总报告
2019年北京城乡融合发展报告
袁蕾 黄序 张宝秀[1]
摘要：2019年北京市城乡发展领域取得的进展包括：进一步落实首都战略定位，促进京津冀协同发展；开放与创新带动城乡高质量发展；全面落实乡村振兴发展战略，城乡一体化改革不断深化；城市治理水平提升，城乡生态环境改善；公共服务供给水平提高，民生福祉改善。在全面落实京津冀协同发展战略和乡村振兴战略的背景下，北京城乡一体化发展面临重大机遇，但同时也存在农业发展质量提升与农民收入增长难度加大，及农村特别是城乡接合部环境痼疾难除等问题。展望2019年北京城乡一体化的发展动向，预计在深入推动京津冀协同发展、城乡区域均衡发展、生态环境以及社会发展领域都将取得更大进展。
关键词：北京；城乡一体化；问题；展望
2019年，北京市继续以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻习近平总书记对北京重要讲话精神，以服务保障中华人民共和国成立70周年等重大活动为重点，建设“四个中心”、突出“四个服务”，推动乡村振兴发展、城乡经济社会持续融合健康发展。
一 2019年北京城乡融合发展进展
（一）聚集重大活动，实施新版规划，京津冀协同发展取得重大进展
2019年，北京市服务保障国家重大活动，如庆祝中华人民共和国成立70周年，举办“一带一路”国际合作高峰论坛、亚洲文明对话大会，举办2019年中国北京世界园艺博览会等。同时，将服务保障与城市运行管理、城市更新改造等工作结合起来，高质高效修缮天安门城楼和城台，对天安门周边、长安街沿线等重点地区和主要道路进行了环境美化和景观提升，提升了北京市的城市面貌。
按照首都规划权属党中央的原则，北京市贯彻新的城乡规划条例，划定生态控制线，制定城市开发边界管理办法，战略留白、减量发展。2019年城乡建设用地规模下降30平方公里。进一步完善国土空间规划体系，制定了13个区的分区规划及亦庄新城规划，高质量完成了28项市级专项规划编制。首都功能核心区范围内的控制性详细规划，长安街及其延长线品质提升详细规划，以及老城整体保护规划编制完成。制定大运河文化保护传承利用实施规划和五年行动计划，实施长城文化带、西山永定河文化带保护发展规划。制定国际交往中心功能建设专项规划和行动计划，第四使馆区控制性详细规划及城市设计，完成雁栖湖国际会都提升规划。继续落实丽泽金融商务区等重点功能区规划。强化规划自然资源领域的整改力度。对基层与土地规划建设相关的问题和腐败加强治理，强化规划自然资源领域内部的相互监督与制约，将建立自然资源国土空间规划督察体系和市区两级重点规划项目联动机制。以此为契机，将各项整改工作逐级落实。开展了专项巡视巡察，对浅山区违法占地违法建设、违建别墅进行了集中整改，已基本完成绿地认建认养、公园配套用房出租及“大棚房”问题整治。
持续实施疏解整治促提升专项行动。清退399家一般制造业企业，疏解提升66个市场和物流中心，拆违后腾退土地5706公顷，基本完成新生违建、地下空间违规住人、“散乱污”企业、占道经营的动态整治工作。优质公共服务资源布局进一步均衡，有序推进8所医院的新院区、5所市属高校的新校区建设。完成核心区背街小巷环境整治提升三年行动任务，市级达标验收1255条。“留白增绿”绿化面积达1686公顷，建设完成城市休闲公园24处、城市森林21处、小微绿地和口袋公园60处，80%的建成区实现公园绿地500米服务半径覆盖。推动便民店建设提升三年行动计划，补充便民商业网点1190个。回龙观天通苑地区三年行动计划完成阶段目标，人大附中昌平学校、清华附小天通苑校区投入使用，新增开放回龙观体育文化公园北区等3处文体设施。
