第一节 研究背景和意义

我国正处在一个城乡融合、农业现代化、农民居民化、农村社区化的高速发展过程中，土地制度进行较大幅度改革和调整、社会结构和产业结构也在运动式的转变。随着城市化进程的不断推进和大量农民外出务工，许多拥有农村土地承包经营权的农民不再耕种土地，而是选择将土地转让于他人从事农业生产，或者干脆撂荒。在农村土地承包经营权流转过程中，土地承包经营权与经营权的分离，使得土地权利和主体都处于不确定状态。当前，在乡村振兴战略下，农村土地承包经营权流转的速度和力度持续加大，土地流转矛盾和纠纷也更加突出，如何在稳定土地权利关系和保护农民土地权益框架下，改革和创新农地产权制度，定分止争，是一个现实的问题。

一 国家政策大力支持和鼓励农村土地承包经营权流转

近年来，国家出台一系列的政策对农民土地权利进行确权，鼓励农村土地承包经营权流转，并对农村土地承包经营权的权属提出了新的规定。其中，2014年中央一号文件提出要培育新型土地经营主体，引导农村土地经营权流转。[1]2015年1月22日《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》首次明确将农村土地的“所有权”“承包权”“经营权”进行“三权分置”。2015年10月11日，党的十六届五中全会通过的《“十三五”规划》再次提出要依法流转农村土地。[2]2016年10月30日，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，强化了土地经营权的物权保护的法律地位。2017年10月31日，中国的土地承包法修正案草案明确提出在稳定土地关系的情况下，推动农村土地承包经营权流转的规定。[3]2018年2月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，提出依法推进农村土地承包经营权“三权分置”和“平等保护土地经营权”的要求。[4]2019年2月19日，中共中央、国务院发布《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，强调完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。2020年2月5日《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作 确保如期实现全面小康的意见》提出全面推开农村集体产权制度改革，有序开展集体成员身份确认、集体资产折股量化、股份合作制改革等试点改革工作，激活市场、激活要素、激活主体。这些鼓励和发展土地承包经营权流转政策的出台，是对农地承包经营权流转的法律制度体系的有益的补充，也为下一步的土地制度改革创新提供了方向指引，但是与此同时，也暴露出现有的农地承包经营权流转法律制度和法律理论的供给不足，缺乏整体性、系统性、协调性的法律体系配套支撑，尤其是在对各项权利属性的界定、对现实法律问题的解决和应对、对各项权利关系的调整等方面显得捉襟见肘。

二 全国各地推进农村土地承包经营权流转的制度创新

近年来，按照国家土地承包经营权流转试点改革要求，全国各地以不同形式和方式推进农村土地承包经营权流转的模式创新，深入贯彻落实中央、省、市城乡融合改革各项决策部署，以促进城乡要素资源自由流动为目标，深入推进统筹城乡综合配套改革，探索打通农村土地承包经营权市场化路径，促进了城乡生产要素自由流动，并取得了卓有成效的经验积累。同时，随着土地流转制度改革进程的深入，在改革实践创新中也遇到了诸多法律障碍和困惑，农地流转制度改革缺乏系统性顶层设计和立法保障不足，加之各地在模式创新改革中进展太快，而相应的配套保障制度跟进较慢，一些潜在的问题和深层次矛盾开始浮出水面，制约农村土地制度改革红利释放，影响制度创新纵深拓展，使农村土地承包经营权流转有效运行面临较为严峻的考验。[5]例如，农村土地承包经营权流转方式和规则不明确，土地流转配套制度衔接不畅等，不能为实践土地流转创新提供有效的操作依据和法律制度支撑。由于缺乏规范化的流程、程序设计，导致土地流转制度改革标准不统一，改革创新随意性仍然较大。为此，需要探讨农地流转制度改革不足之处，补短板，强弱项，防范农村土地流转风险，以便更好的服务于当前的农村土地承包经营权流转改革创新，保护新形势下农民的土地权益，发挥法律在农村土地产权改革中的保障作用。

三 现行法律制度和理论研究不能有效供给发展的需求

农村土地承包经营权流转深入和推进农村经济体制改革的一项重要任务，对实现规模化经营、提高土地利用效率和增加农民收入有重要的现实意义。由于法律的滞后、不健全、制度的供给不足等原因，农村土地承包经营权流转过程中存在诸多的矛盾和纠纷，有的甚至演变成为极端的集体性事件，影响社会的稳定与和谐。例如，农村土地承包经营流转内涵法律界定问题，农村土地流转新型主体确定和权利确定、土地承包经营权流转对象、范围界定及流转方式问题、土地承包经营权与其他两项土地权利法律关系性质问题，对农村土地承包经营权的主体识别问题，农村土地承包经营权继承性质问题，土地承包经营权合同纠纷问题，对下乡工商资本的风险防范和利益保护问题等。因此，亟须以问题为导向对这些问题进行归纳、总结、分析、寻找应对路径。综上，由于发展农村经济和改革创新形势所迫，实践问题倒逼，需要理论结合实践，进行理论和实证系统的研究和分析，为农村土地承包经营权流转的制度完善和实践改革创新提供有价值的参考。