第一节 城市突发公共事件的分类与表征

目前我国正处于城市突发公共事件的高发期，类似上海外滩踩踏事件、天津港爆炸事故等突发公共事件越来越频繁地刺激公众的神经。基于危险、风险、突发事件等相关概念阐释，我们需要进一步理性审视现阶段的风险治理情景。

一 危险、风险、突发事件等相关概念阐释

在中文词典中“危险”意为“遭受苦难、痛苦的机会，受害受伤或丧命的可能”，在英文中则译为“danger”。从更深层的角度而言，“危险”具有以下内含[1]：第一，“危险”指一种状态或事故本身，在该状态下有可能失败或受到一定的损失。人们常说“处在危险的环境中”。第二，“危险”是有遭受失败或者损失的可能性。例如“冒着很大的危险”即冒着失败或者损失的可能性；第三，“危险”主要是指存在的危险事物与危险因素，比方说“剧烈运动可能存在一定风险性”。可以说在危机出现时常常伴随危险发生，“危险性”指存在失败的可能并且可能会造成一定损失；“危机”中必然有“危险”性，“危险因素”是在危险出现时所产生的致命因子；若处于“危险状态”下很容易遭受损失或者是失败。虽说“危险”可能会引发损失或者失败，但是危险的事物或者致命因素不一定能够引发“危机”，而且遭受损失和失败也不一定能够引发危机。

从字源上考察，“危机”（crisis）原本是一个医学术语，即人濒临死亡的一种状态，形容一种至关重要的且需要立刻作出相应决断的状态。“危机”在《辞海》中有三种释义：“即‘经济危机’”“潜伏的祸机”“生死成败的紧要关头”。[2]《现代汉语词典》中的“危机”是指“严重困难的紧急关头”“危险的祸根”。[3]有关“危机”的基本含义不同学者从不同角度、不同方式表达了自己的观点，他们都在一定程度上对危机的本质进行了阐释。危机是一种状态，赫尔曼（Hermann）认为主要是决策者在改变决策时受到了一定的威胁，这种威胁的发生在决策者的意料之外并且没有给出反应的时间。[4]危机发生的时候，格林（Green）认为就事态发展来说已经属于难以控制的态势，必须在较短的时间内将损失降到最低限度。突发公共事件治理的任务是在危机发生时尽可能控制事态，如果事态难以控制将重新制定控制规划。[5]在1975—1976年耶路撒冷举行的危机问题研讨会上，大会认为危机必须具备以下几个因素：对基本价值形成了巨大威胁；国家内部或外界环境发生变化；危机发生时，需要在极短时间内作出反应；有极大的可能已经卷入了军事斗争[6]。罗森塔尔站在社会的角度对危机进行了重新定义，他认为危机是人们的生命财产安全受到威胁，造成社会价值系统和行为准则受到损害，必须在有限的时间内做出重大决策来予以应对。我国学者张成福认为：“危机它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，是一种紧急事件或者紧急状态，造成的生命财产安全等损失超出了社会常态和政府治理能力范畴，社会与政府必须采取措施加以应对和解决。”[7]学者薛澜认为：“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重挑战和威胁，事态发展往往具有高度不确定性并需要及时应对和解决。”[8]危机就是“危险和契机”，朱德武则认为每一次危机既是失败的根源又孕育成功的种子[9]。

在中文词典中“风险”（risk）指“遭受危险，蒙受损失或伤害的可能性”。它包含两个层面的内容：将来可能发生的事件具有不确定性；这其中必然存在一个或一个以上的事件会带来不利结果。它不仅代表着自然灾害或事故等坏现象的出现，还代表着这些坏现象出现的主要渠道以及出现的可能性。所以，在所有发生的后果中已经发生的不能被称为风险；必然要发生的也不能被称为风险；给人带来好处的亦不能被称为风险。“危机”和“风险”都源于“不确定性”（一定时期内可能产生结果的变动）。但是“风险”不是“危机”，它是一种可能的性状而不是剧变或事件本身；同时，有“风险”——损害发生的可能性——并不一定引发“危机”。

