一 康熙朝对地方钱粮管理责权的建立

康熙朝从国家行为上对地方钱粮的管理、建立责权应对亏空并进行清理，大致经历了这样几个时段。

第一时段是在平定三藩之后，康熙帝在着手于国家内政建设的同时，开始对财政的混乱状况进行清理。二十三年（1684）三月，康熙帝针对平三藩期间广西巡抚郝浴挪用库银造成亏空的案例，在征集各省督抚意见后，准备从各省赋税存留的情况查起。所谓“二十三年以督抚侵欺库帑，命廷臣详议条例以闻”。[1]谕曰：

户部管理各省钱粮，一时难以清楚。地方督抚将在库银两那移私用，虽云补垫，及题奏时每多朦混销算，部内无凭稽察，百姓深受其害。即今原任广西巡抚郝浴侵欺银至十九万两。由此观之，天下类此者不少。朕日夜思维，欲清查各省钱粮，访之外任官员及督抚等，皆云清出存留钱粮，则别项钱粮自必清楚。朕思此事一行，虽在外督抚司道不无被罪，实于国家有益，果钱粮充足，更可为加恩百姓之用。今九卿曾为外官者多，知之必详，尔等会同详议以闻。

寻大学士会同九卿等条议具覆：

一、凡奏销钱粮，应将存留、起运逐项分晰，并报部年月，明白造册，毋致朦混驳查。如有驳回者，将该督抚照朦混例处分，户部司属不行详查，亦交吏部议处。

一、支给各省驻防官兵、绿旗官兵米豆草束，除折价地方不议外，如支本色，地方尽本省所收支给，如有不敷，照时价给发，官兵自行采买。如有将价值浮折具题者，将该管官并督抚照例处分。

一、各省采买米豆各项，从前有价值浮多者，有支领并无实据者，应行令该督抚清查，定限一年追完。如不完，将经催官并督催之督抚，俱照承追不力例处分。

一、兵马钱粮数目有舛错者，应令各省将军督抚提镇将各弁印领结状，按季送部，以便查对。如有不符，照朦混例处分。

一、直隶各省奏销钱粮，凡有驳查者，俱令具题完结，不得以咨文塞责。[2]

大学士九卿的廷议，决定了从奏销、支给、采买，以及会计等环节提出问责管理规定。得旨：本内第一款奏销驳察事情着照见行例行，余如议。

随后，清朝进一步明确了有关督抚于钱粮亏空责任的规定，即督抚有盘查钱粮之责，若出现亏空有参劾之权，若保结后查出属员亏空，有被革职并分赔的处罚。据光绪《大清会典事例》记载：康熙二十七年（1688）题准，“各省藩库交代钱粮定限两月，如有侵欺亏欠等弊，将隐匿不参之该督抚革职，如督抚有侵欺入己之处，照侵欺例治罪”。康熙二十八年题准，“粮驿二道库存钱粮责以藩司，各府库存钱粮责成各该道，如无道员管辖之府，委令邻近道员于奏销时清盘。如无侵挪亏空情弊，即具保结呈送巡抚。倘保结之后仍有查出侵挪亏空者，该抚题参，将藩司各该道皆革职分赔”[3]。

在官方文献中，有关钱粮亏空的揭报始于康熙二十八年（1689）三月，由户部奏报，“各省藩司库银屡以亏空见告”，并开始讨论应对措施。认为，“应于每年奏销时，该抚将新旧存库银两清查一次，如无亏空，于奏销本内保题。倘保题之内仍有查出亏空者，将巡抚照交盘例治罪。又各州县官亏空钱粮，往往于去任之后始得发觉，请敕藩司、知府，将州县钱粮每岁察核，如有隐匿不举事发，以徇庇议处”[4]。

这份决议，经九卿讨论奏请后获准实行。说明清朝政府开始重视从州县到直省各级地方仓库出现的钱粮亏空问题，提出以每年清查、复核的方式加强管理。特别是明确了巡抚对亏空所负有的责任，即“每年奏销时该抚将新旧存库银两清查一次”。随后，江西巡抚宋荦题请，将粮驿二道的监查权也归由巡抚。他说：“藩库为通省钱粮总汇稽查最宜严密，今于每年奏销之时，奉有谕，令巡抚亲身察盘，保题州县钱粮，责成知府查报，可谓既严且密，诚为万世遵守良法。惟是粮驿二道，各有经收支放库贮钱粮，既不在于藩库之内，为巡抚察盘所不及，而在各府库内亦有收贮钱粮，似应一并清厘，庶几侵那亏空之弊，可以永杜于将来。宜将粮驿二道库贮钱粮，于每年奏销之时及二道离任之日，责成藩司亲身察盘，如有亏空，立行呈报巡抚题参。”[5]但令人不解的是，这些“屡以亏空见告”的上奏文书并没有保留下来，地方亏空的实态尚不清楚。

