第一章 导论[1]

第一节 研究问题

自20世纪90年代，随着苏哈托政权对社会控制能力的减弱，[2]族群动员现象开始在印度尼西亚全国各地复苏。印尼民主改革初期（1998—2003年），全国各地发生的族群冲突曾一度令人担忧印尼的民主转型能否成功。政治制度的重建、军队力量的削弱、国际社会对印尼人权问题的干预都为族群冲突打开了机遇窗口，在全国各地出现了数量较多的、零散的族群冲突，仅在2003年就有76个县发生了164起族群间暴力事件。[3]这一时期也发生了若干严重的族群—宗教冲突，包括2001年中加里曼丹的达雅克族和马都拉族的族群冲突，1999—2002年马鲁古、北马鲁古和中苏拉威西的族群—宗教冲突，1998年在雅加达、棉兰等城市的排华暴乱，以及与亚齐和巴布亚独立运动相关的族群暴力。

2004年苏西洛接任总统，印尼进入民主巩固阶段后，族群间暴力冲突的数量迅速减少，族群冲突在当今的印尼已经不是令人担忧的问题了。随着民主制度的完善、军队改革和地方分权制度的建立，族群间暴力事件快速减少。2010—2014年全国族群暴力事件仅分别发生了55、22、37、14、14起。2005年印尼政府和“亚齐独立运动”（GAM）分离组织达成和解，持续了近半个世纪的亚齐分离主义问题和平解决。尚存为数不多的族群冲突在地理范围上更加集中，主要出现在仍有分离主义运动的巴布亚省。

然而，族群暴力冲突的减少不意味着族群政治在印尼政治和社会舞台上谢幕，民主化和地方自治也没有彻底消除族群政治的存在基础。近十几年来在全国各地，尤其在爪哇岛以外的地区，从村级到省级的行政单位普遍都有族群地方主义复苏的趋势。印尼的族群地方主义指少数族群因要求扩大原住民权利、历史上受到集体不公正待遇、现实中在政治或经济上“被剥夺”等原因，在县（市）级别或省级别发起的具有一定社会影响力的族群身份复兴活动。一部分族群地方主义运动的性质是争取族群的平等权利，也有不少族群动员的背后是地方精英利用新制度恢复精英的“小王国”。

近十几年来的族群政治动员走上了3条截然不同的道路。第一条道路是利用1998年以后的新制度开启的新政治机遇和拓展的新方式进行制度内族群动员，这也是最常见的途径。印尼的地方自治为族群动员的制度内方式奠定了法律基础。《1999年第22号地方自治法》第4条第1款规定，“基于社会的意愿通过主动提出的方式调整和管理当地社会利益”，民主化和地方分权为族群提供了多种满足群体利益的策略。

制度内族群动员又根据动员的初始状态分为两个类型。第一个类型可称为“被规训的制度内动员”，即曾经用暴力、无政府行动等制度外方式动员的族群运动接受了制度内方式，与国家或其他族群通过合法方式达成和解，如亚齐通过与政府协商进行特殊地方自治的方式放弃武装动员，又如曾经爆发大规模族群暴力冲突的地区通过地方直接选举、族群的基层自治等制度内方式释放族群动员的压力。

第二个类型可称为“新生的制度内动员”，即改革时期新生的族群地方主义利用制度途径与上级政府或其他族群重新协商权力和利益的分配，拓展本族群的利益。地方直接选举中的族群动员最为普遍。在单一族群构成人口主体的地区，候选人在竞选活动中穿着本族群服装，用方言演讲，使用“族群联结”（ethnic binding）策略吸引本族选民的选票。而在族群构成较复杂的地区，候选人使用“族群联合”（ethnic bridging）策略，吸引其他族群的选民投票。多数族群的候选人排挤、威胁少数族群选民和候选人的现象也屡见不鲜，如2012年雅加达和2010年棉兰市的地方领导人选举中，华族候选人钟万学和陈金扬因宗教和族群“双重少数”的身份属性受到竞争集团的联合抵制。

