第二节 约翰逊总统的“伟大社会”计划

1964年5月7日，约翰逊在俄亥俄大学演讲中首次提出了“伟大社会”（Great Society）。

这是一片年轻的热土，是一片年轻人的热土。25岁以下的美国人比一百年前我们的总人口多出2.5倍。到下一个十年结束时，也就是1980年，一半的人口将不足25岁。因此，对你们学生而言，我仅陈述一个事实，美国是你们的，你们的使命就是创造美好国度，你们的使命就是要建设“伟大社会”。

我知道，我们生活在这样一个时代。在这个时代，冷眼旁观被认为是正确的；在这个时代，事不关己被认为是可取的；在这个时代，昭示崇高信念却遭到戏弄。但是，我相信艾默生，没有热情就没有伟大事业。我会敦促你们，现在就呼吁你们，以巨大的决心从这里出发，因为我们要实现伟大事业。但是，如果没有历史遗留下来的热情和勇气，那么我们就不能取得成功。

今天我们的挑战就是要实现那些自开天辟地以来就一直困扰人类的目标。这个挑战不属于明天而属于当下。我们必须为所有公民带来平等的正义。我们必须消灭人类的贫困。我们必须消灭正在残害和折磨人类的疾病，并将人类寿命延长到100岁或200岁。我们必须在所有人民中扫除文盲。我们必须结束公然的偏见和挑衅的蔑视，最重要的是，我们必须促成实现铸剑为犁这一天的到来。

这些目标不会在一天之内实现，也不会在一年之内实现。但是，如果我们从现在做起，如果我们以巨大热忱而不是犬儒主义来完成这一切，那么，成绩将是一种荣耀，你们这一代的荣耀。

今天，在你们年轻人面前有一个承诺——明天会更好。明天比昨天更加辉煌，比今天更具挑战。这个时代，不是托付给胆怯灵魂的时代，不是托付给战栗精神的时代。我们拥有这个时代，因为我们竭尽所能为糟糕的难题寻求最好的答案，并且我们想要这么做。

因此，让新武器装备你们年轻的心灵，一起加入这场与古老宿敌——贫穷、疾病、文盲、冲突和偏见——对抗的战斗之中。

凭借你们的勇气、同情心和你们的渴望，我们将建设“伟大社会”。在这个“伟大社会”里，没有任何孩子会食不果腹，没有任何少年会辍学街头。在这个“伟大社会”里，人人安居乐业。在这个“伟大社会”里，任何公民都不会因为他的出生、肤色或宗教信仰而升迁无门。在这个“伟大社会”里，和平与安全是邻里间一种常态，是国家间的一种可能。[4]

1964年5月22日，约翰逊在密歇根大学以“伟大社会”为题发表演讲。他对“伟大社会”的描述是：“‘伟大社会’是建立在人人丰裕、人人自由之上的。‘伟大社会’要求我们终结贫困和种族不平等……但这仅仅是开端。‘伟大社会’是每个孩子都能获得知识、充实心智、增长才干的社会；在 ‘伟大社会’，空闲是用于创造、沉思的愉快时机，不是导致无聊、不安的可怕原因；在 ‘伟大社会’，城市不仅满足人们的生存需求和商业需求，而且满足人们对美好的追求、对共享的向往；‘伟大社会’是人与自然重新交往的社会；‘伟大社会’是因增进种族理解而享有崇高荣誉的社会；‘伟大社会’是人们关注理想目标胜过关注物质财富的社会。最重要的是，‘伟大社会’不是一个避风港、一个栖息地、一个终极目标和一项等待完成的事业，‘伟大社会’是一个不断迎接新挑战的过程，召唤我们奔赴一种命运，一种生命的意义与劳动的奇迹相互匹敌的命运。”[5]在演讲中，约翰逊特别强调城市、乡村和教室是建设伟大社会的出发地。

1965年1月20日，约翰逊在离开总统就职典礼时，对狂欢者说：“不要熬夜，还有工作要做。我们正在通往 ‘伟大社会’的路上。”（Matusow, 2009: 153）继承了肯尼迪的政治遗产，约翰逊就任总统后即宣布了“伟大社会”计划。该计划中最雄心勃勃、最具争议的内容就是向贫困宣战。约翰逊就任的第一个月内，宣布无条件地向贫困开战，其目标是消除美国人的贫困、文盲和失业。

