第一节 问题的提出：为什么研究？研究什么？

作为一种近代政治现象，现代国家构建起源于西欧，是指近代西欧各国从多中心的封建社会逐渐转化为现代民族国家的历史过程。其间，国家逐步去除横隔在中央政府和普通人民之间的独立中介人，垄断全社会合法暴力，集中国家权威，并通过构建一套行政、法律科层体系，直接对领地和民众进行控制、征税、管理和保护，提供秩序、安全、法律以及财产权。国家权威的集中、国家权力对底层社会的渗透以及建立起国家与社会直接的制度性联系成为现代国家建构的基本目标，并成为确立和巩固现代国家的基础。中国现代国家建构亦基本如此[1]。从清末新政始，中国开启了现代国家建构征程。与传统“皇权不下县”不同，国家权力开始不断努力向基层社会扩张和渗透，一个“中央集权的国家不屈不挠地向前迈进”[2]，政权组织从县延伸至乡，在乡村社会建构起县、区、乡的基层政权体制。[3]但20世纪上半叶，国家政权下延并不成功，出现了基层政权内卷化[4]，无论权力集中还是渗透，都遭遇严峻挑战。[5]只有中华人民共和国成立后，才实现了国家权力对底层社会的渗透、控制以及国家权威集中。

共产党的成功是“因为它从基层开始建立了与国家政权相联结的各级组织”[6]。在乡村，主要是通过土地改革和农业社会主义改造所建立的合作社、生产大队和人民公社体制以支撑；在城市，除单位制外，主要通过以街道办为中心的街道办事处—居委会（简称街居制）支撑。街居制的建构成功地将新中国政权组织延伸至街道甚至居民区，使国家权力下沉、渗透至街区，建立起国家对街区社会强有力的直接控管，从而将“中共对城市社区实施控制的重心”下移至街道，使新中国“对城市基层社会的掌控远远超过国民党统治时期”[7]。可见，街道办建立是新中国城市建政中实现国家权力下沉、渗透的需要和结果，成为城市政权建设的重要支撑。

自1954年年底《城市街道办事处组织条例》颁布，街道办已存在60余年，并在城市基层社会管理中发挥着重要作用。然而，随着经济社会发展及社区建设的兴起，街道办也面临挑战，它的改革成为城市社区建设及基层治理转型探讨的热点，其职能定位、发展走向及改革模式一直存在诸多争论。当《城市街道办事处组织条例》于2009年6月被全国人大常委会决议废止，它的去留更是成为城市基层管理体制改革的焦点。一方面，一些城市已经或正尝试撤销街道办。如安徽铜陵市先后于2010年、2011年将原10个街道办撤销，实行“区直管社区”模式[8]；南京白下区2002年在淮海路街道推进以撤销街道办为目标的街道体制改革[9]；贵阳也在2010年开始试点撤销街道办，推行“市—区—社区”管理模式[10]。另一方面，一些城市还在不断改造和强化街道办。例如，深圳盐田不仅保留并强化街道办，且将区政府也改为市政府派出机关，实行“一级政府、三级管理”[11]；上海则在2014年年底发布的《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》中，强调要强化街道办管理和服务权能，下沉管理、执法资源与权力[12]。强化或废除？街道办改革已成为城市基层治理结构重塑的关键，必须在理论上予以清晰解释和分析。

实际上，要想厘清这个问题，必须回到街道办建构与运作的制度逻辑上。唯此才能认清街道办的来龙去脉及其性质、功能定位，真正把握其未来走向与改革。如前所述，街道办是国家权力向基层社会延伸的组织，以其为核心的街居制建构使新中国成功地实现了国家权力对城市基层社会的渗透与扩张，有效管控街区。因而，街道办实际上是国家权力对城市基层社会的政治嵌入机制。这是街道办的制度机理，目的在于将国家权力直接渗透到基层，巩固城市政权。[13]因此，街道办的去留不仅只是简单的城市基层组织存废和治理体制调整问题，而且关涉城市政权建设取向与路径，涉及国家—社会关系再定位，实质是新时期的国家建构问题：即政府边界应放在哪里？国家权力在城市街区是否要存在及如何存在？政府权力与社会权利应如何界分与平衡？国家与社会应如何联系与互动？简言之，中国现代国家建构应如何发展和推进？

可见，不仅街道办是国家建构之产物，且其未来走向都深深影响和受制于国家建构。只有将其放在中国共产党领导的国家建构视野下透视，才能从根本上认识和理解其深层制度逻辑，真正把握其改革走向与路径。本书正基于此，从国家建构视角审视街道办的历史、现状及未来改革，力图较为系统地分析街道办的制度逻辑，评估其现实效应，探讨其制度变迁过程与走向。