第二节 国内外研究述评
当前世界各国都有大量学者投身于城市突发事件风险治理的研究中，经过笔者初步归纳，相关研究成果主要体现在突发公共事件应急管理理论、城市应急管理体系、风险社会问题等方面。
一 突发公共事件应急管理理论研究
随着世界一体化进程的不断推进，各个国家之间在文化、经济、政治上的交流日渐频繁，但也伴随了大量的不确定因素产生，各个国家面临的突发事件不断增多[8]。在国际传导机制的作用下，某个国家发生了严重的突发事件后，势必会对其他国家带来不同程度的影响。世界各国学者充分意识到研究突发事件的必要性，开展了一系列研究活动，对重大突发事件的预防、预报、监测、识别、控制以及事发后的快速救援等内容进行了大量的研究[9]。
（一）国外研究现状述评
第二次世界大战后，以美国为代表的西方发达国家意识到突发公共事件管理的重要性，大量学者纷纷投身于国际关系和国家安全等研究领域。此阶段，学术界对突发事件的研究也大多侧重于从政治领域入手，比如政权更迭、战争、政治冲突等。美国政府为了应对这些突发事件专门设立了联邦灾害救助管理局，并且号召大量美国学者对相关问题展开深入研究。1972年，赫尔曼在《国际危机：行为研究视角》[10]一书中详细阐述了有关突发事件的问题，该书也成为世界上最早一批有关突发事件的研究著作。美国于1979年设立了联邦紧急事务管理局，进一步强化了美国政府对公共突发事件的危机管理，并且加大了对相关研究的支持力度。各个大学均开设了危机管理专业，大量研究机构还专门进行了危机管理专业人员资格认证活动。这一系列举措让美国的公共突发事件处理能力大大提高，而且在这一时期中西方学术界在突发事件研究领域也取得了较大进展，其中最具有代表性的学者有乌列·罗森塔尔（Uriel.Rosenthal）、史蒂芬·芬克（Steven.Fink）等。
20世纪80年代后，越来越多的学者开始研究恐怖主义威胁，比如1980年在《安全与危机管理：应对恐怖主义威胁》[11]一书中，沙尔茨深入分析了核设施可能受到的恐怖袭击等情况。随着国际危机研究领域的不断拓展，公共危机管理的研究领域也取得了较大进展，如托马斯·盖博深入研究了美国化学物品突发事件的应急系统并分析了美国各机构之间的互助系统。史蒂芬·芬克是著名的美国公共危机专家，曾在1979年参加了“三里岛核泄漏”事件的处理，1986年他在《危机管理——对付突发事件的计划》[12]一书中将自己多年处理突发事件的经验和感悟进行了汇总，详细阐述了危机管理的相关知识，通过大量的案例分析让更多学者了解到公共危机管理的内涵。他把突发公共事件的发展过程划分成几个阶段：“前驱症状”为第一阶段；“急性”为第二阶段；“慢性”为第三阶段；“治愈”为第四阶段。他的研究成果为学术界研究危机管理作出了巨大贡献，特别是他所阐述的危机预防、危机隔离、危机识别、危机处理、危机应对计划、危机决策以及危机通信等内容是构成现代危机管理理论的重要部分。1989年，罗森塔尔等对14个突发事件案例进行了详细分析，其中包括围攻大使馆饥荒、地震灾害、火灾、恐怖爆炸、化学毒物等事件，涉及很多有关突发事件处理的细节性问题。在20世纪80年代中，大量学者从组织、政治等角度研究了如何进一步降低突发灾害的突发频率。
20世纪90年代后，西方学术界进一步加强了突发公共事件的研究。研究者从不同视角深入探讨了突发事件的紧急应对措施，比方说对科层制组织结构的公共决策主体自负机制和其权力单向流动造成的决策异化导致突发事件应对能力降低的研究、对危机预防和干预的研究等。乔治（1991）在《避免战争：危机管理问题》中[13]、桑迪·索南费尔德（1994）在《哈佛商业评论》[14]中均详细探讨了危机管理中的媒体政策；诺曼·R.奥古斯丁（1995）[15]将突发事件的危机管理划分成四个阶段，随后罗伯特·希斯在诺曼的研究成果基础上归纳出了“四阶段划分方法”，他们的研究成果为突发事件的全过程分析作出了巨大贡献[16]。2001年，罗森塔尔在《管理危机：机遇、决策、威胁》[17]一书中对突发事件的分类方式进行了创新，他从突发事件的发展速度以及持续的时间等方面入手将危机划分成四大类别。