这一时期的制度建设，重点在钱粮的管理与监察方面，也有对督抚于钱粮亏空责权及处分的规定。但在制度与条规出台后，并没有看到后续的落实或实施，也没有看到它在清理钱粮方面发挥的作用。换言之，清朝尚未将钱粮亏空清理纳入应有的国家治理议程。直至康熙三十七年（1698），累积已久的钱粮亏空终于由陕西籽粒案的揭出走入朝廷的视野。于是，国家开始了对钱粮亏空的清理。

第二时段大致可从康熙三十九年（1700）直隶巡抚李光地的一份奏疏算起。这份奏疏开启了又一次的官场讨论，此后十余年间是康熙朝查处地方钱粮亏空最集中的时期。

三十九年二月，李光地以地方钱粮亏空为时下积弊之最，请求立法以正其弊。他提出三点：

目前因循积弊未有甚于亏空者，不可不立法厘清宿弊。一、杂项钱粮不入奏销案内者，应责成该管上司，于监查正项时一并照例盘查保结，则那移之弊杜矣。一、上司盘查属库例责年终，嗣后应自该年十一月起至次年奏销以前止，亲至查明。如有亏短，立行揭报。见存无亏，据实出结，则期限舒徐可以逐项周察也。一、亏空那移律例虽有正条，但法轻易犯。嗣后地方官如有那移银至五千两以上或粮米至六千石以上者，无论已未革职，仍拟满流，不准折赎。即遇恩典亦不准减免。庶人知畏法，而仓库加谨矣。[6]

在李光地的奏疏中，再次强调了对钱粮监察的重要性，认为官员的奏销恰恰是监察的重要环节，而由于奏销制度存在易产生亏空的漏洞，故有将不入奏销的杂项钱粮与正项一并盘查，并将盘查库例的时间延长的提议，而且明确提到以“那移银至五千两以上或粮米至六千石以上”，作为对亏空官员“刑罚处分”的底线，也是对官员亏空钱粮的由过到罪的定性。

由于李光地关于“挪用钱粮官员，宜从重治罪”的提案过于尖锐，户部会议时没有通过，“议不准行”。最后还是康熙帝以谕旨的形式确定下来。“上曰：前李光地曾奏，直隶诸处亏空钱粮甚多。朕云，尔不必虑此，可细查之，亏空未必甚多。及彼查奏，亏空果系无多。但那移钱粮，便致拖欠。着照李光地所奏行。”[7]

这次的制度调整并力行处罚，足以对官员们敲响了警钟，正如都察院左都御史李楠所称，“州县亏空，近日定例甚严”[8]。接下来又有数条规制被确定下来。

当年六月，给事中陈黄永条奏大计三款，建议将钱粮亏空列入考核的内容，却被吏部否决，因为它会影响到众多官员的前程与利益，议不准行。但康熙帝却批复曰：“大计官员，察其钱粮有无亏空，造册报部，着照陈黄永所奏行。”[9]

七月，建立上级代赔的处罚条例。先是，浙江巡抚张敏奏报，原任革职丰城县柿源巡检李森缺欠米石，追赔七年，家产尽绝是实，请免赔补。户部会议准行。但康熙帝不准。他说：“此事所关虽小，地方官亏空钱粮，追赔数年，因其家产尽绝，遂行议免，则钱粮之缺欠必至甚多。此后地方官亏空钱粮，不能赔还，着落该督抚代赔。”[10]而且是年题准，“州县府道收存钱粮，于地丁正项及常平仓谷外，一切杂项钱粮，该管上司一并照例盘查”。又题准，“上司盘查所属仓库，例责年终，时限甚迫，嗣后于次年奏销前，秉公清查，据实出结”[11]。