向贫困宣战。20世纪50年代到60年代初期，美国虽进入了丰裕社会却面临着贫困挑战。美国面临着个案性贫困和孤岛性贫困，这是很丢脸的事。贫困绝非全无转圜余地，因为贫困人口被排斥在现代工业社会之外，“有许多工作可做。教育上的不足是可以克服的。心理上的缺陷是可以处理的。体制上的困难是可以救治的。限制的因素不是我们能做什么的知识。压倒一切的因素是我们对人的投资的失败”（加尔布雷思，1965: 278）。“贫困的美国人视生活为宿命，是一个无止境的、永远无法摆脱的循环”，据哈林顿估计，当时美国的贫困人口4000万至5000万，占总人口的20%—25% （迈克尔·哈林顿，1963: 23, 211）。克洛沃德和奥林对青少年犯罪的研究[6]、奥斯卡·刘易斯对贫困文化的代际循环研究[7]无一不刺痛政府的神经（Cloward & Ohlin, 1960; Lewis, 1959; Lewis, 1961）。1965年春，时任美国劳工部副部长的莫伊尼汉开展了一次美国城市家庭的秘密调查，随后发布的《莫伊尼汉报告》（The Negro Family: The Case for National Action）写道，“大量证据都支持这一结论：黑人的社会结构，特别是黑人家庭，受到种族歧视、不公正待遇以及离乡背井的连连冲击和骚乱，处于最深层的灾难之中。虽然许多年轻黑人正在迈向前所未有的成功水平，但更多的人却越来越落在后面”。报告的结论是，福利国家只能取得有限成果，其根本问题在于城市贫民区的黑人家庭正在崩溃。还有病态纠缠的其他迹象，比如非裔美国人在武装部队资格考试中的失败率很高，以及在内城区蔓延的毒品瘾。报告呼吁制订国家计划，打击造成高失业率、依赖福利和单亲家庭的制度性种族主义。[8]加之班菲尔德、兰普曼、米尔达尔、詹克斯、罗斯和布鲁姆以及加里·贝克尔等一批学者的研究成果，辅之民权运动，向贫困宣战成为20世纪60年代美国的政治话语和道德话语。

早在肯尼迪政府时期，针对阿巴拉契亚地区人均收入不足全美人均收入25% 的状况，就组建了总统阿巴拉契亚地区委员会（President's Appalachian Regional Commission）。约翰逊继任后，国会于1965年3月9日通过了《阿巴拉契亚地区开发法案》（Appalachian Regional Development Act of 1965），建立了阿巴拉契亚地区委员会（Appalachian Regional Committee）负责该法案的实施。联邦拨付10亿美元用于该地区的经济发展，建设高速公路网为该地区提供大量的工作机会。设立联邦基金，为贫民窟地区的清理和城市重建提供财政资助；实施特殊的教育计划，为贫民窟的孩子们提供课本费和交通费（Kiffmeyer, 2008）。

根据总统经济顾问委员会的建议[9]，约翰逊总统于1964年3月正式向国会提交了《经济机会法案》 （Economic Opportunity Act of 1964），其核心内容就是向贫困宣战。该法案于1964年8月20日生效，拉开了美国向贫困宣战的大幕。这一方面是继承了肯尼迪时期联邦政府的反贫困努力，另一方面是约翰逊实现其早年担任教师时曾经目睹过的得克萨斯州墨西哥裔美国人极端贫困状态而萌生的反贫困志向。

为了推进《经济机会法案》实施，约翰逊内阁成立了经济机会办公室（office of economic opportunity）负责监督各种以社区为基础的反贫困项目。该法案坚持“授人以鱼，不如授人以渔”的原则，第一年拨款10亿美元，随后两年增加到20亿美元，孵化一系列的项目。这些项目主要包括：就业工作团（Job Corps）旨在帮助处于弱势地位年轻人，培养他们适应市场需要的技能；社区青少年工作团（Neighborhood Youth Corps）旨在培育贫困城区青年人的工作经验，并鼓励他们在校学习；服务美国志愿者组织（Volunteers in Service to America）也被称为和平工作团（Peace Corps）旨在敦促在社区工作的公民开展面向贫困家庭和人群的互助活动；示范城市计划（Model Cities Program）旨在服务于城市再开发；继续深造计划（Upward Bound）旨在资助贫困的高中生进入大学继续深造。此外，还开展为贫困地区儿童提供学前教育的启蒙项目，针对穷人的法律服务，向社区医疗保健中心提供资助，扩大卫生保健的服务范围和接待能力，等等。1967年，肯尼迪的姻亲施莱弗被任命为经济机会办公室主任，直言我们不施舍。在他的领导下，向贫困宣战与联邦政府的计划项目预算制联系起来，不断向社区工作计划、工作团计划、启智计划、法律服务计划等方向发展。社区行动的实践经验后来被1965年和1967年《社会保障法案》两次修正案（Social Security Act Amendments）所吸收，成为增加福利支出、扩大社会保障覆盖面、向贫困宣战和提高生活水平的法律条款。

《经济机会法案》明确规定了向乡村贫困宣战的特殊项目。第一章规定就业工作团负责登记参与社会服务项目的学生辍学人数， 40%的就业工作团成员必须参与青年保护团（Youth Conservation Corps）工作；在国家森林和乡村开发计划中执行资源保护、环境美化和发展项目。第二章对农村地区社区行动项目进行了重大授权。根据就业培训、住房、卫生和福利援助的需要，联邦向各州拨付联邦资金，各州根据实际情况自行分配用于共存地区社区行动项目的联邦拨款。第三章明确经济机会办公室作为农村家庭最后贷款人的职责。这些贷款可以用于购买土地，改进家庭农场的运作，允许参与股份合作制公司以及资助非农商业活动。服务于低收入农村家庭的地方合作社也可以申请贷款。

