二 国内外研究现状述评

“巡视制度是具有中国独创性的一项制度。”[9]国外没有与我国巡视制度相对应的概念，用Patrol supervision system作为关键词在外文数据库中搜索不到直接结果。比较接近的是：“监察专员制度（又称巡视官制度或申诉专员制度）和政党监督制度。”[10]监察专员制度的主要目的是对公民个人所遭遇公共权力的滥用进行救济。

瑞典监察官设立于1809年，独立于政府。监察官可以根据议会的指令，“监督法官与政府官员是否遵守法律，并按照法律的正当程序，对在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉”[11]。这和我国的信访制度有很大的相似之处。国务院在1995年颁布的第一部有关信访的行政法规《信访条例》中指出：“本条例所指信访，为向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，是指公民、法人和其他组织采取书信、电话、走访等形式，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。”[12]由此可知，信访的目的或内容，是向政府提出意见、建议、要求或者投诉，向政府反映国家机关工作人员对普通群众或上访人员的合法权益造成侵害等问题。从名称上看，国外监察专员又和我国纪检监察系统的监察员、人民代表大会的特约监督员相似，但是国外监察官制度在其功能定位、体制架构、运行机制上又和三者有本质区别。总的来说，国外监察专员制度和我国巡视制度在工作性质、承担的监督任务和工作方式上还是比较相似的。比如两者都具有特定的授权来开展工作，都需要认真听取广大公众的意见和建议，但是两者都只是对情况进行收集并梳理问题线索，并不具有直接处理的权力，都具有相对独立性等。因此，本书在国外研究成果综述时将从监察专员制度方面进行梳理。

巡视制度是我国的党内监督制度，和国外的政党监督制度相似。政党监督分为党内监督和党外监督。党内监督主要是执政党系统内部的自我监督机制，而党外监督主要包括执政党系统之外包括政府对执政党的监督。故本书在国外成果研究综述时也对政党监督的成果进行整理。

（一）国外监察专员制度及政党监督研究成果综述

1.监察专员的缘起与发展

监察专员（Ombudsman）在《21世纪大英汉词典》中有四种释义，即（调查公民投诉、保护公民权利的）民政专员；调查官，巡视官；意见调查员，投诉接待员；支持（或维护）个人权利者。“现代意义上的监察专员（Ombudsman）首次在瑞典宪法法案中使用，并一直在瑞典的历史中延续下来（Rowat，1986）。”[13]Davis（1961）认为，监察专员的工作是“处理来自任何公民对任何行政行为或公务员的个人行为所不满的投诉”，监察专员是“议会的官员，被指派于遵照其最初的功能以及议会的委托，保护公民免遭受行政权力的滥用和误用”[14]。与此相同，Loewenstein（1965）认为“监察专员是独立的政府官员，他们受国会的委任来监督与公众息息相关的公共行政服务”[15]。Frank B.（1986）认为，“监察专员就是通过宪法或法律建立独立的机构，该机构应由独立的、高层级的公共机关领导，直接对立法机关负责，并接受权利受到侵害的公民的投诉以对抗政府机关或其雇员的一系列不规范行为或滥用权力行为，监察专员的行为应具有自己的原则，并拥有调查、建议正确行为和提案的能力”[16]。

2.监察专员制度的有效性与政府行政问题

监察专员制度的功能之一是强化公众对政府的信任，通过解决公民个体对政府行政问题的投诉和不满，进而改进政府行政问题，提高行政效率，增强民众对政府的信任感，而且大多数监察官员也宣称他们的工作会加强或恢复公民对政府的信任。Marc Hertogh（2013）却认为，实证研究很少支持这个假设。他基于比利时与荷兰两个国家的数据调查提供了两个监察专员制度提升政府信任效果有限的解释。第一，他认为荷兰的行政法律是基于监察专员的“理想形象”来对待所有投诉人的，然而这和事实不符，调查显示很多人感到监察专员遥不可及，投诉是很困难的事情。第二，虽然监察专员面对的是所有类型的公民，但调查显示投诉最多的群体是那些拥有高学历的人、白领和对政治感兴趣的人。监察专员很少成功接触那些对政治及司法很挑剔的人。[17]其他学者的研究也支持其中观点，即监察员制度在实际运行中的受益者基本是富裕或拥有较高知识层次的人群，其他社会阶层的人却很少或者没有能够享受监察专员制度所带来的权利，这一问题在各个国家都不同程度地存在着。如果是这样的话，监察员制度就无法达成最初制度设计的初衷，其反映的政府行政问题也无法覆盖社会各个阶层。