另据光绪《钦定大清会典事例》记载，康熙三十九年上谕：“近见各省督抚等先以官员亏空仓库银米题参，后以家产尽绝保题者甚多，此等亏空银米，作何着落追还，着九卿詹事科道会议具奏。”寻九卿等遵旨议定：“嗣后仓库银米如有亏空，审明是侵是那，着落亏空官追还，有实系家产尽绝不能完结者，着落岁终申报保题之各上司官追完。至起解银两及漕粮等项已经启程之后，如有亏空者，将解官运官审明追还。实系家产尽绝不能完纳者，亦着落差遣不慎之该管上司名下追完，如有借端私派民者，从重治罪。”[12]

但是，清朝对地方钱粮的清查监管趋严仅仅表现在出台的条文上，而事态的发展又出现了新的变故。

康熙四十二年（1703），直隶巡抚李光地再次题请将亏空钱粮官员定例治罪。二月二日，适逢康熙帝南巡驻跸（苏州府）行宫，大学士马齐等以此请旨。康熙帝曰：“此事着暂收贮，俟各省到齐之日再奏。”[13]十个月后，即是年十二月二十日，户部议覆，直隶巡抚李光地请定亏空上司处分则例。康熙帝“又曰：此事着问九卿具奏”[14]。

这本应是一次针对管理不善、疏于职守的地方官员如何议定处分条例的会议，但是它的内容究竟如何？何以历时一年之久？地方各省督抚的态度怎样？这在官书及档案中都没能找到相关记载。见到唯一的讨论记录是《清实录》康熙四十三年三月一条，九卿各官遵旨“先议州县官仓谷霉烂者，督抚题参革职留任，限一年赔补，赔完免罪复职。逾年不完解任，二年外不完定罪，着落家产追赔”。康熙帝遂下旨将此议行文各省督抚再议，随后直省各督抚等疏称：“所议仓谷霉烂限年赔完，甚当。但恐有扶捏之弊，应于补完日令府道出具印结，申缴藩司督抚存案。如再有亏空，府道亦分别议处。”[15]

四十四年，康熙帝颁上谕：“嗣后荐举卓异，务期无加派、无滥刑、无盗案、无钱粮拖欠、无亏空仓库银米，境内民生得所，地方日有起色，方可膺卓异之选。”[16]随后吏部覆准：“州县仓库钱粮，责成知府盘察，于每年奏销时，出具所管州县仓库实贮无亏印结，造册申详保题，仍令不时盘察，无论几时查出亏空，立即揭参，免其革职分赔。若州县亏空，知府有扶同徇隐情弊别经发觉者，将知府参革，令知府独赔。如知府止系盘查不实，不行揭报，或别案发觉始行报出者，系那移，将知府革职，令知府分赔；系侵欺，知府照失察侵盗律议处，免其分赔。”[17]

这里强调了上级官员的连带责任与相应处分，以及独赔、分赔等赔补方式。且因这项规定得到了在外督抚与在京九卿官员的一致认同，康熙帝批准执行，其连带赔补遂行诸各省。而且不仅仅是针对米谷霉烂的亏空，银两亏空同样有连带赔补责任。随后，康熙四十八年（1709）秋，甘肃巡抚舒图提出对监管责任官员追赔实行奖惩责任制，“若能追完银五千两以上，仍按俸禄升用，追完银万两，不按俸禄即行升用之。其两年内不能追完者，参劾从重治罪。如此，各官不仅自行追完，而且欲升级者代为赔补，以未可知。庶于亏空案确有裨益”[18]。对于承追愈限官员不予宽宥。

此外，重视查运查销制度的执行以及执行过程中的问题也被提起讨论。康熙四十六年（1707）十二月，川陕总督博霁说：“按定例，州县钱粮年终查运查销。”而甘肃的情况是，常平仓捐纳米谷共计90万余石，查阅各属地报册，虽出结报部却尚未彻底清查。因于各州县卫所分征者甚多，其中征米者有之，征银者亦有之，往往一年查运一次且有亏欠者。而当时的常平仓捐纳米自康熙四十二年春季至四十六年秋季，已有五年没有清查过。博霁随即奏请“解送布政使库贮存，其米交付该管道员、知府收藏，倘有亏欠者，即令补赔，有未完结者，则参奏治罪”[19]，并对完善查运查销之制提出建言。