2001年“9·11”事件的爆发引起了世界各国的高度重视。意识到恐怖主义突发事件的严重性，各国学者纷纷投身于相关事件应对措施的研究中，大量的研究成果在这一时期相继出现。比如2008年《恐怖主义与有害物质犯罪的特别措施》[18]详细介绍了恐怖袭击的危害，有关恐怖袭击活动的应对措施被提出并引发关注。作者从现场紧急应对者的角度详细分析了作为紧急应对者在恐怖袭击发生后应做好的自我保护措施。《突发事件中的指挥：危机情境中的紧急召集》一书根据以往发生的实际案例阐述了当危机出现后应如何决策的问题。随后的研究成果还有很多，如《恐怖主义应对：法律实施的现场指南》《国际恐怖主义与反恐怖斗争年鉴（2010—2012）》等。2013年，一本名为《恐怖主义概论》[19]的研究专著面世，将美国学者对于恐怖袭击的研究成果进行了汇总，该书详细论述了美国民间和私营机构在应对恐怖袭击中的作用、各基础设施的脆弱性、国土安全中预备役军人的作用等内容；《当暴力突发后，作为一名紧急应对者的生存指南》从危机管理人员的角度出发，对突发公共事件爆发后应如何保障人们安全进行了详细论述，还深入分析了大量危险情景的性质，提出各种安全程序以及防卫技术；《恐怖主义如何终结》[20]通过大量案例、数据和图表，搭建了一个恐怖主义如何终结的逻辑框架，它是一部反恐经典之作。
（二）国内研究现状述评
考究人类漫长的历史文化，我国很早就有危机治理思想。我国古代的危机预防思想如“安而不忘危，存而不忘亡，思所以危则安矣，思所以亡则存矣”；我国古代对危机两面性的辩证思维有“福兮祸之所伏，祸兮福之所倚”“祸福共生，安危相易”；我国古代危机总结学习的思想是“亡羊补牢，犹未为晚”。五千年农业社会的漫长历史也是一部我国和自然灾害的抗争史，其中关于自然灾害及其预防、应对、控制突发危机等的历史尤其丰富。但总体来看，我国对突发公共危机治理的研究起步较晚。目前国内学者在应急管理方面的研究成果也逐渐多了起来，我国学者对应急管理的研究主要有以下几类：一种是对应急资源调配与布局以及管理人员的培训、人员疏散技术等内容进行研究[21]，同时还包括紧急服务设施的选址[22]、成本约束下的交通事故紧急响应模型及总体规划[23]以及应急通信网络基站选址和频道分配问题等[24]；还有一部分学者侧重于对我国应急机制和应急管理体系的研究。经过数十年的努力，我国学术界在应急管理、危机管理领域已经收获了丰硕的研究成果，包括建筑防灾中的应急管理与人群管理[25]、在紧急事态下高层建筑人员的疏散模型研究[26]等。“9·11”事件特别是我国“非典”事件发生以来，城市突发事件结合公共危机治理的相关研究逐渐成为我国学术界研究的热点话题，并取得了丰硕的研究成果。
首先，界定并完善了学科研究对象和学科体系。早在1996年王贵秀就倡导建立危机管理学。危机管理学的研究对象是独立的社会危机现象，他认为其内涵丰富外延广阔必定会成为一门广博高深的科学。[27]著名学者薛澜教授在《危机管理——转型期中国面临的挑战》一书中展现了美国“9·11”事件后国内外危机形态的变化发展，阐释了我国危机形态转型阶段的根本原因和特点，分析了突发公共危机管理的时间序列、组织行为以及决策过程等。结合我国危机管理体系的现状深刻剖析了美国等国家的危机管理机构与管理体系，在勾勒出现代危机管理体系基本框架的基础上给出了非常规决策治理的整体制度安排及战略设计。[28]经过众多学者不断的努力逐步明确了危机管理、突发事件的学科概念和研究对象，为我们今后完善学科体系奠定了坚实的基础。
