社会治理剩余的行政吸纳

——以珠三角地区流浪人员利益表达为讨论中心

田先红[1]

【摘要】在我国社会中，有部分人群居于社会管理体制边缘地带或者游离于正式社会管理体制之外。长期以来，收容遣送制度是国家应对社会治理剩余群体的主要制度依托。收容遣送制度被废除之后，社会治理剩余群体的应对面临新的困境。本文以珠三角地区流浪人员利益表达的经验材料为基础，揭示社会治理剩余被行政体制吸纳的过程、机制和逻辑。本文认为，制度机制、政策机制和避责机制共同导致了流浪人员成为社会治理剩余。社会治理剩余通过信访制度进入行政体制。信访体制的强化尤其是属地责任制的实施，使得社会治理剩余不断被行政体制吸纳。这构成了我们理解信访制度政治属性弱化而行政属性强化的重要微观机制。近年来，国家在人口管理方面作出了一些新的努力，但仍然有一部分人口游离于国家社会治理体系之外。各类社会治理剩余群体将不断涌入信访系统，持续影响中国社会稳定秩序，亟待国家妥当应对。

【关键词】社会治理剩余；流浪人员；行政吸纳；利益表达

当前，我国正处于国家治理发生深刻转型的大时代。国家治理转型伴随着大规模的制度变迁。诸多旧的制度被废弃，而新的制度尚未建立或未加以完善。新老制度交替的缝隙，容易产生大量的社会治理剩余。所谓社会治理剩余，是指正式社会管理体制所无法覆盖的人群。[2]它是一个客观称谓，而非贬义词。在转型时期，一方面，社会治理剩余的应对失去了旧制度的依托；另一方面，新制度尚未建立或新制度未能覆盖这些社会治理剩余。流浪人员就属于社会治理剩余中的一种类型。

长期以来，流浪人员、乞丐、精神障碍患者等人群是居于社会管理体制边缘地带或者游离于正式社会管理体制之外的。在传统社会、人民公社时期和改革开放后的很长一段时间内，国家常常表现出对这些群体的担忧，并采取救济、规训和收容遣送等各种措施予以治理。但2003年收容遣送制度被废除之后，国家不再主张对这些群体采取强制措施。流浪人员群体开始淡出国家社会管理体制的视野。这并不是说国家不再理会流浪人员，而是治理的理念、力度和方式发生了较大变化。国家不再如过去那样将流浪人员视为影响社会秩序和国家形象的因素，而是从人道主义、尊重人权的角度为他们提供救济。在救济方式上，国家摒弃了强制措施，采取自由自愿接受救济的方式。只要这些人群不给社会管理体制带来冲击，造成社会秩序紊乱，国家一般不会将其纳入治理范围。

不过，收容遣送制度虽然被废除，但流浪人员的问题却依然客观存在。而且，伴随流浪人员群体结构的变化，国家对其进行治理的难度越来越大。诸多调查研究成果显示，收容遣送制度废除后，流浪人员群体的治安、犯罪问题日益凸显。一些犯罪（嫌疑）分子混杂在流浪人员群体中，逃避国家法律制裁。[3]同时，真正因为生活困难而乞讨的人员占比大幅度下降，而职业乞讨人员则大幅度增加。[4]真正生活困难的流浪乞讨人员的问题无法得到有效解决，而职业乞讨人员又不愿意接受国家的救助。由此带来救助管理站的实际救助对象与真正需要救助的流浪人员之间的错位。[5]

在实践中，流浪人员群体在很大程度上无法被现行社会管理体制所覆盖。特别是那些缺失身份证明或者不愿意提供身份证明的流浪人员，更是无法被现行社会管理体制所吸纳。一方面，由于流浪人员缺乏身份证明，流动人口管理部门不予登记；另一方面，只要流浪人员群体未触犯法律，公安部门也不会将其纳入管理范围。而且，民政部门也无法将流浪人员纳入救助范围。事实上，不少流浪人员只是缺乏身份证明，并非缺吃少穿。因此，流浪人员成为一种社会治理剩余。国家对流浪人员的新型救助政策的效果不容乐观。所有这些，都给我国的社会管理体制带来新的挑战。

值得注意的是，近十多年来，越来越多的流浪人员开始通过信访渠道主张自己的权利。他们的利益诉求包括要求政府解决其住房、就业和户口等问题。这与信访体制的强化尤其是属地管理制度的实施有着密切关系。在信访体制未被强化之前，流浪人员群体的诉求一般难以进入行政体制。在历史上，社会治理剩余群体给信访体制带来冲击的案例只是偶尔可见。[6]但近十余年来，伴随信访体制的不断强化，社会治理剩余群体进入信访体制的规模呈现扩大之势。各种社会治理剩余不断涌入信访体制，在客观上进一步强化了信访制度的社会治理功能，使得信访制度的功能属性进一步异化。本文将以流浪人员的利益表达为例，阐明社会治理剩余被行政体制吸纳的过程、机制和逻辑。