导论

一 研究背景及意义

我国自改革开放以来，经济、政治、文化、社会、生态文明等体制改革全面推进，取得了令人瞩目的成绩。但是在我国经济社会发展全面向好的情况下，党的建设和行政改革却遇到了前所未有的问题和挑战。其中由于体制改革中制度不完善使一些党员领导干部公权私用，出现了一些重大的违纪违法案件，同时由于监督体制机制乏力，使暴露出来的腐败案件数量、涉案金额及官员级别之高都令人震惊。如何有效遏制和治理腐败成为当前我国必须解决的重大政治问题。

党的十八大高度重视党风廉政建设和反腐败工作。实践中，党的十八大后党风廉政建设和反腐败工作呈现出高压反腐、制度反腐和预防腐败的特点。首先，高压反腐成为反腐的新常态，提出：“不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。”[1]这表明党中央反腐的决心和力度。其次，制度反腐是坚持用制度把权力关进笼子的根本之策。党中央、国务院也先后出台了关于廉政建设的规定，包括《中国共产党纪律处分条例》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《党政机关国内公务接待管理规定》等，这些规定内容详细、可操作性强，体现出中央对反腐败治理工作的治本之策。最后，从源头上防治腐败。预防是治理腐败成本最低也最有效、危害最小的方法。党的十八大提出要建立健全权力运行的监督制约体系，同时加强对领导干部特别是“一把手”行使公共权力的监督力度，巡视制度就是其中主要制度安排。

巡视制度作为党内强势监督方式在反腐工作中发挥了重要作用，党的十八大后因高压反腐态势再度成为社会关注的热点。其实早在2002年，党的十六大就已经明确提出建立和完善巡视制度。2003年，《中国共产党党内监督条例（试行）》对巡视监督首次详细明确作出了系统规范。2007年，党的十七大通过《中国共产党章程（修正案）》，首次把巡视工作作为一项重要制度写入党章。2009年7月，党中央颁布了《中国共产党巡视工作条例（试行）》。习近平指出，巡视工作要明确职责定位，始终把发现问题、形成震慑作为主要任务，使巡视组真正成为反腐败前沿阵地的“千里眼”“侦察兵”和“先遣队”[2]。2015年6月，中央政治局会议审议通过《中国共产党巡视工作条例（修订稿）》，同年8月，《中国共产党巡视工作条例》正式颁发并施行。可以说，党的十八大以来，巡视制度越来越规范化和科学化，巡视工作重心从“相对全面”的工作内容回归“发现和反映违纪违法线索”，发现问题、形成震摄的能力越来越强，已经成为监督领导干部和反腐倡廉工作的一柄利剑，发挥了重要的监督制约作用，可以说取得了令人瞩目的成绩。2017年7月，中共中央再次对《中国共产党巡视工作条例》进行修订，本着“实践探索在前、提炼归纳在后”的原则全面总结吸纳了党的十八大以来巡视理论和实践创新成果。

巡视制度的运行时间不长，许多具体的运行规则、机制等仍然在探索之中，还需要在实践中总结经验，不断加以完善和改进。巡视制度效用在具体实施中存在减弱现象，一些问题在巡视后仍然没有得到解决。制度效用会受到制度本身、制度环境和制度相关者的影响。“巡视制度是中国共产党基于现实国情对历史的关照。据史料记载，我国早在秦代就设置了以御史大夫为首的从中央到地方的监察机构。汉武帝时期，中央监察机构分为御史府、丞相司直和司隶校尉三个相互制约的系统，共同对中央机关及其官员实施监察；同时，将全国划分为13个监察区，各派一名刺史负责监督工作，首创了中央监察机构分区巡视制度。”[3]《汉书·武帝纪》系在元封五年（前106），“初置刺史部十三州”。一部之刺史，分管和巡视所辖之七、八个郡国。颜师古注引《汉旧仪》云：“初分十三州，假刺史，常以秋分行部，御史为驾四封乘传。所到部，郡各遣吏一人迎界上，所察六条。”[4]唐朝时监察系统已经成熟，主要由御史和使臣两大系统组成，御史主要纠察违失，“巡按州县”监察地方，使臣则是差遣性质。到宋元时期巡视制度演变为以监司为主，以走马承受、通判为辅的多重巡视主体格局。至明清时期巡视制度已臻于严密。“尽管古代巡视制度是为了维护皇权的绝对统治，但其注重实地监察，加强对地方官员的监控，对于改善吏治、防范分裂割据具有积极意义。”[5]然而，我国古代的监察制度也存在各种问题，比如监察机构行政化后职能失效问题，巡视官员滥用权力的“苛察”问题。

如何从历史角度探寻影响巡视监督制度效用的关键因子，找出巡视制度与当时社会制度环境的契合因素，是一项非常有价值的探索和研究。同时，巡视的制度效用在我国当前实践中是什么情况，需要进行科学的评估，巡视制度与其他反腐制度的耦合程度怎样？如何才能形成协同有效的反腐机制呢？这些问题都需要通过研究进行解决。

如何有效遏制和治理腐败是当前我国必须解决的重大政治问题，巡视制度作为党内强势监督方式发挥了重要反腐作用。十八大报告明确指出：“更好发挥巡视制度监督作用。”[6]习近平总书记也对巡视制度作了重要指示：“当前反腐败斗争形势极其严峻，巡视工作只能加强，不能削弱。”[7]并且强调“工作没有重点就抓不出成绩。巡视工作要明确职责定位，巡视内容不要太宽泛，要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行”[8]。本书以巡视制度的反腐效用为基点，分析巡视制度与社会环境的契合性，找到影响巡视制度反腐效用的关键变量；提出“环形监督”假设，解决监督权力的内在贫困性问题；客观、全面评估巡视制度的反腐效用；以巡视制度为耦合机制，构建我国的协同反腐机制，有利于形成本土化的腐败治理理论积累，对构建中国特色的反腐理论和机制具有开拓性意义。