其次，产生并出现了许多研究课题和专门研究机构。在一些高校和研究所近年来相继成立了危机管理研究机构，2016年同济大学成立国内首个“城市风险管理研究院”，强调要把亡羊补牢转化成未雨绸缪、防微杜渐，要更多地用科学方法注重于事前的“防”，一套完善的体系用于事中的“控”以及最大减轻损失的事后的“救”。清华大学危机治理学术委员会由海内外专家学者组成，创办了“清华大学危机治理论坛”。由现代国际关系研究院建立的危机对策与治理研究中心，参考国外有关危机治理的成功经验，对中外正在或即将发生的重大危机的理论和对策进行研究。危机治理研究中心在华东师范大学、中国人民大学公共管理学院及北京理工大学纷纷成立，通过危机治理的理论和应用对策研究提升企业、政府及公共组织的应急管理水准。还有“社会变革中突发事件应急管理”“国家公共安全管理系统研究”等课题，都取得了较好的阶段性成果。
最后，出现了大量的相关学术成果。潘光1989年主编的《当代国际危机研究》堪称是我国第一部危机学术专著，胡平1993年在《国际冲突分析与危机治理研究》中对危机的相关理论进行了系统阐释，他们都侧重于国际政治危机的研究。张成福、许文惠两位教授1997年完成并出版《危机状态下的政府管理》，该书是我国危机治理从主要研究国际危机转向国内危机研究的重要标志。国内各类学术刊物自SARS全面暴发之后开始大规模地刊登有关突发公共事件应急的文章。近年来我国出版了大量优秀的学术专著，如《突发事件网络舆情的动力要素及其治理研究网络舆情，促进社会和谐发展》（华中科技大学出版社2017年版）、《危机管理——转型期中国面临的挑战》（清华大学出版社2003年版）、《社会风险治理中的政府传播研究：变迁，差异与革新》（中山大学出版社2016年版）、《基于突发事件风险差异的城市公众应急能力评价研究》（经济科学出版社2014年版）、《风险治理与政府应急管理流程优化》（北京大学出版社2011年版）、《系统论视野下城市突发公共事件的生成、演化与控制》（科学出版社2011年版）、《国家与政府的危机管理》（江西人民出版社2003年版）、《中小城市突发公共事件应急管理体系与方法》（同济大学出版社2007年版）、《政府危机管理》（中国城市出版社2003年版）、《危机管理智囊》（机械工业出版社2003年版）、《危机管理》（中国经济出版社2004年版）、《公共危机启示录——对SARS的多维审视》（中国人民大学出版社2003年版）、《企业危机管理》（中国纺织出版社2003年版）、《危机应对的全球视角——各国危机应对机制与实践比较研究》（中国政法大学出版社2004年版）、《物业管理危机处理及案例分析》（西南财经大学出版社2004年版）等。我们以关键词“危机管理”搜索中国期刊全文数据库来分析，国内与危机管理相关的研究论文1994年到2001年仅有123篇。截至2020年1月17日，2001—2020年有超过68982篇标题为“危机管理或应急管理”的论文问世。由此可见，近年来学术界研究突发公共事件应急管理相关的论文成果骤增，成绩喜人。
总的来说，国内学者主要从感性主义的角度研究应急管理的相关问题，很多研究成果都是在国外的成功经验基础上得出的，重点介绍了美国、俄罗斯、日本等国的危机管理协调体系和相关制度，特别是美国在应对“9·11”事件中的经验。我国大部分有关危机管理的研究都是根据国外突发公共事件的实际案例来详细分析各国的危机管理体系，通过归纳这些管理体系中的相同特点，提出建设我国危机管理体系的意见和建议。
二 城市应急管理体系研究
结合相关数据来看，我国已经在多个城市设置城市应急管理体系工作试点，包括南宁的110社会联动系统、上海的城市综合减灾系统、广州的紧急事务管理体系、深圳的110社会联动体系、武汉的城市/社会应急联动系统等。上述城市在应急管理方面还实现了多部门分工合作、信息的共享，应对突发事件的能力相对较强，但这些应急体系和系统在实践中也暴露出了一些问题，需要尽快解决。
