一 决策者与威胁评估

美国的威胁评估机制涉及外部威胁、决策者的认知和国家安全战略三个因素，其本质是决策者对外部威胁的认知，并在此基础上制定国家安全战略的过程。以总统为首的决策者从一开始就扮演着关键作用，因此有必要考察什么因素影响美国决策者的威胁评估，美国威胁评估的过程，以及美国威胁评估的作用机制。

（一）美国的外部威胁

冷战以原苏联东欧国家接受并加入美国主导的国际秩序的方式结束，这种安排暂时掩盖了体系的矛盾。在这种框架下，国家间的竞争模式发生了重大变化：冷战期间，美苏之间的竞争不仅是势力范围之争，更是两个政治体系之间的对立；冷战后，国家的权力斗争更加软性、柔和，美国主导的国际制度一定程度上束缚了国家之间的权力碰撞。进入21世纪后，美国在安全上面临着诸多威胁，这包括新兴大国的崛起、中小国家的挑衅、非国家行为体的挑战，大规模杀伤性武器及其他赋能技术的扩散。如果将这些因素置于力量、意图和过往行为的考量之下审视，可以归纳出两种抗争美国霸权的力量，即权力侵蚀和权力转移。

美国面临的第一个威胁是权力侵蚀。金骏远（Avery Goldstein）曾经睿智地指出，冷战之后美国在国际安全领域主要有两个威胁，其一是核扩散、“流氓国家”和国际恐怖主义的致命混合，其二则是以中国为代表的崛起大国挑战美国建立的国际秩序。[3] 事实上，这一观察也指向了能够侵蚀美国霸权的两种主要力量。如果将第一种称为边缘力量，那么其抗争的方式与新兴大国截然不同，可以归纳为一条去权力、去规则的道路。

这类边缘力量的兴起以恐怖主义、“失败国家（failed state）”和核扩散等为代表。其中，核扩散存在技术门槛，谋求获得这一能力并不容易。相对而言，恐怖主义和“失败国家”可能是侵蚀美国霸权不可忽视的力量。“九一一事件”验证了这一历史趋势，然而，随后美国鲁莽地发动阿富汗战争和伊拉克战争，犹如打开了潘多拉盒子，释放出更多持续抗争美国霸权的边缘力量。美国打击恐怖主义，事实上为自己制造了更多的敌人。

在全球层面，存在两个值得注意的趋向：其一，国家主权趋于弱化，产生恐怖主义的土壤在增多。国家主权作为威斯特伐利亚体系的基本原则，也是支撑国际秩序的核心理念。目前这一原则正在弱化，这在中东地区尤为显著。主权弱化导致了轻武器、化学武器、生物武器和核武器材料的扩散，容易导致挑衅性的政府上台、滋生战争经济、培育恐怖主义等一系列问题。[4] 这些问题都是霸权国维持全球治理时的难题，也必然耗费大量的战略资源。其二，极端主义的组织创新。传统伊斯兰极端主义一般是思想上非常极端，但是组织形式较为落后。“九一一事件”以后，以“基地”组织为代表的“圣战”组织在战略、意识形态和组织结构上正在演化。“圣战”组织逐渐走上激进、极端和暴力恐怖主义道路是一个政治过程。[5]“伊斯兰国”兴起，意味着极端恐怖主义的组织形态有了新的变化。“伊斯兰国”在战争组织和社会管理方面都表现出极高的专业性，这值得引起注意。[6]

极端主义和恐怖主义对美国霸权的侵蚀主要表现在抗争美国的军事存在和解构美国建立的地区秩序两种方式。一方面，“九一一事件”之后，极端主义和恐怖主义逐渐将矛头转向美国，对美国采取了敌视的态度。以“基地”组织为代表的吉哈德主义更是主张进行军事斗争，对美国进行“圣战”，意图将美国赶出伊斯兰世界。另一方面，在中亚、南亚、西亚和北非等地区，恐怖主义的恶化使得地区秩序日趋碎片化。在这一点上，尽管传统的恐怖主义威胁到国家主权和国际秩序，但是这种挑战往往影响有限。“基地”组织和“伊斯兰国”则改变了这一态势，它们在恐怖主义组织和伊斯兰群体中都是独特的，其目的更是挑战现行的主权原则和整个国际社会。[7] 不难发现，阿富汗战争和伊拉克战争消耗了美国大量的战略资源，权力真空、恐怖主义和“颜色革命”等因素混合在一起，成为边缘力量成长、壮大的温床，又反过来侵蚀美国的权力。