康熙五十年（1711）二月，偏沅巡抚赵申乔疏奏，因公诖误解任等官应追银两已交原籍原旗查追，请将原参承追逾限官员各案注销，吏部议覆准行。似有宽纵之意，被康熙帝驳回。谕曰：“凡解任官员，有应追银两，地方承追官应严行催追，依限完结。今因发回本旗本籍追赔，遂欲将原参承追官即准销案。此特为原追各官希图卸过之意。如此则必致互相推诿，愈难完矣。此例遵行已久，不可更改，仍照定例行。”[20]

当然，这一时期清廷对钱粮亏空的重视程度尚停留在制度层面的建设与规范上，实践的步骤过于缓慢。

随后，清朝从国家层面进一步明确了督抚对钱粮亏空的责任，加大了督抚对钱粮管理权限。如四十五年（1706）五月，责令两广盐政将历年亏空盐课银两数目、缘由，行文该省巡抚查明具奏再议。[21]五十五年（1716）六月，令杭关钱粮交与该巡抚监收。七月，规定凤阳关钱粮亦着交该抚征收。[22]

这些政令的下达都在针对盐务、榷关等钱粮来得快与多的“肥缺”清理上，却释放出中央政府对钱粮亏空的重视程度的加强。而且，也加大了督抚对亏空案的处置权。康熙五十四年（1715）十二月，御史田轩来条奏，“州县官员亏空银两至三千两，令该督抚审理，五千两以上自京差遣大臣审理”。康熙帝的意见是，“从前外省常遣京师大臣审拟，但督抚乃封疆重臣不令伊审，而遣京师大臣赴审，恐苦累地方，因是停止差遣京师大臣”[23]。完全交由地方督抚审理。

而且，一些在日后清理钱粮亏空中发挥着重要作用的条规也基本确定下来。例如挪移亏空的处罚有了数额的规定，钱粮有无亏空列入大计考核，本人无力完补上司代赔等，已在这一时期形成了制度。

由于亏空的势头没有得到遏止，于是有了康熙朝第三个时段的国家立法干预，即康熙五十九年（1720）详定亏空钱粮条例。[24]

先是，五十八年（1719）正月，康熙帝以“各省钱粮亏空甚多”，谕户部等衙门令议立法。他说：“今总督杨琳因历年积欠钱粮，将伊应得银两照数补完，盐课事务俱已清楚。又行文赵弘灿、满丕等，速将从前所得银两解送甘肃，以为军需之用。由此观之，各省亏空钱粮，督抚等果能尽心竭力完补，又何至亏空乎！其作何完补之处，尔等会同详议具奏。寻议，应行令直隶各省督抚将见今亏空各项钱粮数目作速查明，何项亏空？作何完补？并嗣后作何立法？始可永无亏空之处，一并确行定议具题，到日再议。从之。”[25]于是，各部院分头发布政令，但讨论的重点在如何完补亏空上。

四月，山东巡抚李树德提出，官员承追亏空不完以代赔免除处分的议题。奏曰：“康熙五十八年二月初八日，接准刑部咨开，会议承追处分之例一案，具题奉旨，这事情着照九卿所奏，行令各省督抚作何分别勒限催追方于钱粮有益之处，着详议具奏。……伏思各省承追亏空银两之案新例，一年内不完，承追官罚俸一年；二年内不完，将军流徒罪等犯即行充配，死罪人犯仍照原拟监追，承追官降一级留任；三年内不完，承追官降一级调用。”“惟是承追各官内，有自顾功名，愿捐己资代为赔纳者，请分别银数之多寡，以定年限之远近，准其代赔，予以议叙。……徒将承追官按年参处，终无济于钱粮。”[26]随后，又有十数名督抚相继参与了这次大讨论，并提出自己的意见。