近年来，学者们通过研究指出，宏观和微观技术是建设应急管理体系的主要方法。通过整理文献可得知，宏观层面的研究主要集中在应急管理体系的运行机制、指导原则、构成等几个层面，如在《危机管理——转型期中国面临的挑战》一文中，薛澜等认为管理体系的建设应该从组织决策、组织行为、时间序列三个方面入手。赵红、汪亮[29]认为我国在构建应急管理体系时应该适当借鉴美国联邦应急计划的做法，即制定与危机应急管理有关的法律法规；成立负责管理突发事件应急资源的部门；建立三级突发事件应对机构（即国家级、省级、地区级）。金磊[30]则通过研究指出，国家要本着保证水质、应急抢修、保证供应的原则制定应急预案，确保城市功能在危机和自然灾害中如常发挥，可见他是以城市功能为出发点进行研究的，文献[31]的观点与之类似。以应急管理机构职责为视角进行论述的有王明旭等人[32]，这些研究成果认为应急管理者能否在突发公共事件中发挥好职能的关键在于相关法律体系的完善程度。
学术界也从资源管理、预案管理、人员撤离和教育培训等微观的角度对危机应对管理机制进行了研究。
1.资源管理。研究内容包括：（1）布局和优化资源研究的是当突发事件来临时，如何实现应急资源在管辖区域内的合理分配，使危机发生区域能够尽快获得所需的应急资源；（2）科学调度资源研究的是在调度危机资源时应该如何针对危机的类型和登记选择正确的运输方式、运输路线，争取在第一时间内尽可能多地调集资源；（3）评估资源研究的是评估现有危机应对资源布局的方法。有关文献[33]就是有关危机资源管理的研究。
2.预案管理。研究内容包括：（1）事件的分级分类。比如杨静就基于动态分类分级的思想，采用聚类分析法、判别分析法、因子分析法等定量方法划分了突发事件的类型和级别。姚杰等[34]构建了潜变量机构方程模型，同时评估了消防机构在火灾事件中的表现，并根据评估结果，指出了消防机构需要提升和改进的地方。（2）预案场景选择问题。即怎样利用现有资金、人力制定最佳应对预案，应对危机，有关文献[35]均为这方面的研究成果。（3）预案的动态调整问题。如前文所述，人们无法知晓危机会在何时何地发生，所以，制定危机应急预案时不能一味地模仿其他地区、国家的模式，而是要以动态的眼光看待危机，将之看作一个博弈过程，比如在《突发事件应急管理中的动态博弈分析》一文中，姚杰[36]在制定和执行预案决策时就引入了动态博弈网络技术。
3.人员撤离和教育培训。人员撤离主要是对危机背景下各个区域以及建筑物内人员的撤离和疏散进行研究，包括城市区域人员疏散路线设计、逃生路线设计、逃生通道长短与大小的确定等；应急管理培训有非专业技能培训和专业技能培训之分，前者致力于改善应急管理机构的合作、沟通和协调能力，关于培训原则和方法，有关文献[37]进行了详细介绍。
三 风险社会问题研究
西方国家主要以政治学、管理学、社会学等学科为基础对社会风险问题进行研究。其中的很多研究理论可以作为国内防控突发风险事件的理论基础和实践指导。从风险理论的发展脉络看主要经历了四个阶段认识。第一阶段为20世纪50年代，这个阶段人们对于核能给人带来好处的同时其隐藏的风险开始有了意识，也由此开始了核能技术管理人员和核能技术专家对于如何使用核能技术、防控核能风险的争论。该阶段主要从商业管理、系统理论分析、游戏规则制定和成本收益问题等方面进行研究分析。第二阶段出现在60年代，研究人员通过风险问题比较，提出了社会风险承受能力的观点。在此阶段的争论不仅有专家和管理人员参与，更是有公众参与。第三阶段则是70年代，这个阶段世界观和新旧价值观的争论取代了原先的核能技术和经济分配的探讨。社会大众对核能风险的担忧是这一阶段的显著特点，也由此导致人们以心理学的视角去研究人们对风险担忧的问题。