美国面临的第二个威胁是权力转移。在冷战结束后的十余年，新兴大国对美国的挑战非常有限。表现在国家实力上：俄罗斯长期羸弱，再也无力对抗美国；中国力量仍然较弱，并不具备制衡美国的能力；巴西和印度等国更是与美国比相去甚远。由于美国与新兴大国之间存在巨大实力差距，因此两者事实上形成了一种制衡的权力门槛。在一个缺乏制衡的世界里，美国拥有空前集中的权力资源，这一现实使得体系中制约美国安全政策的努力难以生效。[8] 换言之，当权力集中超越了一定的门槛，国际体系对美国安全政策的束缚逐渐丧失效用，因此美国不用过分担心体系性约束对其安全政策的束缚。在制衡美国的权力门槛过高时，新兴大国缺乏挑战美国的动力。没有国家制衡美国成为单极世界最为明显的特征之一，这一特征与均势理论的预言相违。[9]

然而，权力门槛只是暂时压制了新兴大国的抱负，新兴大国带来的张力却无法回避。以中国为代表的新兴大国的成长正在重新塑造整个世界，这种相对和缓的成长正在缩小与美国的权力门槛。如果对比中国、印度、巴西和俄罗斯等新兴大国与美国的实力差距，我们可以用经济实力和军事力量两个简单的指标来测量。为了方便比较，经济实力我们可以考察国内生产总值，军事实力我们仅仅考察军费开支。在经济实力上，以中国、印度、俄罗斯和巴西为代表的新兴大国增长较快，极大地缩小了与美国的实力差距。1990年，巴西、中国、印度和俄罗斯四国的国内生产总值之和仅为美国的27.86%；而到了2015年，巴西、中国、印度和俄罗斯四国的国内生产总值之和已经达到美国的79.88%。[10] 其中，中国的国内生产总值已经占美国的61.03%，这尤其具有现实意义。如果未来中国经济继续保持较高的增长率，两国之间的差距将会进一步缩小。为了维持自身地位和利益，新兴大国积极将经济实力投入到军备上去。仅仅考察军费开支，就可以窥测新兴大国军事实力的成长。1995年，巴西、中国、印度和俄罗斯四国的军费开支之和约为美国的22.18%；而到了2015年，巴西、中国、印度和俄罗斯四国的军费开支之和则已经占到了美国的61.1%，两者的差距快速缩小。[11] 其中，中国的军费开支已经达到美国军费开支的36.02%。

2008年国际金融危机后，美国及时调整，其经济增长也取得了不俗的成绩。加之奥巴马政府在外交政策上致力于战略纠错，夯实其权力基础，[12] 未来美国仍然不可小觑。然而，新兴大国在经济和军事上的实力成长，在一定程度上冲击了美国作为霸权国的权力基础。新兴大国成长对美国霸权的侵蚀有三个特点：其一，这种侵蚀作用更多是相对性的，也就是说，新兴大国对美国的挑战更多是相对力量对比的变化，而非美国绝对力量的下降。其二，这种侵蚀作用更多是长期的，不宜用短时间维度来审视。如果回顾冷战结束之初的国际结构，美国一家独大，其他新兴大国无足轻重。然而，时至今日，新兴大国的地位急剧上升，已经不可同日而语。其三，新兴大国成长带来一个必然的结果，即美国需要分摊更多的防务资源来应对新兴大国带来的张力。展望未来，新兴大国必将继续侵蚀美国的霸权地位。一些美国战略精英正是看到了问题的关键，呼吁以美国为首的西方国家调整国际制度，继续保持国际制度的开放性，以容纳新兴大国。[13] 从现实影响来看，如果美国在国际制度中适应了新兴大国的崛起，虽然能够维护美国的合法性，但必将压缩美国的影响力，侵蚀美国自己在国际秩序中的主导地位。