向贫困宣战的官方定义包罗万象，并伴随着一系列的立法支持，涵盖了老年人、幸存者和伤残保险社会保障、公共援助、退伍军人福利、公共住房、城市兴建、联邦医疗保险和医疗补助计划，等等。在人居领域，1964年开始执行最低限度的建筑工程标准、为流离失所的家庭和小商户提供援助以及授权实施低于市场利率的贷款；《住房和城市发展法案》（Housing and Urban Development Act of 1965）规定了为低收入家庭提供房租补贴、为城市重建地区的低收入房产所有者提供修缮补贴以及搬迁补贴等条款。《示范城市和大都市发展法案》（DemonstrationCities and Metropolitan Development Act of 1966）确立了一个新的综合社区重建计划，强调对住房修缮、市政服务、街道公用设施和创造就业机会等方面进行战略投资。在收入分配领域，1964年国会对《戴维斯-培根法》（Davis-Bacon Act of 1931）进行了修正，将流行的工资标准扩展到小额津贴。《服务合同法》（Service Contract Act of 1965）规定了最低工资和津贴，同时适用于在其他同等工作条件下承包商缔结的最低工资和津贴。最低工资标准上升为法律，扩大了《公平劳工标准法案》（Fair Labor Standards Act of 1938）的受益面，约910万名劳工因此而受益。在区域发展领域，《公共工程和经济发展法案》（Public Works and Economic Development Act of 1965）将区域再开发署（Areas Redevelopment Administration）并入经济发展署（Economic Development Administration），授权在未来五年投资330亿美元，并为获得这笔援助规定了家庭收入低于中值水平、失业率超过6%以及外迁极端贫困人口等七项标准。经济发展署借鉴欧洲的地区开发模式，鼓励不同的县建设经济开发区，特别是要将个别资源极端贫瘠的地区纳入经济开发区。每个经济开发区要求包含5—15个县，拥有一个增长中心，根据经济发展署的资金和技术援助，规划和执行相关开发计划，增长中心处于区域协调发展的核心地位。

“向贫困宣战所体现的诸多思想都不是新的。所有这些思想在‘新政’或公平施政（Fair Deal）中、在国外尝试过的许多计划中，或在社区行动计划以及在基金会资助所进行的试点计划中，都有预兆。”（Aaron, 1978: 2）“伟大社会”就如同剥洋葱，一层包着一层。尽管经济机会办公室的支出从未达到20亿美元，但联邦政府对穷人的支出到1969年达到了159亿美元。特别值得注意的是，用于那些有未成年儿童的家庭的援助尽管总量不足且结构不均衡，但1968年其年均支出总额比1960年增长了35%（Reese, 2005:131）。

民权法案。工业化、城市化、南方人口北迁创造了美国民权运动的社会条件，布朗诉托皮卡教育委员会案（Oliver Brown et al.v.Board of Education of Topeka et al.）[10]、肯尼迪遇刺以及小马丁·路德·金遇刺等成为美国民权运动的催化器，南方基督教领袖会议（South Christian Leadership Conference）、学生非暴力协调委员会（Student Non-Violent Coordinating Committee）和种族平等大会（Congress of Radical Equality）等组织是民权运动的组织者。如果说《民权法案》（Civil Right Act of 1964）是肯尼迪的未竟事业，那么《投票权法案》（Voting Rights Act of 1965）、《移民和国籍服务法案》（Immigration and Nationality Act of 1965）、《公平住宅法案》（Fair Housing Act of 1968）则昭示着约翰逊从“新政”拥趸、继承肯尼迪政治遗产的贩夫走卒开始走上属于自己的政治生涯。1963年12月27日，约翰逊在向国会提交的第一份国情咨文中指出，“没有任何纪念演说和歌功颂德比尽早通过他为之奋斗的民权法更能表达对肯尼迪总统的纪念了……关于平等权问题，我们已经谈论得够久了，我们已经谈论了一百年甚至更久；现在是我们书写下一章的时候了，让我们把它写进法律”。[11]《民权法案》于1964年7月通过，其核心在于第二章、第六章和第七章。第二章规定，不论种族、肤色、宗教信仰和国籍，保证自由进入汽车旅馆、宾馆、饭店、剧院、公共图书馆、体育馆等公共设施。第六章规定，在美国接受联邦财政援助的计划和活动中，不允许因种族、肤色和国籍而失去参与的资格、被否认受益的资格，遭受歧视。第七章要求建立就业机会均等委员会，裁决就业中出现的种族歧视。《民权法案》禁止职业歧视和公共设施的种族隔离，并规定在那些不能满足投票人参与的地区任命联邦选举检察官来强制实施法律。《民权法案》打破了“美国政治生活的平静，改变了美国的政治规则和结构”（Baumgartner & Jones, 1993: 3-24）。由于民权运动的重点是争取投票权，在《民权法案》通过后，《投票权法案》便自然顺理成章。《投票权法案》确立了少数族裔的登记权和投票权，废止了识字率或其他的投票人资格考试等方面的法律，因为有时候这些法律剥夺了非裔美国人的投票资格，并且也为联邦法院诉讼废止歧视性人头税提供了法律依据。《移民和国籍服务法案》废止了移民法中民族出生地配额。《公平住宅法案》禁止住宅的种族歧视，并承诺对低收入家庭的住宅建筑和修缮予以补贴，将宪法权利保护扩展到生活在印第安人预留地上的美国土著人。这些法案将公民权利运动的某些诉求转化为法律，同时也打开了美国种族歧视和不平等的潘多拉盒子，为20世纪60年代中期以后席卷全美的城市骚乱埋下了种子，赋予了克纳委员会（Kerner Commission）所承担的历史使命。