监察专员制度的另一个功能是维护行政正义。Ann Abraham（2012），2002—2011年间任英国议会监察官和卫生服务申诉专员，对监察员制度在整个行政正义系统中所起的作用提供了一个独特视角的研究。她认为监察员制度的价值是在个人与国家资源冲突中、公共部门与私人部门冲突中维护社会正义的工具。[18]Richard Kirkham and Jane Martin（2014）认为，监察员制度应作为接受英国所有公众投诉的标准工具，应促进行政正义。当现实中监察专员制度遇到很多挑战时，应该进行激进的改革，构建一个专门的英国公共服务监察员机构。为此，要提高公众的参与意识，公众需要了解监察员的作用以及如何得到无缝隙的服务。当局应该纠正不公正行政行为，提供更好的公共服务。[19]

3.对监察专员制度有效性的研究

NICK O′Brien（2015）认为，无论在公共领域还是私人领域，日益增长的消费主义和保护消费者权益的风气严重削弱了监察专员发挥其功能。在监察员的价值谱系中，监察专员应该为公众的利益服务而不仅仅是为了促进人权和宪法道德，应该采取一定的措施，让公众理性参与监察员制度，实现制度的严谨性和真正的民主。[20]

Vahap Atilla （2015）研究了影响监察专员制度有效性的因素。他以蒙特内格罗、土耳其、冰岛、塞尔维亚等欧盟候选成员国为案例，通过实证调查，认为蒙特内格罗和塞尔维亚监察员的得分比冰岛和土耳其监察员高，处理问题的有效性也更高。通过比较研究，他认为影响监察专员制度有效性的因素包括：（1）管辖权范围。即管辖权是否包括国家和军队等纯军事行政的领域以及政府领导人、立法和司法机构等。研究表明，将司法机构中程序延迟和权力滥用纳入监察范围的蒙特内格罗监察员制度更有效率。（2）管辖权力内容。是否拥有根据投诉情况调查案件是制约监察专员有效性的因素。冰岛和土耳其两国监察机构之间最显著的区别是，冰岛监察员可以依权根据投诉情况调查案件，土耳其监察员只能对启动的投诉进行调查，这被认为是对土耳其监察员有效运作的严重障碍。有些国家监察员拥有启动纪律处分程序的权力、建议解雇政府官员的权力。（3）监察专员制度的工作重心。冰岛、土耳其、蒙特内格罗、塞尔维亚监察专员制度的主要目标都是控制行政。更重要的是，塞尔维亚、土耳其的监察员根据当局委托权力，其职权范围延伸到非公有制法人实体。最后，他认为蒙特内格罗的监察员制度，因其拥有更广泛的司法管辖权、监察权力和授权，在改善加强民主和保护人权方面起着更显著的作用，从而在加入欧盟的过程中更有助于哥本哈根政治标准的履行。因为欧盟在外交政策中很重视民主和人权的价值，依据哥本哈根政治标准的价值，欧盟要求加入的成员国必须建立促进国家治理和保护人权的监督机制。[21]

4.权力监督理论研究

国外对权力监督与政党监督的研究无论在理论领域还是实践领域早已趋于成熟。

就权力监督来说，早在古希腊时代，亚里士多德就对权力监督和制约做过相关论述。他认为必须通过将最高政权分开成相互监督与制约的三个部分才能防止腐败。他主张，行政人员的选任应采用尚贤主义的选举原则，规定他们只能从贤能之人，即具有丰富经验和对国家尽职的忠实公民中选举产生。行政官员选出后，其权力不宜过于集中，职务上应一人一职不可多兼，以便使贤者都有参政的机会并提高各项工作的效力。亚里士多德将行政职务细分为六类，其中就包括市场监理、城市监护、乡区或林区监护等职务，反映了他重视权力监督的思想。[22]