族群动员也常见于从原行政区分立出新自治区（pemekaran）的过程中。印尼通过地方自治法后，新建立的行政区数量增长了一倍有余，仅在1998—2008年新建立的自治区（县、市和省）就有215个。族群动员频繁出现在其中，地方精英常常宣扬本地原住民族群饱受欺凌以证明自治具有紧迫性和正当性。在加里曼丹的三发县（Sambas）、桑皮特市（Sampit）、东哥打哇灵因（Kotawaringin Timur），苏拉威西的波索（Poso）和藤特纳（Tentena），马鲁古的安汶（Ambon）和哈马黑拉（Halmahera），新建自治区过程中的族群动员甚至诱发了族群间暴力冲突。[4]

在更多情况下，新建自治区伴随着非暴力的族群动员，如从爪哇人占主体的西爪哇省分立出巽他族占主体的万丹省（Banten），从米纳哈萨族占主体的北苏拉威西省分立出哥伦塔罗人为主的哥伦塔罗省（Gorontalo）。在这些案例中，族群分隔与地理界限恰好重合，使族群因素成为政治动员的原因或便利条件。

恢复民俗村也成为族群动员高发的制度基础。印尼建国前，许多族群中存在独特的社会管理制度和族群文化传统。独立后的反殖民反封建运动中，这些族群自治体被统一的爪哇传统的行政村制（desa）取代。然而一些族群传统的基层管理制度和行政村间的矛盾一直难以调和。在民主化和地方自治后，这些地区争取恢复传统的自治体：族群领袖带领族人恢复传统的治理方式，界定族群共有财产，普及族群语言，恢复社会仪式。巴厘省和西苏门答腊省已经建立了民俗村和行政村双轨并行的模式。加里曼丹省的达雅克族也在国家的支持下逐步恢复传统的基层管理制度。更有不少地区恢复了名义上的民俗村，即不恢复或恢复部分传统基层社会管理制度，只利用民俗村的名号发展旅游业或促进文化遗产保护。

此外，传统的游行、抗议等社会抗争戏码也被制度接纳，在合乎法律规定的条件下成为被制度接受的动员手段。请愿、议会游说、媒体监督等早已被民主制度内化的动员方式已经成为印尼族群动员的常规方式。

改革时期出现在印尼的第二条族群动员的道路是：虽然国家提供了制度内解决族群矛盾的方式，但是族群动员仍然使用制度外方式。虽然民主和地方分权制度为族群提供了各种方式满足其需求，然而仍然有族群选择分离主义、暴力等被制度禁止的方式进行动员。在亚齐族群分离问题通过特殊地方自治的方式解决后，印尼政府希望通过相似的方式和平解决巴布亚族群分离问题。可惜政府的努力没有取得预期效果，巴布亚分散的动员组织没有彻底脱离分离主义路线。伴随着分离主义运动还经常出现针对警察、军队甚至平民的暴力、威胁和冲突。族群暴力也常见于巴布亚地方选举中，如在2013年巴布亚省长选举中，查亚威查亚县（Jayawijaya）的两个族群因分别支持两对候选人发生了暴力冲突。

第三条族群动员的道路与第二种情况恰好相反，即曾经采取制度外方式动员的族群运动，虽然至今国家仍没有向族群提供一种可实现的制度内解决方式，他们却积极利用被制度认可的其他合法动员方式，向国家释放和解的信号以革新对他们不利的制度安排。