联邦教育援助。美国国会于1963年通过了《高等教育设施法》（Higher Education Facilities Act of 1963）和《职业教育法案》（Vocational Education Act of 1963）。当这两部法律递交白宫时，白宫的主人已经是约翰逊总统，于是他成为法律的见证人。《高等教育设施法案》的主要内容就是资助政府赠地学院（Land Grant College）建设必需的教室、图书馆、实验室等以适应更多学生的入学、进行技术和研究生教育。该法案为各类教室建设提供贷款，为建设社区学院校舍提供贷款，资助建设全国教育研究中心。

提供平等的教育是“伟大社会”计划关注的重点领域，约翰逊总统认为，“我们国家所有问题的答案、世界所有问题的答案，如果你对其进行分析，就可归结为一个词——教育”（Gladieux &Wolanin, 1976: 226）。1965年11月8日，他在母校西南得克萨斯州立大学签署了《高等教育法案》（Higher Education Act of 1965）。法案的核心是关于学生资助，规定国会每年拨款6.5亿美元资助高校及学生，向全民提供平等的教育机会。法案的第七章是《高等教育设施法案》的继承和修订。此前，《国防教育法案》1964年修正案（National Defense Education Act of 1964）已经将大学毕业生和职业学院学生贷款的年度限额从1000美元提高到2500美元，总额度从5000美元提高到10000美元。《高等教育法案》不仅对原有的国防生贷款等项目加以确认，而且创建了教育机会助学金（Educational Opportunity Grants）等资助模式。

在《中小学教育法案》（Elementary and Secondary Education Act of 1965）颁布之前，凯佩尔就曾组织了一系列调查。调查结果表明，要改善弱势儿童的教育，就必须将弱势儿童接受教育的年限延长3—4年，而不是提供一次性帮助。这样一来，处于弱势地位的儿童学习成绩就可以达到全国平均水平，但要实现这一目标，每个学生的联邦资助要比全美平均水平高出50%。这就需要实施一项国家补偿的教育计划，如果每年投入10亿到20亿美元用于教育贫困儿童，学校可以而且应该通过把更多的资源投入穷人而不是非穷人，就可能会打破贫困循环，克服源于家庭的不平等，促进社会各阶层的学业成就平等。1965年4月11日，约翰逊签署了《中小学教育法案》。该法案通过为公立教育提供实质性的联邦援助而结束了长期的政治禁忌。法案生效的第一年，向各州批准了11亿美元项目，为低收入家庭子女大规模集中的校区提供拨款用于开设特殊教育项目，为使用社区设施用于教育提供资金援助，为改进教育研究和强化州的教育部门提供援助，为购买图书以及图书馆各种设备资料提供补贴。该法案将经济机会办公室发起的为期八周的启智计划确立为一项永久性的项目。随后，约翰逊签署了《双语教育法案》（Bilingual Education Act of 1968），规定向地方性的学区提供联邦援助，帮助解决英语表达能力有缺陷的儿童需求，该法律效力延续至2002年。

