导论

历史既能指引和启发，也能误导和混淆，意识到这一点是重要的。

——戴维·彼得雷乌斯[1]

为什么特朗普就任美国总统后将中国界定为战略竞争对手？从奥巴马政府对华政策相对温和，转变为特朗普政府对华政策如此强硬，这背后到底发生了什么？对于非专业研究者而言，美国的战略转变似乎如此大，以至于有些难以理解。事实上，如果对美国国家安全战略进行长期追踪和专业分析，就会发现美国国家安全战略的转变有其内在的逻辑。人们大多数时候只看到政策的线性变化，往往看不到决策过程的潜流。“人们往往忽略的是，从历史长河来看，美国战略的目标、计划和政策是随着外界环境而变化的。”[2] 国际关系的专业研究就是要分析这些潜流，还原战略制定的本来面貌。

为了回答以上诸多困惑，需要将时间拉回到2006年。21世纪以后，2006年是美国国家安全战略中至关重要的一年。在此之前，美国视恐怖主义为首要威胁，倾其全力推进反恐战争。[3] 在阿富汗战争和伊拉克战争伊始，美国采取的是常规战争的作战方式，试图运用“浅脚印（light footprint）”战略，力求速战速决，避免深陷泥潭。[4] 然而，美国在此前后的反恐战争局势日趋恶化，其在阿富汗和伊拉克扶植的新政府也无力控制局势，两国叛乱迭起，分别陷入了混乱与内战，走上了一条越反越恐的恶性循环之路。[5]

为了走出困境，美国调整了战略和战术。在军事学说上，戴维·彼得雷乌斯（David Petraeus）和斯坦利·麦克里斯特尔（Stanley McChrystal）为首的美军高级将领试图通过以人口为中心的“反叛乱（counterinsurgency）”战略扭转美国的颓势。[6] 在具体战术上，美国相继对伊拉克和阿富汗增兵。[7] 然而，这一时期出现了三个不确定性因素：其一，2008年金融危机之后，中国的力量急速攀升，在亚太地区事务中扮演着越来越重要的角色。其二，奥巴马在2009年就任新一届美国总统，其外交政策理念与小布什大相径庭，对外部威胁的评估也有所差别。其三，美国军方内部出现了一场政策大辩论，主要讨论美国未来的主要外部威胁是什么，应该采取什么样的军事学说来指导战争。这一时期，打击恐怖主义仍然是美国的首要考虑，然而大国崛起已经引起战略精英的注意。

在一个变革的时代，美国国家安全战略孕育着重大转变，尽管这个过程困难重重。2011年是美国国家安全战略中的另一个重要拐点。奥巴马就任美国总统之后，美国仍然在阿富汗和伊拉克作战，因此获取战争胜利仍然是第一要务。然而，奥巴马同时致力于休养生息，通过国内建设和国外塑造来恢复美国的领导地位。[8] 为此，他试图重新评估美国的外部威胁，寻求重新调整美国的亚太政策。2011年前后，美国的亚太政策逐渐成形，其战略重心逐渐从中东转向亚太。总结奥巴马政府的国家安全战略，美国在应对恐怖主义和大国竞争时是两手都抓，但是越往后投入到应对大国竞争的精力更多一些。

一方面，奥巴马政府的领导人相继在国内外发表看法，勾勒美国新亚太安全政策。总体来看，美国领导人在这一段时间内通过穿梭外交，重新重视东南亚，积极向东亚国家释放积极参与亚洲事务的信号。[9] 与这些战略目标相匹配，美国在防务上也追求实现军事力量的再平衡。[10] 2011年10月，希拉里在《外交政策》杂志上发表文章，鼓吹美国将转向亚太地区。[11] 2011年11月17日，奥巴马在澳大利亚演讲时指出，美国需要将注意力放到亚太。[12] 然而，亚太再平衡战略明确提出，却是在2012年年初发布的《防务战略指南》中。[13]

尽管时间有先后，但是美国重返亚洲和重返亚太的政策思路具有高度的一致性。在此期间，美国历经罗伯特·盖茨（Robert Gates）、莱昂·帕内塔（Leon Panetta）、查克·哈格尔（Chuck Hagel）和阿什顿·卡特（Ashton Carter）四任国防部长，希拉里和约翰·克里（John Kerry）两任国务卿，尽管人事更迭频繁，但是美国亚太再平衡并未受到影响，相反却进一步完善。在奥巴尔政府后期，卡特进一步详细阐述了亚太再平衡战略，他指出美国将积极构建一个以美国为中心、以规则为基础的亚太安全网络，以应对中国崛起的威胁。[14] 到此为止，美国亚太再平衡战略的全貌才显示出来。

另一方面，美军争取打赢反恐战争，逐渐形成了新的军事学说。冷战后，中国致力于提升自身的“反介入”与“区域拒止”（A2/AD）能力，这对美国在西太平洋地区的主导地位提出了挑战。[15] 在此背景下，美国国防部将中国视为其最大的威胁，为此发展出了“空海一体战（Air Sea Battle）”的理念。2010年的《四年防务评估报告》指出，空军和海军应该合力发展出一套联合作战的新概念，以应对中国的军事威胁。[16] 此外，美国还在这一时期提出了“抵消战略（Offset Strategy）”，试图通过技术优势来抵消数量不足带来的挑战。[17]

与此同时，中国的国家实力迅速增长，在国际社会中越来越奋发有为，这引起了西方学者和战略精英的极大忧虑，他们将中国的行为定性为强势（assertive）。在此背景下，美国国内近年来进行了对华政策大辩论，对过去几十年美国秉持的对华接触战略进行了反思，并基本形成了对华强硬的战略共识。[18] 特朗普政府逐渐调整美国的国家安全战略，2017年版的《国家安全战略》报告认为当前的世界是一个竞争的世界，“中国和俄罗斯正在挑战美国的权力、影响力和利益，并且尝试侵蚀美国的安全和繁荣”。[19] 2018年版的《国家防务战略》报告更是认为，“与中国和俄罗斯的长期战略竞争是国防部的第一重点。”[20]

如果仔细梳理美国2006年以后的战略轨迹，从威胁评估的角度来看，美国对外部威胁的评估出现了一个重大的转变，即由打击恐怖主义转变为应对大国竞争，尤其是应对中国崛起的挑战。从战略执行的角度来看，美国调整了其国家安全战略的重心，完成了战略调整。