古罗马时期的波利比阿对权力监督与制约理论作了进一步的阐述。他剖析了罗马政治制度中的三部分（执政官、元老院、平民议会或称人民大会）对于政治稳定的意义，指出权力的互相牵制有利于均衡的正常状态形成。[23]

英国思想家洛克认为，国家权力必须受到自然法则或人民天赋权利的制约与监督。“当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关”。[24]

法国思想家孟德斯鸠强调了法律约束权力的作用，认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条千古不变的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止权力滥用，就必须以权力约束权力。”[25]他“认为每一个国家都有三种权力：（1）立法权，这是代表国家的一般意志制定法律的权力；（2）行政权，这是代表国家意志执行公共决议权力；（3）司法权，这是依法裁判私人犯罪的一种争讼权”[26]。这三种权力必须由不同的机构行使，建立分权政府。因为如果“不同机关都是同一阶层的官吏组成”，就会“几乎就形成一个同一的权力”，[27]这些权力可能对公民的生命和自由实施专断。

与孟德斯鸠不同，卢梭提出了人民主权论，指出主权在民，人民是真正的主权者。但他和孟德斯鸠一样，都看到了各种权力集中于同一个机构的弊端。“以制定法律的人来执行法律，并不是好事……政府滥用法律的危害之大远远比不上立法者的腐化”，[28]立法权与行政权的合一无法避免专制现象的出现。卢梭主张通过直接民主代替孟德斯鸠的分权理论来解决人民作为最高权力者在社会中的地位和作用问题。但他有意识到直接民主制的局限，因此并未给出人民主权理论在实践中的合理方案。

美国宣布独立后曾对政治权力框架如何设立有很大争议，但最后以汉密尔顿为首的联邦党和以杰弗逊为首的反联邦党人在三权分立模式上达成共识。汉密尔顿称赞“把权力均匀地分配到不同部门，采取立法上的平衡和约束；设立由法官组成的法院”和“人民自己选举代表参加议会”，这种三权分立的制衡原则“完全是崭新的发现，或者是在现代趋向完善方面取得的主要进步”[29]。至此，对权力监督和制约的思想在实践中形成了美国三权分立的政治框架模式。历史发展表明，三种权力在实践中难以均衡，并且总是与党派斗争和政治斗争相互交织产生复杂局面。

马克思、恩格斯对无产阶级政党的权力监督问题也有深入阐述。在马克思主义经典文献中包含有大量有关政党自身建设和权力监督的重要论述。他们认为必须实行集体领导制，防止领导个人权力专断，要贯彻民主原则，因而“一切社会公职”都要“处于公社人民的监督之下”[30]。列宁较早明确认识到了监督的作用，并将监督定位于保持社会主义政治正常运转的必要条件。俄国“十月革命”后建立了新的苏维埃政权，但是却出现了官员利用公共权力牟取私利、贪污贿赂滋生蔓延的腐败情况。为了治理腐败问题，列宁指出，一定要加强监督，惩治贪污贿赂行为，要“消除苏维埃政权一切可能发生的弊端，反复不断地铲除官僚主义的莠草”[31]。

5.国外政党监督

虽然国外政治理论中没有政党监督的概念，但政党监督却非常重要，政党监督理论主要来源自启蒙运动中孟德斯鸠、洛克等的权力监督制约理论，权力监督理论对政党监督的理论和实践有直接的影响。在实践中，资产阶级政党萌芽最早出现在17世纪的英国，有辉格党和托利党两个党派，到19世纪发展成保守党和自由党。美国独立后，国会中也出现了联邦党人和反联邦党人两大政治派别，到19世纪60年代演变为民主党和共和党。法国、加拿大政党的产生过程和英美比较相似。在理论方面，直到20世纪初期学者们才开始把政党作为政治学的一个单独领域来研究。第一部关于政党学的著作《民主与政党组织》1902年在俄罗斯出版，作者是政治学家奥斯特罗果尔斯基，他在书中系统地比较研究了英国和美国的政党组织与民主之间的关系。罗伯特·米歇尔斯是德国政治社会学者，他在1905年出版了著作《政党》，在奥斯特罗果尔斯基的研究基础上提出了“寡头统治铁律”。此后法国、美国和意大利政治学者们先后出版了对政党研究的经典著作，他们分别是迪韦尔热的《政党》、拉帕隆巴拉和韦纳的《政党与政治发展》、萨托利的《政党与政党制度》。