综上，美国的霸权地位面临着新兴大国和边缘力量的双重威胁。如果重新审视美国当前面临的战略困境，这与人类社会组织形态演进的进程高度重合。换言之，美国当下的挑战，反映了人类通过战争解决争端的冲动和文化道德进步之间的张力，也彰显了人类社会不平等发展的内在矛盾。著名战争史学家约翰·基根（John Keegan）曾论述道：“在经济蓬勃发展的工业化国家中，财富的增多和自由主义价值观的兴起使人们乐观地期望，自古以来人类生存面临的各种艰难将逐渐减退。然而，这种乐观情绪没能改变国家间解决争端所使用的手段。事实上，工业化创造的很多财富都用到了国家的军备上，于是，到20世纪战争爆发时，……富国的反应是加大自上而下的军事化，以冀打破僵局。随着战争的大潮波及世界的贫穷地区，那些地区兴起了致力于推翻欧洲殖民帝国，争取自由和西方式富裕的独立运动；运动的领导人迫使农民成为战士，因此开始了自下而上的军事化。”[14] 尽管描述的对象不同，时间刻度也不一样，但是如果用基根的观察来分析如今美国的困境，却出奇的贴切。

（二）决策者的认知

在对威胁评估的既有研究中，路径选择多种多样。相对而言，判断对手威胁是否可信，关注过往行为和现实权衡是两种比较有代表性的理论路径。[15] 根据这些研究，影响到一个国家的决策者评估外部的军事威胁，或者依据对其过往表现来判定，或者根据对现实力量对比的权衡。然而，这些研究往往将过往行为和现实权衡置于对立的地位，鲜有在理论上将二者有机统一的研究。本书将致力于把威胁评估时考察过往行为和现实权衡两种路径整合，在此基础上试图发展一个新的解释美国威胁评估的理论。

在威胁评估时，现实权衡与过往行为两种方法是可以融合的。根据前文所述，外部威胁的大小可以通过力量、意图和历史记录三个因素来界定，其实现实权衡包括的是力量和意图两个因素，而历史记录是一个国家的过往行为。现实权衡主要是针对对手的军事力量进行一个基本的盘算，这主要是指其进攻实力。此外，对意图的评估也是现实权衡的重要组成部分，即对手是进攻性的还是防御性的，其国家安全战略的具体内容是什么，其国家安全战略是否会威胁到自身生存，这种威胁是否是紧迫的。历史记录主要是指根据对手的过往行为来判断其是否对自身构成了威胁。如果将过往行为与现实权衡结合起来看，在评估威胁的过程上，两个因素发挥作用的阶段不一样。现实权衡更多是评估威胁的最初阶段，其后才是依据过往行为评估对手是否具有威胁，这两者是存在次序关系的、是可以融合的。

对决策者而言，其对外部威胁的认知主要判定对手的力量多大，其意图是否具有进攻性，其历史记录是否具有潜在风险。然而，现实权衡和过往行为所起的作用却是截然不同的。由于现实权衡是威胁评估的最初阶段，其作用是框定威胁评估的范围。换言之，在威胁评估时，决策者首先评估对手的实力和意图。对决策者而言，最先考虑的是既有格局对自身的威胁，这些威胁存在两种情况：其一，威胁的大小可能仅仅能够被框定在一个区间，无法做到完全准确。其二，威胁的作用方向也可能难以确定，呈现出模糊的状态。之所以出现这两个问题，其原因之一在于决策者难以获得完全的信息，这会干扰决策者的判断，原因之二在于决策者的理性是有限的，对意图的判断充满了不确定性。也就是说，尽管现实权衡框定了威胁评估的范围，但是这个范围是模糊的，是不够清晰的。在此背景下，过往行为将发挥校准的作用。现实框定威胁评估的范围之后，决策者将综合对手过往行为模式，重新审视外部威胁。在此意义上而言，过往行为对决策者的影响更多是一种隐喻，其作用更多是一种潜移默化的塑造，是在现实权衡的基础评估威胁之后进行再评估，然后缩小选择范围。在性质上，这是一种校准的行为，通过比较对手的过往行为，最大程度上缩小威胁评估的估算误差，以提高威胁评估过程中的精准度。