根据《民权法案》的授权，教育部民权事务办公室（Office of Civil Rights）就在公共教育机构因为种族、肤色、宗教信仰或国籍等原因，个人缺乏平等教育机会的可获得情况向总统和国会报告。该办公室委托科尔曼开展调查。科尔曼拒绝了按照政府的旨意和假设来检视投入学校的资源，而是坚持不带偏见地调查孩子们学得如何？什么可能影响学业成绩，是老师、玩伴，还是家庭背景？科尔曼领导的研究小组于1965年秋季设计了问卷，并对全美4000所公立学校的60万名学生和6万名教师进行了第一次大规模调查。1966年7月2日，科尔曼向教育部长哈罗德·豪递交了长达737页的《教育机会均等报告》（Equal Education Opportunity Report），史称《科尔曼报告》（Coleman Report）, 7月4日报告呈交总统和国会。研究发现，学校因素并不能很好地解释为什么有些学生表现得比其他学生更好。学校的设施、课程和每个孩子的花费几乎没有解释力。尽管存在着可衡量的差异，教师的素质仍旧只产生了很小的影响。在决定学生的成就方面，比任何学校因素都重要的是家庭背景。“最突出的一个含义是：学校对一个孩子的成就几乎没有什么影响……这种缺乏独立效应的现象意味着，家庭、邻里和同伴环境强加给孩子的不平等，最终演变为他们在毕业后面对成人生活时所面临的不平等。”当然，科尔曼也承认，这些发现并不意味着学校教育无关紧要，只是额外的投入没有得到回报。“我认为，这并不是说学校不能在减少不平等方面发挥强大的作用，而是他们还没有学会如何去做。”（Matusow, 2009: 224-225）《科尔曼报告》给整个教育事业蒙上了一层社会科学的悲观阴影，并对以学校为中心的传统教育思想构成了毁灭性打击。有关《科尔曼报告》对种族不平等的深远影响，甚至有观点认为，“在公立学校中，弥合黑人与白人之间的成就差距可能还需要两个半世纪的时间”。[12]

医疗保健和社会保障。约翰逊继任总统时，社会舆论已经朝着有利于医疗改革的方向发展，公众认为丰裕社会中生活的每个美国人，无论贫富都应该获得体面的医疗保健服务。约翰逊在上任之后的第一次国会演讲中就提出，只要我们还活着，就要为老年人的医疗保障事业奋斗到底！他委任专业人士组建医疗改革小组，研究改革方案。1964年，推崇自由主义改革精神的民主党人士以三分之二的席位控制了国会，为约翰逊推行改革减少了阻力。自向国会提交了《金-安德森法案》（King-Anderson Bill）、《约翰·贝尔纳斯法案》（John Byrnes Bill）之后，1965年1月经国会的多轮辩论，委托众议院筹款委员会主席米尔斯修改医疗改革计划。1965年4月8日，米尔斯法案（Mills Bill）通过众议院审议，进入立法程序。1965年7月30日，约翰逊终于在杜鲁门图书馆[13]签署《社会保障法修正案》——医疗保健（Medicare）和医疗补助（Medicaid）正式成为法律。这个法案也称双M计划，即针对老年人提供医疗保健，针对贫困人口提供医疗补助。在签字仪式的讲演中，约翰逊说：“美国的老人们再不会被排斥在现代医学的治疗奇迹之外。疾病再也不会掏空他们用一生辛勤攒下的积蓄了，他们可以在晚年享有尊严。年轻的家庭将不再仅仅因为他们肩负着对他们父母的道德责任而看着他们自己的收入、自己的希望被无情地吞噬。”[14]

医疗保健计划由强制性的住院保险（Part A）和自愿性的医疗保险（Part B）组成。A部分为65岁（含）以上的所有人提供九十天的住院服务和一百天的专业院外护理，支付范围包括给付期内住院的费用，医院服务和药品的费用。医疗补助计划的保障对象主要是低收入家庭中的儿童和孕妇、残障人士、老年人以及收入低于各州贫困线的个人和家庭，支付范围包括医院和医生服务、门诊服务、急诊服务、专业医疗护理服务、家庭健康计划咨询等，各州还可因地制宜增加支付项目。双 M 计划具体由卫生及公共服务部（Department of Health and Human Services）的医疗保健和医疗补助服务中心（Center for Medicare and Medicaid Service）负责执行。医疗保健计划Part A通过雇主和雇员缴纳的工资税筹资，由联邦政府以单一支付者的形式向签约医疗服务机构支付。医疗补助计划由联邦和州两级政府财政拨款，参与对象并没有缴费义务。双M计划的实施不仅战胜了来自美国医学协会（American Medical Association）和私人保险机构的强烈抵制，而且确立了公共财政向弱势群体提供医疗服务的改革思路，这给美国社会带来了深远的影响。

约翰逊任期内，根据社会保障计划的覆盖面及收益的充分性，于1967年再次对《社会保障法》进行了比较重大的修订。在1965年修正案的基础上进一步扩大了社会保障的覆盖范围：将牧师按照个体经营者的条款纳入社会保障体系，除非牧师声明反对；将州消防员视为州政府雇员纳入社会保障体系；将满足条件的家政服务人员[15]纳入社会保障体系。1967年修正案进一步提高了养老金的待遇：将每月养老金增加14%，将养老金最低金额由44美元调至45美元；老年和遗嘱保险的工资税基数由一年的6600美元调至7800美元；对72岁以上的单身老年人额外每月支付的数额由35美元增加到40美元，对72岁以上的老年夫妇额外每月支付的数额由52.5美元增加到60美元；1967年修正案放宽了老年人退休后从事工作的限制：老年人退休后工作如果每年收入超过1680美元，每多2美元收入，扣减1美元养老金；如果收入达到2880美元，每多1美元收入，扣减1美元养老金。1967年修正案进一步完善了残疾保障制度：如果参保人死亡，其残疾配偶可以在50岁时领取参保人基本养老金的50%，在60岁时领取参保人基本养老金的71.5%，在70岁时领取参保人基本养老金的82.5%；残疾保险申请的追溯期限由无法工作后的12个月延长至36个月等。1967年修正案对医疗保险进行了重大修订，扩大了项目的覆盖范围，简化了医院和医疗保险计划下的报销程序，便利了一般注册期的行政程序；明确规定了至少有6%的妇幼保健费应用于计划生育；联邦政府开始要求州卫生部门为所有贫困的成年人提供避孕药具。

