系作出了国家治理体系构建背景下的战略部署，提出：“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，完善污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系”;“加强长江、黄河等大江大河生态保护和系统治理”。走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。从“盼温饱”到“盼环保”，从“求生存”到“求生态”，绿色正在装点当代中国人的新梦想，绿色发展理念以建设美丽中国为奋斗目标，不仅明确了我国当前发展的重要目标取向，而且丰富了中国梦的美好蓝图。坚持绿色发展，建设美丽中国，为当代中国人和我们的子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境，是新时期我们党执政兴国的重要责任和使命。长江流域治理不仅关系流域4亿多人民的福祉，而且关系全国经济社会发展大局。如何加强和完善长江上游流域治理是新时期流域经济社会环境实现协调发展所面临的重大难题。由于长江上游流域地理位置、资源条件、地质结构、经济发展水平、生态环境状况等特殊性，流域治理过程中凸显了许多矛盾和问题，使得长江上游流域治理工作任重道远。当前我国整体进入新常态阶段，“增长速度换挡、结构调整阵痛、前期政策刺激消化”三期叠加，转型发展、绿色发展的压力较大，尤其是处于工业化中期的云南、贵州、四川等长江上游地区，仍处于以资源、劳动力、资本等密集型产业推动增长的阶段，创新发展、可持续发展的动能明显弱于下游地区及其他相对发达省区；同时沿江省市生态环境保护的“底线”思维不够，水资源、矿产资源、生态环境资源开发过度、无序，污染排放量大面广，成渝等城市群地区资源环境超载，生态空间破碎化严重、生态用水保障不足等问题突出，顶层设计与整体规划布局不足，联动协调能力缺失；水土流失严重，导致生态系统功能退化，部分支流水质较差，湖库富营养化尚未得到有效控制等现象未从根本上解决。过去的流域综合规划主要是水资源规划，其实际内涵需要持续丰富和拓展，将绿色发展、生态文明作为总纲，全面统筹规划产业布局和管控国土开发、水资源利用、环境整治、产业布局、城镇发展、新农村建设等各项活动。在生态文明建设、绿色发展理念践行的大背景下，把加快长江上游流域治理作为一项重大国家政策来执行，做好长江上游流域治理规划，加强水土保持，防治水质污染，注重生态补偿机制的构建，充分发挥长江上游流域在防洪、发电、灌溉、航运、供水以及水产养殖、旅游等方面的多种功能和作用，辐射带动长江上游流域周边地区发展；探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，强化“上游意识”、担起“上游责任”，切实筑牢长江上游重要生态屏障，加快建设山清水秀美丽之地；促进西部大开发战略持续深入推进，落实“长江经济带”“一带一路”发展战略和西部陆海新通道、成渝地区双城经济圈总体战略部署，实现经济社会可持续发展和生态文明建设的宏伟战略目标。

基于此，本书遵循“战略需求—现实问题—理论架构—行动路径—案例剖析—制度设计”的研究进路，以生态文明思想为指导，围绕“绿色发展”的逻辑主线对长江上游流域治理展开系统论证。首先，紧扣绿色发展的时代内涵和基本特征，把握绿色发展视域下流域治理的基本趋向，重点剖析了长江上游流域治理的现实需求和战略意义；总览长江流域基本情况、自然资源禀赋和经济发展概况，科学界定了长江上游流域的自然区范围和经济范围；立足实地调研，明晰长江上游流域治理现状，检视流域治理存在的问题及深层次的原因。其次，承接现状分析与问题探源，创新性地提出了流域治理理念认知重构的理论与框架，确立了长江上游流域治理的内在结构与逻辑脉络，明确了流域治理的目标导向、总体要求、基本原则及关系协调。再次，适应流域区域发展变化，提出了长江上游流域治理应遵循“确定功能区划、分类分区治理”“注重综合开发效应、强化规划统筹”“探索科学路径、健全治理体系”的总体思路。最后，着眼思路构想、基本路径、机制重构及模式构造四方面对长江上游流域生态环境与污染防治、长江上游流域发展的绿色化转型两大板块进行系统阐释；深化理论与实践的研究结合，重点对三峡库区流域治理行动实践展开案例分析和实践总结；从“市场运营，政府管控，协调统筹”三方面着手，开展长江上游流域治理的政策制度框架设计。