政党监督主要围绕政党选举和议会监督政府进行，这些监督要在政治系统的制度框架下，主要代表是英国和美国的政党监督。同时，影响英美两国政党监督的环境因素还包括国家的法制精神、新闻自由和公民意识。政党监督的目的并不是要推翻现存的政治体制，这是一个前提条件，遵循这个条件，反对党才能生存和发展。在英国，“一个能干的反对党存在的必要……仅次于内阁的存在……扮演宪法和法律的保护者和拥护者、大臣行为的检查者、大臣们失职和不端行为的告发者角色，并作为民族的领导者反对大臣的议案，试图把他们赶出政府”[32]。反对党对执政党的监督已经非常成熟，甚至达到体制化的程度。反对党主要通过“影子内阁”对执政党进行预警式监督，被形象地称作“早期报警系统”。

政党监督具体表现为政党在选举中的竞争和监督。两党或多党之间的竞争会形成制度上的优势，可以通过在政党之间轮流执政，互相监督，防止某一个统治集团或者政党垄断权力、政治独裁。同时，选民也可以利用手中的选举权利来间接参与国家治理。从这个意义上说，政党监督实际上是一种政治权力运行的控制机制。政党监督的实质是在社会公共治理过程中对公共权力的控制和约束。

（二）国内巡视制度研究成果综述

国内对巡视制度的研究成果颇为丰富，笔者在2016年9月21日以“巡视制度”为关键词，在知网数据库中搜到相同主题的文献4795篇、期刊2080篇、硕博士学位论文171篇。其中以巡视制度为篇名的文献有500篇、期刊231篇、硕博士学位论文26篇。巡视制度是新时期加强党的建设、加强党内监督的重要措施。在2018年5月再次查询时，文献已经有了突破性增长，仅2017年至2018年上半年，就增加了350篇有关巡视制度的文献。我国巡视制度经过多年实践，取得了不小的监督成绩。党的十八大以后，因为中央领导关于反腐的新要求再度引起社会关注。中央巡视制度与反腐倡廉建设也成为学界研究的热点问题。目前研究主要从以下五个方面展开。

1.从历史角度探讨巡视制度成立的由来与发展

巡视制度是我国古已有之的制度，具有制度惯性，符合中国国情，在我国政党制度政治框架中有独创性。[33]作为固定监察制度的一种补充，古代巡视制度虽主要是为以皇帝为中心的统治阶级服务的，但在巡视机构、职能和法律规章制度方面，却在漫长地发展历程中形成了独具特色的有效监督地方官员的监督控制形式。巡视制度曾在历史上发挥了积极作用，尤其是在监察官员违法行为和清明治吏方面，更是具有不可替代的作用。因此，认真梳理古代巡视制度的历史沿革具有重要意义。

金伟东认为，我国古代巡视萌发于尧舜禹——春秋战国时期，舜禹时期首创“巡狩制”，夏商周时期首次开展“四方巡视”，春秋战国时期首次出现“巡县之制”。在秦汉时期形成了层次分明的巡视体系，即刺史巡视制度。魏晋南北朝时期御史台可以“风闻弹奏”表明巡视制度在此阶段逐渐成熟。隋朝出台《巡视六条》，唐朝首创独具特色的“一台三院”制，宋朝时监司必须在规定时间内对所管辖区域完成一遍巡视，元朝在地方首次建立正规的监察机构。在明清时期臻于完备，明朝御史巡按地方的制度正式确立，清朝巡视制度由盛转衰，顺治时期建立巡按制度，但是到清中后期，监察系统紊乱，政治调节功能不断削弱直至丧失，贪墨成风，清朝也在1911年辛亥革命中终结。[34]余少祥[35]和荀言[36]的观点与此类似。

贡太雷认为，“古代巡视制度从萌芽、初创到制度化、专业化和规范化的沿革，展现了中国式治国治官制度文明的历史演进和变革。从制度分期看，它主要经历了惯例化时期（夏商周—春秋时期）、制度化开创时期（战国—秦）、独立化建设时期（汉—魏晋南北朝）、专业化建设时期（隋—唐）、规范化建设时期（宋—元）和全面成熟期（明—清）六个重要阶段”[37]。