其中有代表性的一类案例是夺回民俗地运动。民俗地（tanah ulayat或tanah adat）指根据历史惯例由某些族群集体拥有并共同管理的集体所有制土地。荷兰殖民时期，民俗地的一切权利受殖民政府的法律认可，依照各自族群的民俗法管理。印尼独立后，虽然“四五宪法”肯定了民俗地的合法地位，但在现实中，民俗法和民俗地权利从来没有真正落实过。在苏哈托政权下，大量民俗地被政府部门、军队、国企和寡头资本强行征用。族群针对征用方和警察进行个体的、零散的反抗。民主化改革后，民俗地权利获得了印尼国内外的广泛关注。印尼国内开始对宪法和相关法律条例进行再讨论和修订，但是在地方层面，对陈年旧案还缺乏行之有效的实施办法和解决方式。在这样的制度背景下，国际上对原住民权利的声援运动和国外非政府组织的直接支持使争取民俗地权利的运动更加组织化。个体的、零散的暴力冲突减少了，族群采用灵活、温和的非暴力方式抗争，如开展宣传族群文化运动、争取地方议员的同情、利用总统选举和地方选举的时机与候选人签订政治协议、通过媒体和学术圈扩大影响、采用司法手段争取权益等。族群正在巧妙地利用制度认可的合法方式挑战不公正的制度。

由此可见，在1998年以来制度变革的背景下，印尼族群动员的方式出现了四种基本类型：（1）新生的制度内动员，即新出现的族群地方主义采用制度内方式动员；（2）被规训的制度内动员，即曾经游离于制度外的族群动员接受制度提供的解决方案；（3）制度外动员，即族群不接受制度提供的方案，继续走制度外动员方式；（4）革新制度的族群动员，即制度尚未提供解决方案，族群巧用制度内方式推动革新。

族群动员方式分化的现象自然而然引起我们思考：在从威权制度向民主和分权的新制度转化的大背景下，在何种条件下族群运动可以通过制度内手段组织起来？什么条件限制了动员的族群，使他们选择制度外动员方式？

从文化主义和政治过程结合的视角，本文提出族群凝聚力高低和族群动员目标是否冲击政府执政目标这两个因素共同影响族群动员方式（制度内方式/制度外方式）的选择。当动员目标不冲击政府执政目标时，制度为解决族群问题提供合法的方式或对族群动员的容忍程度较高。在这样的条件下，凝聚力强的族群更可能达成内部的一致并采用制度内方式动员，而凝聚力弱的族群虽然也倾向于使用制度内方式，但其内部难以达成一致进行集体行动，因此可能采用制度外方式动员。当族群动员目标冲击政府执政目标时，族群动员将遭到镇压，动员的政治空间也非常小。在此情况下，凝聚力强的族群更有能力促成高暴力的制度外动员，而凝聚力弱的族群采用低暴力的制度外方式动员。

本书具有一定的理论和现实意义。从理论角度，第一，本书的研究补充了社会运动和族群政治文献中对动员方式研究较少的薄弱环节。在社会运动的文献中，社会运动的四个研究主题之一是动员采取的方式和激烈程度。[5]对“抗争戏码”（protest repertoire）的研究揭示了特定的资源分配和社会结构对抗争所用方式的塑造和限制，但是对不同的“抗争戏码”之间转换的约束条件和机制的研究还是该领域中的薄弱环节。[6]在族群政治理论中，大量研究将注意力集中在“族群动员或族群暴力为何发生”的问题上，然而很少看到研究关注族群动员采取的不同方式和背后的逻辑。这可能是因为历史传统、社会现实和政治制度的差异性，使族群动员的表现形式在各个国家的差异很大，故而难以发展出具有普遍性解释力的理论，因此有必要到特定的社会和政治背景中去寻求答案。本书将研究范围和推论范围限定在1998年印尼开始民主改革至2017年，使这个问题的复杂性和研究难度降低。研究目标是建立可以解释这一时期印尼族群动员方式选择机制的理论。