一般而言，决策者对力量、意图和历史记录的认知，受到权力结构、组织文化和决策程序三个因素的影响。首先，影响美国国家安全战略的权力机构是相对稳定的。研究外交政策，必须打开国家这个“黑匣子（black box）”，考察政治精英如何评估外部压力，唯有如此，方能拥有足够的变量来建立和检验理论。[16] 罗杰·希尔斯曼（Roger Hilsman）等就认为，美国在防务政策上的权力结构是分层的，总统、总统的顾问、政治任命官员、国会和行政官员是内层，利益集团和新闻媒体是第二层，公众舆论和选民是外层。[17] 也有学者将权力机构的内层具体到国家安全委员会、管理与预算办公室、国务院、国防部、中央情报局、联邦调查局和国土安全部。[18] 在普遍意义上，除了总统外，国务卿、国防部长、参谋长联席会议主席和国家安全事务助理是最为重要的决策者。不过，总统可以根据需要赋予某些高级官员以关键性角色的地位，改变既有权力机构。在这种情况下，一些关键性角色的作用就非常凸显，其知识结构、个人偏好、成长经历和价值观念就成为决策的重要因素。

其次，组织文化也会影响到决策者对威胁的认知。从美国的历史来看，美国的共和传统、盎格鲁-撒克逊式自由主义和民主式的人人平等观念深刻影响着美国的军事组织。[19] 具体到对外部威胁的评估上，有两种情况至关重要：一方面，如果美国决策层形成了一种主导性的组织文化，它往往无形中影响着决策者的威胁评估。例如，里根政府时期的旧保守主义和小布什政府时期的新保守主义，尤其是后者，在决策层形成了价值观念相近的“火神派（vulcans）”，在安全上夸大美国面临的外部威胁。[20] 另一方面，军方的组织文化是寻求最大的自主权和资源支持，倾向于坚持通过进攻性行为或发动战争来解决冲突。[21] 因此，这些组织的领导人在危机中会夸大外部威胁，以实现其政治目的。

最后，决策程序的差异也会影响到威胁评估。从政策过程来看，美国的安全决策存在诸多模式。[22] 综合理论研究与现实态势，协商模式、官僚政治模式和小集团模式最为重要。其一，协商模式是指总统作为一个仲裁者，对各个部门提出的方案进行权衡利弊，协调分歧，最终形成被大多数接受的政策方案。这种决策模式以肯尼迪政府时期最具代表性，其对外部威胁的认知更多是一种各部门的综合。其二，官僚政治模式是一种广泛存在的决策模式。各部门的领导人根据组织赋予的权力和自身的能力界定利益，努力维持官僚组织的自主性和利益，通过与其他组织领导人讨价还价、互相让步而制定和执行外交政策。[23] 因此，在威胁评估上，更多是各部门领导人根据个人影响力相互讨价还价的结果。其三，小集团模式是指外交政策由少数几个决策者把控，其决策过程一般是秘密的。在尼克松政府时期，尼克松和亨利·基辛格为了避免外交政策的机械化，形成了以二人为核心的决策圈。[24] 在奥巴马政府中，同样出现了一个总统核心圈，把持着外交政策的制定。[25] 在理论研究中，小集团模式在威胁评估上存在缺陷，它往往低估外部威胁，自我过于乐观、缺乏警觉，把外部其他团体看作虚弱和不道德的。[26]

（三）国家安全战略

根据前文所述，动态的国家安全战略不仅包括宏观上的外交战略，也包含军事战略。在美国决定结束反恐战争以应对大国竞争之时，军事战略的调整是非常重要的，因此下文将重点讨论军事战略。如果按照外部威胁的来源是国家行为体还是非国家行为体，可以将美国的军事战略分为两类：一类是美国与其他大国或敌对联盟爆发大规模战争所需要的军事战略，另一类是应对非国家行为体的小规模非常规战争所需要的军事战略。[27] 即使未来的冲突情景出现了一些变化，外部威胁大致仍然在此范围之内。[28] 因此，有必要先总结出美国面临的两类威胁的军事战略，然后推导出美国的国家安全战略。