巡视作为一种行政监督制度，从古代沿袭发展至现代，逐渐成熟。中国共产党自成立起就不断自我发展和自我完善，党内巡视工作也在确立后不断地调整和发展，并在实践中逐渐改善。可以说巡视制度是在反腐斗争和推进中国共产党廉政建设中逐渐成熟，并发挥了重要的功能价值。

陆建洪和刘峰认为，中国共产党的萌芽和发展过程都是在共产国际及苏联共产党的帮扶影响下完成的。因此，中国共产党巡视制度是在共产国际指导和帮助下建立并发展的，也是两者合作发展革命斗争的直接结果。中共巡视制度发展的历史沿革为，巡视制度的酝酿和初步建立阶段（1921—1926）、正式确立和广泛推行阶段（1927—1928）、发展和成熟阶段（1929—1936）。中共二大通过的《中国共产党章程》明确规定：“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席。”[38]“特派员”的称呼相当于现在对巡视员的叫法，但又和现在的巡视员内涵并不完全一样。中国共产党在1928年10月8日正式颁布了《巡视条例》，[39]标志着中国共产党的正式巡视制度已经建成。这是中共首次把党的巡视工作以党内法规的形式进行制度化安排，为巡视制度的逐步完善建立坚实的基础。其后，中共中央在1931年5月1日，颁布了《中央巡视条例》，这一条例的颁布，标志着党的巡视制度日趋成熟。[40]

唐勤将党内巡视制度的历史演进分为民主革命时期的创建与探索和改革开放以来继承与弘扬两个大的时期。其中在民主革命时期，分为酝酿和初步建立阶段（1921—1926）、正式确立和广泛推行阶段（1927—1930）、发展和成熟阶段（1931—1938）。在改革开放以来分为党内巡视制度的试点与探索阶段（1990—2001）、建立与规范阶段（2002—2006）、发展与完善阶段（2007年至今）。[41]

钟龙彪对改革开放以后中国共产党巡视制度的历史演进进行了考察，他将巡视制度的历史演进分为三个过程：第一过程是初步提出设想进行探索阶段；第二过程是巡视制度的制度化、规范化阶段，以党的十六大把巡视作为党内正式监督制度为标志；第三过程是围绕发现问题、分析问题、推动问题解决为主线进行改革阶段，本阶段中巡视制度发挥了重要的反腐作用，以党的十八大为标志。[42]其他学者王峰、黄存金等也对中共巡视制度的历史演进有所考察，鉴于观点与以上学者类似，在此不再赘述。

2.从理论角度阐释巡视制度结构及功能

牟广东、唐晓清认为，巡视制度在党内监督体系中属于自上而下的强势监督，在党内监督体系中具有监控权力的特征，“从本质上讲，巡视制度是针对下级领导班子、领导干部，特别是‘一把手’进行监督的制度设计”[43]，是党内监督体系中的结构创新和制度创新。巡视制度是一种协调机制，可以成为整合我国各种监督方式和力量的主要载体，巡视制度可以与人大监督、审计专业监督、政治协商监督、新闻舆论监督等耦合起来，互相补充，发挥整体性监督的优势和长处。同时，巡视制度也具有沟通交流功能，可以推进民主在党内监督体系中发挥作用。[44]

任建明认为，巡视制度从权力运行方向上来说相当于一种自上而下的纵向监督机制，是中国共产党监督体系中的关键机制。[45]

龙太江认为巡视监督是一种整合机制，可以催发和强化其他监督方式，而且巡视监督本身也具有这样的潜在功能作用，我国现在的权力监督体系也非常需要巡视监督这样的整合机制。[46]

王海峰、赵晓呼认为，党内监督既是对权力的控制，又是对权力的保有。控权是执政党的党内民主自我控制行为，尤其是在一党执政条件和党委领导体制下，更需要有效稳定的维护权力机制。巡视制度作为党内监督的下行式方式，从监督的部位看，巡视制度恰好能解决对“一把手”监督不力的问题，这是当前监督领导干部或领导班子中的重要难题。从监督的过程看，巡视工作把监督的关口前移，可以在问题萌芽阶段发现问题，有效防止权力滥用。从监督的方式看，突出监督的主动性和经常化。从监督的机制看，实现了党内监督和群众监督的有机结合。[47]