康熙五十九年（1720）七月，户部根据康熙帝“应作何立法使亏空之弊永远清理，着行文各该督抚确议具奏”的谕令，就各督抚等覆疏逐一会核定议。当时以陕西总督鄂海为首，有闽浙总督觉罗满保、两广总督杨琳、浙江巡抚朱轼、广东巡抚杨宗仁、广西巡抚宜思恭、湖广巡抚张连登、偏沅巡抚王之枢、福建巡抚吕犹龙附议提出：“州县钱粮，令知府严加稽查，随征随解，无许久存州县库内以绝侵那之弊。”四川总督年羹尧、两江总督长鼐疏称：“州县亏空钱粮，或知府有扶同徇隐情弊别经发觉者，请将知府参革，责令独赔。”长鼐又会同云贵总督蒋陈锡、山西巡抚苏克济合疏：“州县官恃有上司分赔之例，本无亏空，将库银藏匿，假捏亏空，应令督抚核实题参，严加议处，其亏空银两仍在该州县名下独赔。”此外，河南巡抚杨宗义、云南巡抚甘国璧、江西巡抚白潢、护理贵州巡抚印务布政使迟炘则提出：“州县因公那用亏空钱粮，请照霉烂仓谷之例革职留任，限年赔完。其霉烂仓谷者，不论在任解任，以及分赔之知府能于限内全完，准其开复。应如杨宗义等所请，亏空钱粮果系因公那用者，将该员革职留任，勒限赔补，限内全完准其开复。至霉烂仓谷，见在参追者，于一年限内如数完补，亦准开复。再州县亏空钱粮或有知府揭报，而布政使不即转揭或已揭，而督抚不即题参者，应令该知府申报部院，将督抚、布政使等官俱照徇庇例议处，仍令分赔。其卫所官员亏空屯卫等项钱粮亦照地丁之例处分，着为定例。”[27]

这次“直隶各省督抚等所奏，或与定例相符，或与钱粮无益者，均无庸议外”。随后获准实施的：一是鄂海等题请的州县钱粮随征随解，令知府严加稽查，不得久存州县库内，以杜绝侵挪之弊。二是长鼐等题请的假捏亏空，应令督抚核实题参，严加议处。其亏空银两仍在该州县名下独赔，或知府有扶同徇隐情弊别经发觉者，将知府参革并独赔。上司分赔之议被否决。三是杨宗义等题请，因霉烂仓谷亏空者，完补后准予开复。四是因公挪移者赔补后亦准开复。五是州县亏空钱粮，督抚不即题参者照徇庇例议处，仍令分赔。而且，“以上征解追赔各条既经各该督抚等具题定议，即应责成督抚。如亏空未发之先，伊等不尽心防范，亏空已觉之后，伊等不竭力补苴。应将该督抚严加议处，责令分赔完项”。

在《清朝文献通考》中，也记录了户部根据这次讨论意见概括出六条实施规则，并说这是康熙帝有鉴于“各省钱粮亏空甚多，欲立法清理”[28]。可与《实录》相印证。

其一，州县官征收钱粮。务令随征随解，如迟延不解，即令该督抚题报参处。如州县官批解钱粮，而布政司抵充杂派，扣批不发，许州县官申报督抚，并报部院衙门题参。其二，令该督抚确查亏空情由，或因知府扶同徇隐，以致亏空者即行参革，令知府独赔。其三，州县官有捏报亏空，审明定拟，即于本犯名下独追还项。其四，亏空钱粮果系因公挪用者，将该员革职留任，勒限赔补，限内全完，准其开复。若至霉烂仓谷，现在参追者，着一年内如数完补，亦准开复。其五，州县官亏空钱粮。如有知府揭报，而布政司不即揭报，或已结而督抚不即题参者，应令该知府申报部院，将督抚布政司等官照徇庇例议处，仍令分赔。其六，卫所官员亏空屯卫等项钱粮，亦照地丁之例处分。

这些规定证明，在康熙晚年，国家已经作出了要全面清理钱粮亏空的选择，督抚在被寄予地方守土之责的同时，也负有对钱粮管理的监察权，而一旦出现亏空，更有不可推卸的责任。其中相关措施的制定，也对接下来雍正朝的清理钱粮亏空政策的推行产生了影响。理论上说，这应该是一次就钱粮亏空问题所进行的立法过程，虽然在督抚的提案中有部分是已在实施的政令，但是，由于它经由十八位督抚的再次认定，就必然成为最具影响力度的行政法规。而由督抚直接参与立法，再度强调了地方督抚在处理钱粮亏空中的责权及其作用的重要性。

遗憾的是，上述条例在康熙朝并未来得及实施。而在此前的政治实践中，旧有的各项条规，也多停留在制度层面，而且制度的制定及其约束力远不及亏空案发生的速度及其产生的危害来得快。换言之，康熙朝曾有三次从国家层面较为集中地讨论了地方钱粮的管理方式、官员的责任，以及对产生亏空的防御与处罚措施等，并相应制定了各项制度与条规，其中康熙三十九年（1700）李光地关于重惩挪移的提案，康熙五十九年（1720）由诸多地方督抚大员参与讨论的各项条规，都是值得关注的政治节点，但却少有实施。