“突发事件”是指突然出现、引起抑或可能会引发某种严重危害，急需采取紧急应对的事故灾害、自然灾害、公共卫生和社会安全事件[10]；而“公共事件”则是指出现在某一特定区域，对区域内外公众有着共同负面作用的社会性事件。两者具有一定的关联，在事件发生范围、时间等方面有部分交叉即“突发公共事件”[11]。从释义角度对突发公共事件进行分析时可以将其定义为“在公共环境中突然发生的、具有危害型的事件”[12]。“突发公共事件”往往是在脱离正常状况后产生，会对社会、生产和生活造成恶劣影响，其主要在公共环境中爆发，一般没有明显征兆，在爆发前无法进行全面的预测和控制，而在爆发后会产生非常严重的社会影响，带来巨大的经济损失或人员伤亡，有时甚至会引发区域乃至全国性的危机。[13]“突发公共事件”在我国《国家突发公共事件总体应急预案》中指“突然产生、引起抑或可能引发人员伤亡抑或财产损失以及生态环境破坏与社会危害，进而危及公共安全的紧急事件”。[14]城市突发公共事件，特指突然爆发的对城市社会秩序、居民生命财产以及正常生活造成影响的危害性事件。[15]由城市发展视角来看，突发公共事件一般会对社会造成恶劣的影响，是一种无法预料、难以避免的社会紧急事件，具有特定的产生空间和环境。突发公共事件亦存在一定时间限制，强调偶然性、不可预料性，其在发生过程中往往出乎常规并会造成较大的社会损害，在城市建设和管理工作开展过程中需要全面重视。

综上所述，突发公共事件是突发性、公共性、危害性的事件，其在公共环境中迅速发生并产生一定的社会危害。城市突发公共事件是在城市中突然发生的危机或可能危及社会公共安全的紧急事件，该事件具有突发性、公共性和特殊危害性。与一般事件在空间、时间、性质上有本质的差异，其限定环境为城市公共环境并且爆发迅速，是可能产生社会危害性的特殊事件。

二 城市突发公共事件的类型分析

截至2019年年底，我国共有663个城市（含港澳台），包括4个直辖市，2个特别行政区（两个城市），283个地级市和373个县级市[16]。上述城市划分的过程中主要依照人口状况进行分类，并结合区域规模、经济状况等进行适当调整，形成城市体系。与农村相比，城市经济发展更加迅速，城市建设更加完善，人口密度较高，其突发公共事件数量较多且内容较为复杂，风险治理的难度更大。

我国对突发事件进行划分的过程中主要依照其可预测性（不可预测或可预测）、可防可控性（不可防不可控、可防可控）、成因（社会性与自然性突发事件）、影响范围（全球性、国家性、区域性、地方性）和危害度（重度、中度与轻度危害三种）等。从上述角度出发对城市突发公共事件进行分类也形成相应的类别。分类一：2006年1月国务院公布了《国家突发公共事件总体应急预案》，根据突发公共事件的产生性质、过程、机理的角度将其分为四大类（见表2—1）。分类二：对城市突发公共事件的分类，可根据其根本性质、严重程度等要素进行等级划分，对突发公共事件类别进行设定。依照我国突发事件分类标准可以将城市突发公共事件划分为四个等级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），见表2—2。在依照等级指标对突发公共事件进行划分的过程中，可以在人员伤亡基础上结合具体的经济损失、环境破坏等状况对其等级进行适当调整，结合不同类别的突发事件以及其他标准进行分析。分类三：城市突发公共事件分类过程中可以依照事中人员态度进行类别划分，一般包括一致性和冲突性两种。一致性城市突发公共事件主要指事中利益主体的利益方向一致、可以协同合作进行处理的事件，如公共卫生安全事件、自然灾害事件等；冲突性城市突发公共事件主要指事中利益主体的利益存在冲突，如社会群体矛盾引起的冲突事件、示威游行等。一致性和冲突性城市突发公共事件中往往利益主体较为复杂，需要把握好突发公共事件中各利益主体的态度，分析各利益主体之间的关系，这样才能够得到准确的分类结果。