副中心城市框架逐步完成。落实副中心控制性详细规划实施方案，制定副中心规划设计导则，成立城市副中心管委会。第一批市级机关搬迁至副中心，行政办公区二期开始建设。城市绿心完成8000亩绿化造林主体栽植，启动剧院、图书馆、博物馆三大文化设施工程。开工建设副中心站综合交通枢纽、东六环路入地改造等项目，7号线东延、八通线南延实现运行通车。环球影城开始设施安装阶段。发布副中心老城双修与更新三年行动计划，推动老旧小区规范管理和综合改造。北大人民医院通州院区基本建成，黄城根小学通州校区、北京学校小学部开始招生。深化与廊坊北三县的协同合作，52个合作项目有序推进，燕潮大桥投入使用。
京津冀协同发展重点领域任务快速落实。大兴国际机场实现通航，大兴机场高速、轨道交通大兴机场线等投入运行，开启了航空“双枢纽”的新时代。实施大兴国际机场临空经济区总体规划，建立自贸片区。大力支持河北雄安新区建设，京雄城际北京段建成开通，开工建设3所优质学校、1所高水平医院。生态环境跨区域协同治理，实现黄河水进京，永定河山峡段河道40年来第一次没有断流。北京向津冀转移技术合同成交额283亿元，同比增长24%。在环京地区扶持建设蔬菜基地近三十万亩、畜禽基地34家，环京津一小时物流圈20个蔬菜主产县平均供京比重近50%。京津冀协同发展的标志性工程“三元乳业河北工业园”，带动当地1500人就业，扶持建设了1.7万亩的高标准畜牧场，带动周边农户年增加收入两千余万元。
（二）开放创新，城乡经济持续高质量发展
2019年，北京市地区生产总值同比增长6.2%，第三产业比重达到83.1%，金融、信息、科技三大优势产业增加值对经济增长的贡献率持续保持在65%以上。人均地区生产总值约2.4万美元，全员劳动生产率高达26万元/人，居全国领先水平，单位地区生产总值能耗和水耗分别下降4%和3%。
发展“高端、高效、高辐射”的现代农业。重点培育农业高端研发、产业链创新和现代服务业，发挥农业高端服务、产业链创新和先导示范功能，进一步彰显北京全国科技创新中心的农业科技创新引领地位，推动农业信息化、智能化、生态化和农村宜居化，促进了农业农村的高质量发展。一是继续推动农业“调转节”。推广节水农业，发展生态环境友好型农业。农业发展实现了“五减五提升”，即高耗水作物播种面积调减了70%，低端规模养殖场调减了90%，农业年用新水量调减了43%，化肥和农药施用量分别调减了20%和10%；“三品一标”认证覆盖率提高了近30%，农田灌溉水有效利用系数提高了3%，农业科技进步贡献率提高了3%，平原地区森林覆盖率上升了14%，农业生态服务价值提高了16%。二是大力发展绿色高效农业。紧抓建设北京农产品绿色优质安全示范区的契机，大力推广绿色防控产品和有机肥的使用，强化质量安全监管。制定生猪产业优化提升发展方案，优化生猪产业布局，投入8.5亿元促进生猪产业转型升级。深入研究农林复合体发展，在房山区大石窝镇进行林下经济的试点，制定实施《北京市林下经济发展指导意见》，探索集体经济薄弱村林下经济的实施路径。三是继续扶持休闲观光农业的发展。制定乡村民宿发展指导意见，推动休闲农业和乡村旅游产业升级和档次提升。2019年，北京市7个区被认定为全国休闲农业和乡村旅游示范区，有1100多个休闲农业园区、7700多个民俗旅游接待户，年接待游客稳定在4000万人次左右。培育了11个各具特点的“中国少数民族特色村寨”。9个村新入选第九批全国“一村一品”示范村镇，累计达80个。
