序
从20世纪末开始的40 多年来，改革开放始终是中国高扬的光辉旗帜，伴随着改革开放的伟大进程，中国行政法治的脚步匆匆、足音阵阵。在经历了长时期的经济高速增长之后，社会内在的矛盾正以各种前所未有的方式涌现出来，制度性弊端日益显现，以前可以忽略不计或暂时搁置的问题，现在已经迫在眉睫。形势逼人，人心思改。面对国内外纷繁复杂的形势，是否具有不畏浮云遮望眼的见识和能力，能否直面制度变革中的各种现实问题，考验着政府攻坚克难的智慧。利益矛盾的协调不是靠道德说教，根本手段是要靠制度推进，深化改革来解决当前所面临的总体性和制度性问题。
改革存在风险，但是，不改革只会使风险更高。党的十八大以来，改革的呼声从庙堂之高到江湖之远波澜起伏，重启改革成为社会各个阶层的一个基本共识。但是，中国改革的下一个步骤怎么走？这个问题比以往任何时候都更为激烈、紧张地凸显在国人面前。换个角度也可以说，历史、现实、未来是相通的。只有珍惜伟大时代，才能拥有美好未来。从对历史和现实的观照中，我们能得到一些思想性、方法性的认识，并逐步丰富为新的“改革开放观”。尽管对于改革方案，人们并没有充分的准备，甚至还缺乏理性而务实的思考。但是，大家普遍体悟到的是，改革开放的脉搏，浮沉之间，表里相连，得时无怠，时不再来，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择。“没有改革开放，就没有中国的今天，也就没有中国的明天。”正因如此，习近平总书记深刻指出，改革开放是“关键抉择”“活力之源”“重要法宝”，是“正确之路”“强国之路”“富民之路”。
40多年的改革塑造了今日之中国行政管理模式，定义了中国道路。今天，我们处于近代以来最好的发展时期，也正面临世界百年未有之大变局。我们已走过万水千山，仍需跋山涉水。在改革的深水区和攻坚期，我们的行政管理体制仍有许多不足。如现阶段我国行政管理体制存在的一些突出弊病，如职能交叉、权限冲突、决策周期长、决策成本高、协调沟通难等，都与部门利益密切相关。在这种复杂利益格局下，如何实现对部门利益的遏制，是行政管理体制改革的最大难点，同时也始终是政治体制改革的一个关键环节和重要切入点。而完善对行政决策权力的监督机制，也就是建立和完善行政决策责任追究制度，是突破这个难点的有效途径之一。
仔细考察行政决策责任追究的制度实践，我们注意到，随着2008 年下半年一系列重大事故的发生，从中央到地方掀起了一场“问责风暴”，一批官员相继落马。此后，各地政府也相继着手制定专门规范性文件来明确和强化官员责任，中国的行政决策责任追究制度正朝着常态化、制度化、规范化的方向迈进。但是，现有碎片化和地方化的制度建设却依然让人诚惶诚恐，难以乐观。无制衡的权力腐蚀人心，易被滥用和滋生腐败、伪善。行政决策实践中的失误频现而被追究责任者沧海一粟，众多主观臆断、恣意妄为、越权决策、独断专行的背后所隐藏的权力随意性不可低估。权力无法无天，权利必然举步维艰。不把权力关进制度的笼子里，一切皆有可能发生，这是非常可怕的。
当前，我国行政决策责任追究制度还处于初步建立阶段，还没有一部关于行政决策责任追究的全国性法律，追究的依据主要是党内监督条例，追究范围不明确，追究的责任类型之间界限模糊不清，追究主体与追究对象还亟待进一步完善和明确。在现有规定中，既有全国性的《公务员法》《重大行政决策程序暂行条例》以及《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等党内外法规，也有地方性的规定，如《广州市重大行政决策程序规定》《山东省重大行政决策程序规定》《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等。综观上述规定，其可操作性不是很强，特别是对日常行政事务中政府部门的行政决策不作为、缺位等问题规定得很原则、很笼统，都是强调行政决策出现重大、严重后果时，才进行责任追究。既然是决策失误造成重大、严重后果时才被追究责任，而日常行政工作一般情况下也不可能造成这样的后果，一般行政决策的责任追究就被排除在责任追究制度之外，因此，政府职能部门的懒政、缺位、不作为等现象屡见不鲜，行政决策不作为也就顺理成章。在这一意义上，“事随势迁，而法必变”。通过行政决策责任追究制度的建立与完善，进一步加强党政机关及其工作人员自身建设，已经到了刻不容缓的地步。