表2—1 城市突发公共事件的类别一

表2—2 城市突发公共事件的类别二

三 城市突发公共事件的表征解析

突发公共事件具有突发性与复杂性，会对社会发展造成一定的影响和危害。城市突发公共事件是在城市范围内产生的具有突发性与复杂性的事件，可以依照具体的环境状况、事件发生状况及事件影响等实施针对性治理，从而全面控制突发公共事件对城市建设的影响，保证城市持续快速健康发展。城市突发公共事件与一般事件存在较大的差别，其主要表现在：（1）突发性。对于发生与否、时间、地点、发生方式和程度情况等均难以准确预测。这主要是由于城市突发公共事件大多由难以控制的客观因素引发且多爆发于人们的知觉盲区或爆发于生活中的细节，往往不能够引起人们的注意和重视，在发生后会产生意识上的突发。（2）复杂性。通常为各类矛盾冲突激化的结果，通常显示出一果多因、互相关联及环环相扣的复杂状态。城市突发公共事件发生的过程中会随着时间的推移产生明显的变化，在空间、事态、范围等方面均具有一定的多变性，导致事件复杂程度较高。（3）破坏性。以人员伤亡、财产损失为标志。一般而言，从损害形式上可以将城市突发公共事件造成的损害划分为直接损害和间接损害，其中直接损害主要为人身安全、身体健康、环境等的损害，而间接损害主要为心理健康、思想、精神等方面的损害。（4）持续性。主要表现形式为蔓延与传导性，某个城市突发事件往往会引发其他突发事件。当前城市突发公共事件发生后往往会持续一个过程（从潜伏期、爆发期、高潮期、缓解期到消退期），需要很长的时间才能彻底消除城市突发公共事件对城市建设的影响，处理难度较大。（5）可控性。可以依照具体的城市突发公共事件状况实施相应的风险治理，结合风险系数对事件进行预防和控制，从而实现系统的调节。

城市突发公共事件与突发公共事件本质上相同，但其又具备城市特征，形成具有区域特色的突发公共事件。从城市角度而言，城市突发公共事件具有一定的高频率性。城市中多元主体和环境复杂程度的日益深入直接导致突发公共事件发生的可能性上升，在一定程度上加大了事件发生的频率。与此同时，受城市地域和人口的影响，城市突发公共事件的发生密度也远高于其他区域，具有较大的社会危害性，但它们都具备突发性、复杂性、破坏性、持续性和可控制性。

我国城市社会发展的各种传统与非传统安全风险因素此起彼伏，风险种类多样化，在信息科学技术发展趋势下又形成新的风险矛盾，危害公共管理秩序[17]。

首先，城市突发公共事件发生频繁，社会风险大。我国经济在经历了改革开放的高速发展期后进入新常态，而经济增长的下降带来了社会转型，制度、公平、环境、安全等各种社会不确定性风险凸显，非传统安全引发的城市突发事件数量激增。其中由于经济增长速度放缓导致的失业人数增加以及劳资关系紧张是城市突发事件的重要影响因素。

根据人社部发布的《2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据显示，2010年全年各级劳动人事争议调解组织和仲裁机构共受理劳动人事争议案件128.7万件[18]，到2018年这一数据为211.9万件[19]，增加了64.6%；据《2019年中国法治发展报告》[20]数据显示，因劳资纠纷引发的群体性事件占城市群体性事件的近30%。同时，生产安全事故、交通事故、卫生安全等也是城市不稳定因素的主要部分。根据《2018年全国突发事件年度分析报告》[21]相关统计，2018年全国发生各类突发事件59000余起，其中事故灾害占84%，社会安全事故、公共卫生以及自然灾害占15%以上，造成的人身伤亡近6万人，事故灾害损害最大，占76.6%；90%以上为一般级别突发事件，较大及重大事件占少数；而在地域分布上，东部沿海地区明显高于中西部地区。伴随着城市突发事件的发生，公众诉求不能得到及时有效化解极容易演变为社会群体性事件，进而影响社会稳定。

其次，城市突发公共事件诱因复杂，风险多样化。随着经济社会发展和城镇化水平不断提高，人们自我意识和法律维权意识不断提升，城市突发事件诱因复杂多样并相互交织，包括环境污染、公共安全、医患纠纷、食品安全、劳资纠纷、涉警事件、事故维权等，造成不同程度的社会治理风险。例如城市公共交通事故，特别是地下轨道交通事故，由于公共交通属于人员密集区，引发轨道交通突发事件的因素不仅包括轨道交通本身建设、管理问题，也可能作为社会矛盾的宣泄口，由此造成的社会风险也多种多样，危及公众人身财产安全以及社会稳定。纵观各种城市突发事件的发生以及引发的风险，往往不是由单一因素引起的，城市突发事件往往只是各种风险的导火索，城市突发事件发生以及处理过程是社会风险的集中释放。例如，在城市突发事件中，参与主体已不单是事件利益当事方，而是更广泛的公众参与。2019年甘肃女生坠楼案引发的城市突发公共事件中，由家属向相关责任方讨要说法引起群众集聚围观，受少数人煽动，进而引发上千群众的围攻冲击行为，造成了严重的社会影响。由此可见，城市突发事件的发生已经超出单一因素的影响，而是各种影响因素和社会风险的共同作用。