非国家行为体在军事上对抗美国主要通过消耗战。在常规战争中，消耗战是一种比较常见的战争形式。在越南战争中，越南作为弱势一方，消耗战有利于提升美国国内的政治成本，是一种成本高昂却成效显著的大战略。[29] 在非常规战争中，非国家行为体抵抗美国主要通过三种手段：其一，恐怖袭击拥有向美国施加政治压力和消耗其战略资源等多重社会功能。其二，非国家行为体也可以选择暴力行为，以此来破坏正常的地区安全秩序。其三，在一些国家治理出现严重问题的国家，往往会出现叛乱，甚至发展为游击战争，它们往往成为美国维持全球稳定的威胁。

国家行为体的军事战略相对比较多元一些，不过根据美国政府和战略界的讨论，中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗是其面临的主要对手。相对而言，中国是美国长远的、最大的威胁，而俄罗斯、朝鲜和伊朗是美国当前的、紧迫的威胁。这些国家的军事战略有相似性：其一，其军事战略都是防御性的。其二，作为弱势一方，它们在非对称作战中往往追求通过特定手段获得局部优势，以威慑美国。以中国为例，其军事上采取的是积极防御性的战略，其战略目标是打赢信息化条件下的局部战争。[30] 从其渊源而言，中国的军事战略是基于1996年台海危机的历史教训和当前的现实态势来量身定做的，其目的是威慑美国以阻止其介入亚太地区的危机。中国和伊朗等国通过发展打击美国航空母舰导弹和反卫星武器，以拒止美国进入某一特定区域的战略，被美国战略界称之为“反介入”与“区域拒止”。[31] 当然，尽管我们试图归纳这些国家军事战略的共同之处，但是它们的军事战略也存在很多区别。例如，朝鲜主要通过发展核武器来威慑、威逼美国，俄罗斯则是维持庞大的核武库来维持对美国的战略态势。此外，中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗四国的军事战略并非一成不变，而是随着力量和环境的变化而调整。以中国为例，尽管当前的军事战略仍然是积极防御的，但是随着中国军事力量日益强大，其军事战略也会逐渐调整。尤其是随着军事实力和技术水平的提高，中国的军事战略越来越难以用“反介入”与“区域拒止”来涵盖，而是在几乎所有领域逐渐对美国形成了重大威胁。

综合以上两类威胁，可以将这两种战争划分为非常规战争和常规战争，在这两类战争中，美国的军事战略是区别较大的。在应对非常规战争时，美国的战略目的是应对权力侵蚀，其军事战略在宏观层面和中观层面有如下特点：在宏观层面，美国国家安全战略整体上是扩张性的，在地缘上需要以中亚和西亚为战略重心，战争方式多也是小规模战争。而在中观上，就军事战略本身而言有三个层面因素需要注意：其一，美国军事上面临多种威胁，包括失败国家、恐怖主义、叛乱组织、极端势力、大规模杀伤性武器扩散和大规模暴力犯罪等等。其二，在美国的军事战略上，后勤和通道是至关重要的，同时也是脆弱的环节。其三，在作战概念和作战方式上，反恐、反叛乱和维稳等是主要方式。

在应对常规战争时，美国的战略目的是预防权力转移带来的军事后果，防止有新兴大国的军事力量威胁到美国在全球和地区的首要地位。在宏观层面上，美国的国家安全战略从同时应对恐怖主义和新兴大国转变为主要应对新兴大国，其战略重心由中亚和西亚转移到亚太地区，战争的方式也转变为应对大规模战争。在中观层面，美国的军事战略以下几个特点：其一，美国的主要威胁有两类，即新兴大国和时常挑衅美国的一些地区中小国家。其二，美国在军事上的弱点，主要有两个方面：一是美国军事实力在追求质量和数量上的矛盾，也就是说，美国试图通过提高武器装备质量来弥补数量上的不足，这一战略存在诸多困难。二是由于地缘上的差异，美国在新兴大国近海海洋空间的战略优势会逐渐消失，既有战略平衡将被打破。[32] 其三，美国针对自身弱点提出了“反介入”与“区域拒止”、“抵消战略”等作战概念，针锋相对地来应对新兴大国的军事战略。