第二，从制度角度解释其对印尼族群动员方式的影响，弥补现有印尼族群政治文献中制度视角的缺乏。印度尼西亚的族群问题从20世纪初荷印政府加速经济发展、引进外劳并鼓励国内人口流动开始变得复杂化。整个20世纪，印尼经历了反殖民、民族独立、“九·三零”运动、威权制度、民主化、地方分权等剧烈的制度变革，每一次政治、经济、社会变革都对族群关系产生长远的影响。在印尼研究文献中，对族群政治和制度变革的研究不在少数，但是这两个主题多是独立、分散存在的。目前在印尼语境下对民主化后族群政治的研究多采用能动者（agent）的视角，关注精英在动员中起到的作用，而对制度起到的作用缺乏系统性分析。尤其缺少的是对族群动员中途结束或被称为未能成功动员起来的案例分析，而这些案例可以使我们更深入地了解到制度如何限制精英的行动。这恰恰是本文着眼的一个重要方面：阐释制度的变化如何为不同类型族群动员提供机遇和限制，试图补充既有文献的薄弱地带。

第三，本书特别关注与一般理论预测相反的案例，以此为契机对既有理论展开讨论。笔者在阅读社会运动文献过程中发现印尼的某些个案不能完全用现有理论解释。德拉波尔塔[7]曾提出在决策系统中的机遇越多，社会运动的策略越温和，越容易往被制度允许的方向转变。在印尼虽然存在这样的普遍趋势，但也存在逆流而行的个案。了解什么因素造成个案差异不仅能帮助解决现实问题，而且往往能促进理论的更新。

本书具有一定的现实意义。第一，有助于评估印尼未来社会和政治稳定的趋势。对于印尼地方自治下族群政治复兴对印尼政治和社会稳定的影响，人们有两方面的担忧。一方面考虑族群政治复苏对国家统一和民族团结的影响。有观点认为族群政治终将导致政治分裂，[8]而相反的看法认为，族群政治复苏不过是一直存在的精英掠夺现象的新面貌，不会威胁民族团结和国家统一。另一方面，人们担忧族群政治的复苏可能威胁社会稳定。一些人乐观地认为，分权赋予了地方协调族群间关系的资源，族群怨愤现在可以通过多种渠道疏导，不至于诉诸暴力。而悲观者认为，精英煽动族群间矛盾会增加社群暴力的可能性。本书有助于挖掘更多的实证证据评价和预估地方分权下族群政治复兴对未来印尼政治和社会统一和稳定性的冲击。

第二，为中国制定与印尼相关外交政策、对外投资和外劳保护工作提供参考。印尼与中国在2013年缔结了全面战略伙伴关系，印尼也是积极回应“一带一路”倡议的重要合作伙伴。印尼在联合国、东盟、G20等国际组织中有着活跃的表现，是享有国际声望的民主国家。了解当代印尼国内政治和社会动态，理解印尼人对族群政治、民族建构、执政能力、央地关系等关键政治问题的真实看法，是中国与印尼高层实现“心意相通”的前提，有助于推进中国与印尼的双边关系发展和在多边平台的合作。在实务层面，了解当代印尼的制度变迁和族群政治动向对中国开展海外华侨华人工作、对外投资风险评估和中国在印尼劳工的领事保护工作均有帮助，对中国制定对印尼外交政策有参考作用。

第三，对印尼族群政治的研究对理解多民族发展中国家的族群政策和政策效果有一定启示。印尼是一个具有代表性的多族群、多宗教的发展中国家，又在近二十年中经历了从威权政治到民主政治的制度变革。从政治学研究设计的角度，印尼族群的地理多样性和政策的沿革使研究者容易在印尼找到可以控制变量、适宜比较的案例，并有潜力探索出特定变量与结果之间的相关性。印尼族群政治研究的意义可以超越理解印尼本身，而对理解族群政治的普适性规律有裨益。更何况印尼的政治制度转型比较成功，在民主化初期就基本消除了族群间暴力、部分解决了族群分离主义，了解印尼管控族群政治的经验和得失对广大多族群的发展中国家具有政策参考的价值。