1968年1月17日，约翰逊签署了一项儿童健康计划，“在接下来的五年内为无力负担的家庭提供服务——从产妇的妊娠保健到新生儿第一年都能获得保健服务。当我们这样做的时候，你会发现这是我们有史以来最好的投资。因为人会在婴儿期感染这些疾病，而且我们能在很多情况下找到治愈方法，但当孩子们成年后这些方法在我们过度拥挤的医院是永远找不到的”。[16]

一系列的改革在解决旧问题的同时带来了新问题。以双M计划为例，最直接的后果是公共医疗支出直线上升。更为严重的是，在多花钱的同时，由于计划实施的实际控制权在医生和医院手中，他们既是运动员又是裁判员，这养肥了健康服务业，加剧了通货膨胀，伤害了穷人和工人（Matusow, 2009: 224-225）。

文化与艺术。关于艺术和人文科学向联邦政府寻求资助的游说，在肯尼迪政府时期就已经展开。1963年，美国学术团体理事会（American Council of Learned Societies）、研究生院理事会（Council of Graduate Schools）和美国大学优等生协会（Phi Beta Kappa Society）共同组建了一个委员会。1964年6月，该委员会发布报告，指责对科学的过度重视危及从小学到研究生的人文教育，建议由总统和国会建立一个国家人文科学基金会。8月，宾夕法尼亚州国会议员穆尔黑德建议通过立法来实现该报告所提建议。9月，约翰逊在布朗大学发表演讲时明确支持穆尔黑德议员的建议。1965年3月，约翰逊提议设立国家艺术与人文基金会，并请求国会拨付2000万美元启动资金。9月，约翰逊签署了《国家艺术与人文基金会法案》（National Foundation on the Arts and the Humanities Act of 1965），联邦政府相继组建了国家艺术基金会（National Endowment of Arts）和国家人文科学基金会（National Endowment for the Humanities）。

此前，国会还通过了《国家艺术和文化发展法案》（National Arts and Cultural Development Act of 1964）。此后，国会又通过了《公共广播法案》（Public Broadcasting Act of 1967），授权组建了私营非营利性的公共广播公司（Corporation for Public Broadcasting），旨在为所有美国人提供高质量的教育、信息和文化类节目。1968年至1969年，公共广播公司和福特基金会（Ford Foundation）共同主持了公共频谱研究并建立了国家公共频谱。公共频谱系统最终被公共广播法案修正案确立。

“伟大社会”计划在文化与艺术领域的系列立法，不仅孕育了从事公益文化艺术事业的机构，而且保证了这些机构从联邦政府获得资助的合法性。这些机构共同搭建了美国联邦政府的公益文化艺术支持体系的雏形。

消费者保护。“伟大社会”计划对消费品安全给予了格外重视。1964年，约翰逊任命劳工部部长助理彼得森作为协助消费者事务的总统助理。《联邦烟草标签及广告法案》（Federal Cigarette Labeling and Advertising Act of 1965）要求包装盒上必须携带警示标签。《公平包装和标签法》（Fair Packaging and Labeling Act of 1967）规定所有产品都必须标明生产商和产地，并清晰地表明数量和适用范围，授权卫生、教育和福利部（Department of Health, Education, and Welfare）以及联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）建立和界定自愿的标准规格。 《儿童保护法案》 （Child Protection Act of 1966）禁止任何具有危害性的化学制品，无安全警示的产品就不能投入使用。《易燃性织物法案》（Flammable Fabric Act of 1967）为儿童的睡衣裤制定了标准，规定不适用于婴儿毛毯。《优质肉类产品法案》（Wholesome Meat Act of 1967）规定，肉类产品检测必须符合联邦标准。《优质禽类产品法案》（Wholesome Poultry Products Act of 1968）规定，禽类产品检测必须符合联邦标准。 《辐射控制法案》（Radiation Control for Health and Safety Act of 1968）为有缺陷的电子产品设定了标准和召回义务。《诚实贷款法案》（Truth in Lending Act of 1968）规定，贷款人和信贷提供者公开披露针对分期贷款和出售的美元以及每年利率的财务费用的全部成本。《州际土地出售全面披露法案》（Interstate Land Sales Full Disclosure Act of 1968）为抵制土地出售中的徇私舞弊行为提供了防范措施。