郑传坤、黄清吉认为，“实行中央和省、自治区、直辖市两级巡视监督制度，既是作为处于执政地位的中国共产党坚持从严治党、健全党内监督体系、有效遏制权力腐败的一项制度创新，也是在新的历史时期加强执政党的建设、提升党的执政能力、推进中国特色社会主义政治发展的一项重大战略工程”[48]。巡视制度的功能有：“‘预警’、‘免疫’、‘保健’三大作用，巡视制度是下情上达的‘直通车’，反腐倡廉的‘监督哨’，了解干部的‘显微镜’，经济发展的‘助推器’。”[49]巡视制度是反腐倡廉“新法宝”，填补了党内“一把手”的“监督空白”。

3.从工作实践角度分析巡视制度存在的问题及对策

学者普遍认为在巡视工作中，还存在巡视机构设置不完善、人员素质专业结构不合适、巡视重点不聚焦、成果转化不足、整改不力等问题，需要建立权威且独立的专职巡视机构，明确巡视对象焦点和重点，提高巡视手段和方法，加强巡视成果转化等。

李崧认为现行巡视制度存在的问题有几个方面：一是领导体制上还“不够完善”，存在管人与管事相脱节的弊端；二是巡视浮于表面，常规巡视方法乏力，存在效力不高、深度不够和全而不精的缺陷；三是巡视时间与轮次设定不灵活；四是不同程度地存在重巡视、轻整改的问题，影响巡视的权威性和公信力；五是巡视干部队伍培养机制还没建立起来。[50]

郑传坤、黄清吉认为巡视工作存在以下问题：一是巡视机构设置与人员配置的问题。机构缺乏相对独立性，巡视人员还需要大力优化；二是巡视的对象及重点问题。巡视对象忽视了主要副职和县级干部的监督问题；三是巡视的手段和方法问题。要将“明察”和“暗访”相结合，将“定期”与“不定期”相结合；四是巡视成果的运用转化问题。还缺乏明确、具体的巡视成果运用转化的责任机制；五是开展巡视制度的理论研究问题。[51]

唐勤认为党内巡视制度的现状与存在的主要问题有：一是巡视人员的专业及年龄结构不够优化；二是巡视的具体方式和措施还需要丰富；三是巡视监督的重点不太明确，主题不够突出；四是大多巡视工作存在重视巡视过程却对整改重视不够；五是需要继续研究巡视制度与其他监督制度的衔接机制。[52]

王仰文对巡视制度执行困境进行了探讨，认为巡视制度在实施过程中存在巡视工作人员的专业及年龄结构不够科学合理、巡视对象缺乏民主参与意识、巡视监督的重点不太突出和明确、缺乏对巡视机构进行外部监督等问题。[53]

滕婕认为，应完善巡视制度内容建设和人员素质培养，拓展巡视对象范围，要及时将巡视工作成果转化为实际行动，建立巡视责任倒查机制，做好巡视监督与其他监督方式的协调工作。[54]

对这些存在的问题，学者们从各个视角和层面作出了回应，从制度的内在机理、运行机制、工作方式方法等各方面进行了探讨。总结起来，学者们给出的主要对策集中在以下六个方面：第一，借鉴国外监察专员制度和中国古代监察制度的有益经验，对现有巡视制度进行完善创新；[55]第二，完善巡视监督制度。强化与完善巡视问责制度，建立巡视信息公开制度，完善巡视经费保障制度，改革干部选拔任用机制；[56]第三，完善领导机制，增强巡视制度的权威性和独立性，优化巡视人员结构。有学者建议赋予巡视组处置案例的特殊权力，并在领导体制上体现直接由纪委负责，成员由专职干部担当；[57]第四，多位学者强调了要重视巡视成果的综合运用，要强化巡视成果运用转化的责任机制，这是巡视制度完善的重要环节；[58]第五，有学者提出要开拓创新巡视工作方式方法，认为巡视方式要“内外相维、左右相制”；[59]第六，还有学者提出要重视巡视制度理论研究，加强巡视制度与其他监督制度的有效衔接，形成严密的制度体系。[60]也有学者从程序性原则的角度，认为加强巡视制度建设，应从法律的角度完善相应的程序性规则，遵循公开、及时、独立、效能原则推进巡视制度的科学化和规范化。[61]