风险研究的第四阶段出现在80年代以后，在这个阶段人们利用多个学科知识进行风险问题研究。开始以社会理论取代之前的技术经济理论去解决“风险”问题，并被人们广泛使用于人文社会学科中。风险研究经过几十年的发展取得了很多研究成果，其中吉登斯的现代性社会风险理论[38]，乌尔里希·贝克的风险社会理论，卢曼的系统理论[39]和道格拉斯、拉什的风险文化理论[40]最具代表性。之后出现了由美国克拉克大学和决策研究院的罗杰·卡斯帕森（RogelKasperson）[41]等人提出的风险社会放大理论。随后保罗斯洛维克（Paul Slovic）提出了“信号价值”的理论——首次将事件场所和危险特征进行了紧密联系，这有助于解释风险的社会建构和传递。[42]
21世纪以来，尤其是“9·11”事件、SARS事件之后，我国关于社会风险的研究引发了一阵热潮，一大批影响较大的成果产生。主要的研究学者有丁元竹等[43]，童星、张海波等[44]，冯必扬[45]，刘挺[46]，李航[47]等。丁元竹等对2010年前可能影响到中国经济社会持续发展的风险因素、五大风险领域等进行探讨，并就这些风险因素对国民经济和社会发展的冲击程度进行了分析，并在其著作《中国2010年风险与规避》中进一阐发。童星、张海波等以江苏省为例研究了从社会风险到公共危机的整体框架和路径，并在其著作《中国转型期的社会风险及识别——理论探讨与经验研究》中体现。宋林飞从中国社会转型的实际出发，对中国的社会风险现象以及产生这些现象的原因进行分析、研究，并且根据研究出来的结果主编了社会风险系列丛书。冯必扬在其著作《不公平竞争与社会风险》中分析了不公平竞争导致的不公平现象。刘挺将经济全球化与社会风险结合，从社会风险的角度对经济全球化进行了研究，同时对多元化的社会风险管理模式进行了探讨，写了著作《经济全球化与社会风险》。另外，基于风险治理的视角，学者们加强了城市突发公共事件预警管理、城市突发公共事件治理绩效评估、城市突发事件管理能力及不同区域类型的城市突发公共事件研究。研究成果《危机状态下的政府管理》《群体性突发事件研究专辑》等著作均较全面地概述了不同城市突发公共事件的成因、特点及对策。
综合文献综述看，西方国家较之国内对城市突发公共事件治理的研究更为深入全面，通过多学科方法构建了城市突发公共事件治理的学科体系和理论框架。具有自己鲜明的特色：如研究更加注重开放性、全球性和吸收借鉴他国的研究成果，研究视域和方法不断扩展，既重视基础理论研究更重视实证性实践性应用策略研究。不可否认，因起步较晚、积淀还相当薄弱，我国城市突发公共事件治理的研究还处于引进消化及初步研究层面，完全形成城市突发公共事件治理的理论体系还有很长的路要走。首先，实证性研究不足。我国学术界当前研究城市突发公共事件治理仍处于对西方研究成果的学习借鉴阶段，根据我国城市突发公共事件的创新性应用对策研究明显不够。学术界在加大城市突发事件治理的法制建设力度、构建预警系统、突发事件危机治理策略等方面已有很多共识，但一般只是在“是什么”阶段，在“如何做”阶段上缺乏进一步深化研究。所以需要基于我国城市突发公共事件治理的现状，将风险治理理论与我国城市风险的实际相结合，这将是国内危机治理研究的重要方向。其次，缺乏跨越学科的研究。城市突发公共事件治理涉及众多学科，需要综合研究才能获得高水平成果。当前国内的研究主要集中在政治学和管理学等学科，学者们研究视角过窄导致拓展新领域的创新受到限制。再次，系统化的城市突发公共事件风险治理体系尚未形成。关于城市突发公共事件治理的独创性研究国内目前还比较少。不少研究还停留在对个别现象及问题的阶段分析和阐述上，缺乏系统化地分析与研究“城市突发公共事件治理”的一些基本问题，如城市突发公共事件治理的政策、城市突发公共事件的预警、突发公共事件预案和城市突发公共事件治理机制等。