伴随着城市化进程中汽车的普及，约翰逊将交通运输机构整合为单一的内阁机构——交通运输部（Department of Transportation）, 1966年10月15日国会授权通过后于1967年4月1日正式运转。随后，国会授权实施了系列交通运输法案，不仅引导了行业发展，而且保障了出行安全。《城市公共交通法案》（Urban Mass Transportation Act of 1964）为大规模的城市轨道交通项目提供3.75亿美元拨款，以满足城市和州的资金需求。《高速陆路交通运输法案》（High Speed Ground Transportation Act of 1965）规定在纽约与华盛顿之间建设高速铁路。《国家交通和机动车安全法案》（National Traffic and Motor Vehicle Safety Act of 1966）提出设立国家高速公路运输安全署（National Highway Traffic Safety Administration），并负责制定标准。

环境质量。“伟大社会”计划对于环境的主要贡献在于，环境保护扩展到未触及的资源保护领域。1965年2月8日，约翰逊向国会提交《保护和恢复美丽自然》特别陈词（Message on the Natural Beauty of Our Country）:“我们呼吸的空气、我们的水资源、我们的土壤和野生动植物正在受到技术和产业的副产品——有毒物质和化工制品的摧残。我们的社会受益于技术进步的恩惠，我们的社会必须作为一个整体对控制技术进步的副产品负有责任。处理这些新的问题，将需要新的保护措施。我们不仅需要保护乡村，使其免遭毁灭，而且必须恢复那些已经遭到毁灭的城市，拯救我们城市的美丽和魅力。我们的保护措施不仅包括抵制发展的传统措施，而且包括促进发展的创新措施。”[17]

一系列环境法案随后出台，主要包括：《清洁空气法案》（Clean Air Acts of 1963）、《荒野保护法案》（Wilderness Act of 1964）、《土地和水资源保护基金法案》（Land and Water Conservation Fund Act of 1965）、《固体废物处置法案》（Solid Waste Disposal Act of 1965）、《机动车辆污染控制法案》（Motor Vehicle Air Pollution Control Act of 1965）[18]、 《国家历史建筑保护法案》 （National Historic Preservation Act of 1966）、《濒危物种保护法案》（Endangered Species Protection Act of 1966）、《国家山径系统法案》（National Trails System Act of 1968）、《野生和风景河流法案》（Wild & Scenic Rivers Act of 1968）、《飞机噪音控制法案》（Aircraft Noise Abatement Act of 1968）、《国家环境政策法案》（National Environmental Policy Act of 1969），等等。

到约翰逊内阁末期，在252项重大的立法诉求中有226项得以通过，联邦政府对贫困人口的资助额从1960年的99亿美元上升到1968年的300亿美元，100万美国人的再培训得到了联邦项目资助，200万美国儿童参与了启智计划。1966年12月2日，约翰逊充满自豪地说：“我希望任何客观的历史学家都能够看到我的历史功绩，如果我不能比我们国家的任何人为我们的国家做得更多，我将退出。罗斯福在他上任的一百天通过了五个主要法案，我在两年时间里通过了200个议案……美国历史上从来没有哪一位总统在如此短的时间里通过了这么多法案……有几个总统通过了教育法案？在我的任期里，已经通过了18个教育法案……通过了24个医疗保健法案，此前所有总统一共只通过了17个这方面的法案。”（Califano, 1991: 149）

“伟大社会”是20世纪60年代美国最富有争议的政治遗产之一。布林克莱认为，向贫困宣战的广泛意图与其适度业绩之间的缺口随后点燃了保守主义争论：政府不是一种解决社会问题的适当工具。但约翰逊的副手之一卡利法诺反驳道：从1963年约翰逊入主白宫直到1970年，伴随着“伟大社会”项目的影响，生活在贫困线之下的美国人的比例从22.2%下降到12.6%，成为20世纪贫困家庭下降最显著的时期。生活在贫困线之下的非洲裔美国家庭从1960年的55%下降到1968年的27%。从1964年到1967年，联邦教育支出从40亿美元上升到120亿美元，医疗保健支出从50亿美元上升到160亿美元。同时，联邦政府向四分之一的贫困家庭提供了每年2000美元的直接补贴，是1961年的4倍。蔡菲持同样观点，约翰逊的减税措施触发了第二次世界大战后美国历史上最长时期的繁荣。1964年国民生产总值增长7%, 1965年为8%, 1966年为9%。到1966年，失业率下降到5%以下，年收入超过7000美元的家庭达到了55%，比1950年上升了33个百分点。到1968年，美国家庭的平均收入达到8000美元，十年内增长了2倍。仅1966年个人可支配收入就增长了15%。联邦财政收入从1961年的940亿美元大幅增加到1967年的1500亿美元。伴随着婴儿潮一代步入成年，1965年至1980年美国劳动力相比于1950年至1965年增加了2.5倍。