4.从效用视角研究影响我国巡视制度有效性的因素

任建明等认为制度的生命力是制度发挥的效用，巡视制度的有效性在于发挥自上而下的纵向监督作用。同时，他认为影响巡视制度有效性的因素有三个：一是委托人的动机是否合理；二是代理人的动机和能力问题；三是巡视工作中信息不对称问题。为充分发挥巡视制度效用，保持其可持续发展，应建立巡视成果报告公开制度，构建覆盖所有巡视主体的问责机制；完善巡视制度的激励和约束机制，规范巡视机构和工作人员的行为动机；不断完善巡视机构和人员的能力建设，提高巡视工作的制度效用。此外，其他监督制度的建设也影响巡视制度发挥其效用，可以起到补充或支持作用。[62]

刘辉奇在其硕士学位论文中，从“制度分析”的角度，运用新制度经济学代表人物道格拉斯·诺斯有关制度的研究理论，从制度环境、制度安排和制度功能三个维度来分析巡视监督制度的结构体系；运用制度有效性的一般原理具体分析巡视监督制度，得出“巡视监督制度是有效的党内监督制度，但巡视监督制度的有效性还不够强”的结论，要用辩证的观点看待巡视监督制度的有效性问题；最后从加强和改进巡视监督工作、创造良好的巡视监督环境、加强巡视干部队伍建设三个方面提出了提高巡视监督制度有效性的路径选择方案。[63]

李倩在其硕士学位论文中，以新制度主义政治学的制度有效性理论为视角，将制度有效性界定为“在特定环境下制度因获得制度相关人的认知和遵守而实现了其预期效果的状态”，在分析巡视制度的变迁、结构、功能和成效的基础上，从应然和实然的角度分析巡视制度的有效性。她按照新制度主义政治学有关制度有效性的理论，从制度、制度相对人和制度环境三个要素之间的契合度，以及制度效率和制度效果的优劣来分析巡视制度建立的合理性与实效性，得出巡视制度总体上是有效的党内监督制度的结论。她认为制度层面的独立性不足、制度定位不清、巡视组人员不固定，制度相关人层面的巡视结构不合理、制度参与者配合程度有限、缺乏问责激励机制，制度环境层面的“两个责任”落实不到位、巡视结果运用效率不高、党内监督氛围不浓、相关单位配合不到位是巡视制度有效性不足的表现和原因。最后，她按照影响制度有效性的三个维度，针对巡视制度本身及运作过程中出现的问题，在严格遵守新《巡视工作条例》有关规定的基础上，从完善和改进巡视制度、建立忠诚干净担当的巡视干部队伍、构建良好的制度环境三个方面给出了提升巡视制度有效性的路径选择方案。[64]

5.从比较研究的角度借鉴古代巡视制度和国外监察制度的经验

王义认为，绵延几千年的巡视制度是中华文化瑰宝，同样是监察制度中极具特色的精神财富。虽然它是建立在几千年的封建专制主义中央集权的基础上，为以皇帝为代表的封建地主阶级专政服务的，但以史为鉴，仍有以下值得借鉴的现实意义：一是建立科学、有效的巡视制度是预防官员腐败的重要砝码；二是精挑细选巡视人员，适当授权，完成巡视使命；三是应推进巡视工作科学化、制度化和规范化，加快巡视制度立法；四是巡视工作应注意处理好定期与不定期巡视相结合、正式（明视）与非正式（暗巡）相结合、自上而下的巡查与自下而上的相结合。[65]

朱妍丽认为，巡视制度是中国珍贵的文明遗产之一，也是中国古代官职文化中具有独特个性色彩的一部分，也是古代监察制度创新的一种重要形式。由于国外监察专员制度历史久远，经验丰富，可以用来借鉴以完善中央巡视制度。她认为，古代中国巡视制度和国外巡视制度带来的经验是：（1）行使巡视职权的首要原则是保持监察的独立性。（2）确保巡视取得成效的有效措施是查纠并举。（3）奖惩分明是巡视检查机构自身建设的必要特点。[66]