最后，网络新媒体等各类风险相互影响，风险扩大化。在网络技术快速发展的今天，城市突发事件经过自媒体的传播，极易引发全国性乃至世界性的网络舆论事件。曾经的热播剧《人民的名义》中“11·6”事件的迅速传播就是现实社会的真实写照。在自媒体时代，城市群体性事件可以做到现场直播，大大压缩了事件及其引发的风险治理的时空性，给事件的合理合法解决带来了极大挑战。网络新媒体对事件披露以及舆论走向的影响力不可小觑。根据《2018年度社会热点事件网络舆情报告》中的相关数据显示[22]，2018年社会热点事件的披露近半数由网络率先发起，确切地说以微博、微信等新媒体工具为主要信息来源阵地。从信息传播数据看，根据应急服务网对2018年全国各地网络热点事件信息传播数据的统计分析[23]，通过网络平台发布为主，微博、微信、博客等平台的传播量占总传播量的近80%，新媒体成为网络热点事件的源头并对舆论走向具有非常重要的影响。从传播方式看，网络“标签化传播”使公众对突发事件传播时具有强烈的代入感以及焦虑心态，对事件真相的全面剖析以及网络舆情扩大化产生了重大影响[24]。同时网络直播的迅速发展也为网民对突发公共事件的参与提供了便利，公众参与度大幅提高，由于每一部手机都可以成为制造舆论的平台和信息传播媒介，这为城市突发公共事件的应对带来了新的变化和挑战。在新媒体舆论影响下，各种社会风险的相互影响更为明显，提高了社会各类风险的不可预测性。如何提高政府相关部门网络舆情应对能力，在网络舆情影响下界定突发事件产生的原因以及预测事件发展方向；如何破解相互交织的社会风险在网络舆情导向下可能产生的风险治理问题等，是当前城市突发事件风险治理亟须面对的重要挑战。

笔者曾经发表过新媒体视域下的城市突发公共事件的风险治理等相关文章[25]，认为非传统安全是相对于传统安全威胁因素而言的，因自然、技术或人为因素等造成的对群体、个人及全社会生存和发展造成的威胁和侵害。非传统安全因素具有多样性特点，特别是在社会经济技术迅速发展的今天，非传统安全因素多种多样并且相互关联，一种因素引起的突发公共事件往往与其他因素交互影响，在广度和深度上都容易产生较大的社会性危害。非传统安全因素影响下城市突发公共事件具有以下显著特征：一是与社会矛盾紧密相连。无论是自然灾害、环境污染还是事故等突发事件，表面上看仅仅是单一灾害或事故，但是在全媒体网络传播下，往往和社会矛盾具有紧密联系。食品安全问题引发网民对生命安全的担忧，公共卫生突发事件不断刷新医患矛盾，而环境污染往往成为地区经济发展不平衡矛盾的发泄口。特别是在我国经济新常态和城镇化快速发展时期，城市突发事件发生频繁，往往具有对象不确定性、涉及范围大、社会关注度较高等特点，容易在网络舆论影响下产生广泛的负面效应。二是传统安全与非传统安全因素相互交织融合。在当前经济社会发展下，传统安全因素与非传统安全因素在发生城市突发事件时往往交叉影响，难以明确区分。但是非传统安全因素又具有特殊性，无法采用城市传统安全因素应急治理机制进行处理，传统媒体对舆论走向和事件发展方向的把控也在新媒体力量影响下显得微不足道。因此，需要从系统的角度，全面分析事件产生的原因，并了解网络媒体信息传播特点，把握突发事件引致因素之间的相互影响关系，正确认识事件原因和发展方向，进行全面系统的风险防范和控制。三是危险源超乎事件本身带来的风险。非传统安全下城市突发事件的危险源往往不是事件本身，而是因为事件发展过程中出现的外部状况，比如事件应急处置与治理措施。比如2014年兰州市水污染事件，事件发生时民众仅是对饮用水安全的担忧，要求相关责任方给出明确解释与处理方案，但是应急处理不当进而导致民众产生更多的抵制和不满情绪，特别是在媒体和网络信息影响下，引发政府信任危机甚至对社会稳定产生影响。由此可见，在突发公共事件发生后，正确的舆情引导和应急处理是化解信息不对称、防止引发更大风险的关键所在。然而，由于目前对非传统安全事件缺乏针对性和预见性，治理主体对风险认识不足，对事件诱因和发展方向把握不清等原因，使很难对公共突发安全风险制定较为全面的应对措施。

转型期城市突发公共事件发生频率更高、事件内容更加复杂、形式更加多样，在很大程度上加大了城市突发公共事件风险治理的难度，对其进行控制的过程中需要做好城市特征的把握，在该基础上形成全面、科学的风险治理措施，这样才能够从本质上降低突发公共事件对城市建设的影响。