在经济学家看来，20世纪60年代起步于七个月的经济衰退、三年半的经济萧条以及“二战”后第一次长达106个月的增长奇迹，并最终陷入了令经济学家束手无策的滞胀危机。托宾认为，这种持续增长的主导者是技术进步，经济政策所起的作用很小，约翰逊醉心于舆论政治，“他们本来要稳定的系统，反倒被他们弄得不稳定了——在淋浴的时候，性情急躁地转动开关，一会儿挨烫一会儿受冻，而笨头笨脑的家庭主妇总是要摆弄恒温器，如此等等，不胜枚举”（詹姆斯·托宾，1980: 49-51; 68）。斯坦因戏称“伟大社会”计划是加尔布雷斯主义（Galbraithianism）的产物。一系列松散的社会经济分析和评估，对自由市场心怀敌意，热情地倾向于更加广泛的政府控制。在加尔布雷斯的观点中，根本不存在对一种新的和不同的经济体制的需求，相反，“针对传统体制、自由市场和资本主义制度的意识形态的辩护，已经被其一般规则和主张中所显示的例外情况所揭穿，这就为政府毫无顾忌地实施特殊政策和收入再分配措施敞开了大门”（Stein, 1984: 98）。阿隆认为，因为“大萧条”和战争，对政府行动的信心，长期以来已经被改革者所接受，并传递给了广大人民群众，在20世纪60年代演变为政治表达。“这种信心被应用于社会和经济问题，这种看法是由过于简单且天真的大众态度和社会科学家的粗俗分析所决定的。” （Aaron, 1978: 51）伊利·金斯伯格和索洛认为，“伟大社会”是一项自吹自擂的计划，不仅超越了行政能力，而且夸大了危机，从而造成了公共资金的扭曲配置，是严重的政治幼稚病或犬儒主义的表现。从其诞生的那一刻起就注定要失败，20世纪60年代的这些社会工程显然失败了，任何政府都不可能兑现如此雄心勃勃的承诺。“伟大社会”计划通过的“社会立法只不过是一种骗局，其目的是掩盖问题而不是解决问题；或者对社会问题的所有重大政治干预都是错误的，必然会失败，这些问题最好留给地方政府，私人慈善机构或自由市场来解决”（Ginzberg & Solow, 1974: 212;217-218）。

在公共行政学者看来，“伟大社会”一方面进一步强化了政府干预，另一方面尽管其注定是失败的，却开启了大规模的福利国家建设。“无论是产生不良的溢出效应，还是有时所采取的干预策略设计不当，政府干预的结果不尽相同。但是，它们几乎总是在所预期的方向上取得进展。联邦政府努力的两个主要目标群体——黑人和穷人的收益提供了最显著的证据。诸多政府项目极大地减少了贫困，并减轻了贫困。20世纪60年代，黑人在教育、就业、收入和权利等方面取得了巨大的进步。”（Levitan & Taggart, 1976: 8）“伟大社会”计划不在于它是否消除了贫困和种族不平等，而在于它是否将社会朝这个方向推进了一步。

沃尔多认为，“伟大社会”在行政国家之上“增加了另一种职能、另一层级，另一种国家。这可以被称为再分配国家，或者称为公平国家。我的观点是，近年来，超越传统设想的福利项目有所增加，这些项目寻求更直接地实现无形资产，如自由、平等和正义；除此之外，还有尊严和成就感等非政治性词汇。一些与 ‘伟大社会’相关的项目，可以说既是对身体的管理，也是对灵魂的管理”（Waldo, 1981: 38-39）。在《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》第二版序言中，沃尔多提到，“伟大社会”“一方面，体现了战前文献实质性内容的非现实性和无关重要性；另一方面，提醒人们意识到公共行政事业的重要性，需要更多的知识、需要掌握更多的知识”。“伟大社会”并没有解决公共行政的关切，充其量不过是越南战争所引发的内乱以及战争结束所带来的创伤、青年反叛和反主流文化的崛起及其影响的反映。“相对于宪法原则或民主意志的真相，科学技术发现的真相地位如何？管理就是管理的这一预设/假设是否否定了政府的独特性？如果是这样，又有什么关系呢？政策分析或政策科学课程是否与宪政民主原则相冲突？假定公务员确实是公共行政的主人，他们制定政策而不是执行政策，即使通过其专门知识并间接地通过向权力当局说出真相的方式提出他们的建议，那么政策分析或政策科学中的程序是否与宪政民主原则相冲突？”（Waldo, 1984: xii; xxi）

对“伟大社会”的评价不应该以其追求的目标为基准，而应该有一种多维的政策分析框架，正如德哈文-斯密斯所言，“事实摆在我们面前，就像万花筒里的鹅卵石，会随着理论视角的每一次旋转而重新排列和解释”（DeHaven-Smith, 1988: 126）。