加强行政决策责任追究制度建设是一项需要不断探索、完善的系统创造性工程，也是一项十分复杂的政治设计、制度设计，我们必须站在全局高度，以更大的政治勇气和智慧，凝聚力量，攻坚克难，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，不失时机地推进行政管理体制改革和政府职能转变。回首40多年的风雨历程，从思想观念的破冰，到利益格局的重造，再到发展方式的重塑、制度文明的涵养，改革之路从无坦途，中国前进的每一步，无不得益于迎难而上，无不功成于化危为机。山重水复往往指向柳暗花明，另辟蹊径常常通往别有洞天。在规范行政决策，推进依法行政过程中，要尽快以统一立法的形式对有关行政决策责任追究制度加以“整合”，形成包括追究主体、追究标准、追究范围、追究对象、追究程序、追究救济等内容的具有统一性、权威性的行政决策责任追究的法律文本，把行政决策责任追究纳入法治化的轨道。尽快填补行政决策责任追究制度的法律空白，确保决策失误责任追究有法可依；要严厉制约“权力过分集中”“权力过度膨胀”和“权力加速腐败”，确保决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调并形成可闭合的制衡关系，确保人民监督权力和权力运行公开化、规范化。
“足寒伤心，民怨伤国，得人心者得天下，失人心者失天下。”行政决策责任追究制度，从根本上说是党和政府内在品质的外在体现，反映在人们心目中，就是党和政府的形象。健全完善的责任追究制度带来信任与支持，形同虚设的责任追究制度引发质疑和不满，此种民心向背，是决定政权安危乃至国家兴衰的重要力量。客观而言，目前的行政决策责任追究制度还远未超越典型的“冲击—反应”模式。从责任追究的启动，到责任追究的终止，拥有自主性的制度始终处于缺位状态，汹涌的民意和暗箱中的公权力则站在了舞台的最中央。外界舆论一发声，有关部门就忙着应对，一旦舆论逐渐平息，处理就会被搁置。这种被动型的应对模式，几乎构成了当下行政决策责任追究制度的主体精髓。这样的惯性思维和处置模式，如果不能做出符合信息时代潮流的改变，可以预见，最终造成的结果必将是官民信任的日渐流失，对立、矛盾由此风生水起，构成对和谐社会的破坏，党和政府的执政之基受到严重削弱。因此，时下问题的关键在于，必须将包括现有规定在内的行政决策责任追究要素纳入重新审视的阶段，通过明确决策失误责任追究的每一个步骤和责任追究的最终目标，让中国行政决策责任追究制度尽早步入法治轨道，以优良的行政决策责任追究制度维护政府形象，赢得民心。
中国的许多改革进程，有良好的初衷、宏大的框架和近乎完美的内容，但往往由于缺乏深刻的理论探讨或具体的实施环节与落实渠道，致使改革的完美图景最终化为泡影，不了了之。这样的恶性循环不仅对社会无益，更会造成人们对政府与改革的失望。正因如此，我们的学术研究尤其要理论对现实的观照。只有坚持从实践中来到实践中去，理论研究才能永葆生机与活力；只有坚持贴近决策、服务决策、促进决策，理论研究才有价值。行政决策责任追究的创新实践需要创新理论的指导，这一创新的理论必须结合创新实践和未来发展的客观要求，刻舟求剑不行，闭门造车不行，异想天开更不行。脱离实际的理论研究，最终只能束之高阁。
坚持问题导向，是推动实践和理论创新的科学方法和正确路径。从本书的主题选择和理论创新看，王仰文博士秉承其一贯密切关注行政法治实践的学术风格，善于用“中国话语”讲述“中国故事”，用“中国理论”解释“中国实践”、回答“中国问题”。本书的研究比较准确地把握和回答了公共行政实践中的难点、热点问题，特别注重研究成果的针对性、有效性和可转化性，切实找准行政决策责任追究问题的切入点和着力点，进行认真的论述分析，并提出解决问题的新思路、新对策。毫无疑问，在这些问题的对策中，有些是对我们实践经验的总结提炼，有些还需要接受实践的检验。我个人认为，该书观点明确、思路清晰、论证充分、逻辑严谨、文字流畅，是一部关于行政决策责任追究问题研究的学术佳作。这部著作对于中国行政决策责任追究制度的理论研究与实践指导具有重要的参考价值。作者在邀我作序时，也一再强调尽管该成果获得国家社科基金立项，但也只是他对该问题研究的初步成果，还有许多理论和实践问题有待于进一步深入思考。衷心希望作者能够继续关注中国行政决策责任追究的前沿问题，在理论和实践上取得更大的收获！
是为序。
杨小军[1]
2020年初夏