魏佐国对汉唐巡视制度进行了深入考察，认为汉唐巡视制度具有显著特点，值得我们借鉴：（1）所遣官吏权力巨大。不但可以“大事奏裁，小事立断”，巡察官还能“以小监大”“以卑督尊”。（2）出巡时间有充分保证。如宋朝相关法律规定，宋朝监司在一年（或二年）内巡遍所辖地区。（3）巡察法规较为完备。如汉武帝钦定《刺史六条问事》，对刺史定期巡察所属郡国事宜作了详细的规定。（4）巡行官员选任标准严格。《唐会要》中所载：“凡官，不历州县，不拟台省。”（5）有严格的弹劾程序。如唐代，巡察官员弹劾失事人员，一般都要通过三个阶段：一是三司受事；二是进状弹劾；三是皇帝裁决。（6）职责分明，形式不拘一格。[67]

冯锦彩对古代巡视制度进行了历史回顾，并将之与我国现行巡视制度进行了比较。认为两者之间在机构的设置、工作方式、工作权限、职责任务等方面存在不同。她认为古代巡视制度中有如下几方面可以借鉴：（1）巡视人员的职权有待进一步加强。（2）巡视工作的方式要更加多样和灵活。（3）巡视工作应该更加注重实际效果。（4）巡视工作应当与被巡视官员的考核和奖惩挂钩。[68]

付佳也对现阶段巡视制度在实践当中对古代巡视制度中有效成分的借鉴做了梳理，认为这些借鉴主要包括建立专职的巡视监察机构、形成自上而下的独立监察机制、灵活安排巡视时间、重视巡视官员的选拔和任命、明确设置巡视官员的权限、使用纠察并举的考核方法及提供巡视工作的经费保证等。[69]

王明高通过梳理中国古代巡视制度和国外监察制度的特点，认为我们需要根据党内监督的现实需要借鉴中国古代巡视制度和国外监察制度的宝贵经验，主要有：（1）加强和完善巡视制度的机构设置、巡视权限、巡视人员的选择、巡视期限和归属等具体规定。（2）为了巡视工作顺利开展，要完善巡视法规，提高巡视法规的法律地位。（3）要对巡视官员权限设置保持足够重视。（4）加强巡视官员和工作人员的考核和奖惩力度。[70]

（三）文献述评

总的来说，学界对巡视制度和反腐倡廉建设的研究，已经达到了一定的深度，取得了丰硕的成果。学者们对巡视监督制度建立的重要意义和必要性都给予肯定，并认为巡视监督制度建立以来发挥了重要的作用，制度整体上比较有效，但都认为目前巡视制度还存在需要进一步完善的地方，并从巡视制度的内在机理、运行机制、工作方式方法等方面都提出了完善的对策，为以后的研究打下了坚实的基础。

但是，已有的成果在研究方法、内容和学科视角方面还存在需要进一步加强的地方。

第一，以往研究成果虽多，但研究方法比较单一，内容重复的也多，大多数研究成果只是运用文献研究法和定性分析方法，偏重于理论分析，缺乏实证资料支撑，对巡视制度的运行还缺乏实证研究，运用问卷调查研究方法较少。

第二，研究视角有待创新，学者们大多从党建、政治学和历史的角度研究巡视制度，还缺乏从公共管理学视角的探索。

第三，从研究内容上说，还存在如下问题：一是对巡视制度运行的内在逻辑和制度环境之间的关系还缺乏深入理论探讨。虽然有学者提出了这个问题，但是却一带而过，没有深入探讨。一些学者对巡视制度有效性问题的研究也并没有深入分析这一内容，所以无法从根本上解决巡视制度“效用递减”问题；二是对巡视制度效用评估问题缺乏全面客观的研究。虽然已有的文献也对巡视制度效用问题进行了初步探讨，但都没有提出系统的效用评估指标和实证调查，提出对策往往比较空泛，可操作性不强。这些不足正是本书希望予以解决的问题。