高质量建设全面开放型现代服务业发展先行区。落实金融、科技、专业服务等8个领域开放改革三年行动计划，统筹推动政策项目落地。合格境内有限合伙人境外投资试点、货物贸易外汇收支便利化试点、知识产权证券化、放宽外商设立投资性公司门槛等一批政策率先突破落地。推动金融业全方位对外开放，重点吸引环球银行金融电信协会中国法人机构、贝宝支付、全球两大银行卡组织等一批世界知名金融机构在京落地。工行、中行、农行、邮储银行等在京成立理财子公司，大和证券、丰田金融等机构加速落户。成立金融科技研究院，金融科技与专业服务创新示范区在全国率先开展“监管沙盒”试点，累计入驻企业70余家，北京成为全球金融科技聚集度最高的城市之一。积极应对中美贸易摩擦，实施稳外贸一系列措施，全市货物进出口增速持续高于全国平均水平。中国国际服务贸易交易会提质升级，参展参会人次增长3倍，“一带一路”国家参与率超过70%。国际人才社区试点区域增加到8个，确定7家国际医疗试点医院和6个国际医疗服务试点区，制定国际学校发展三年行动计划，加快建设“类海外”环境。
持续优化营商环境。实施优化营商环境2.0版、3.0版改革政策，在国内营商环境评价中继续保持第一，尤其是在全国率先推行社会投资低风险项目全流程简易办理，办理建筑许可压缩至5个环节、20天办结；开办企业、获得电力、执行合同3个指标进入全球前20强。群众和企业办事便利化水平大幅提高。为了实现群众在任何一个窗口都可以办理各类事项的便民目标，市、区、街道乡镇政务服务中心设立综合窗口。取消市区两级政府设立的证明和办事所需的“其他”兜底条款，群众办事申请材料和办理时限均压减60%，895项事项实现全流程网络办理，150项事项实现自助办理，新版“北京通”上线运行，600余项事项实现移动办。开通58个“办成一件事”主题，填报一张表单就可以完成信息一次采集。推进政务服务事项标准化、规范化，行政许可等11类事项在三级政务服务大厅实现名称、类型、依据、编码“四统一”。
继续优化创新环境，出台新时代深化科技体制改革30条政策措施，修订科学技术奖励办法，制定促进科技成果转化条例，科技成果权属改革等实现重大突破。系统布局基础前沿研究，“三城一区”创新平台进展顺利。中关村科学城深入落实海淀创新发展16条，加强服务企业创新活动，大力优化创新生态体系和城市创新形态，取得了世界首款类脑芯片、我国首款在海外获批的抗癌新药等标志性成果。加快推进怀柔科学城综合性国家科学中心建设，制定实施科学城规划，5个大科学装置实现开工，第一批交叉研究平台已经进入设备安装调试阶段，科教基础设施和第二批交叉研究平台建设规划获得批复并实现开工，建立国家科学中心国际合作联盟。未来科学城东区建成一批创新配套设施，央企创新要素集聚效应初现；西区加强与沙河高教园的融合，加快中关村生命科学园三期的建设。北京经济技术开发区南扩基本完成，提出推动开发区高质量发展的20项重点任务，瓦里安研发中心、阿斯利康北方总部等外资项目入驻，形成开放创新型高端产业集群。中关村示范区先行先试，积极引导各分园特色化、差异化发展，重点培育22家硬科技孵化器，企业研发投入增长达到16个百分点。示范区企业实现总收入6.5万亿元，同比增长超过10个百分点。北京市共有独角兽企业82家，位居全国第一位。
（三）深化城乡一体化改革，推动乡村全面振兴
乡村振兴战略加快实施。强化资金保障，有序编制村庄规划，以科学规划引领乡村建设实践。2018年，市级财政安排美丽乡村建设引导资金41亿元，2019年提高到52亿元，由区级统筹用于农村人居环境整治和美丽乡村建设。坚持开门编规划、驻村编规划、统筹编规划。至2019年年底已编制村庄规划2028个，占全市村庄总数的53.4%，2020年年底将完成全部村庄的规划编制工作。实施乡村责任规划师制度，举办了“百名规划师、百村示范行”活动；通过村民代表会议、议事厅等聚焦农民需求，发挥农民主体作用；搭建各相关部门和责任主体共同参与的协同平台，高效率推进村庄规划工作。实施村庄分类引导管控，划定城镇集建型、整体迁建型、特色提升型和整治完善型四类村庄，分类别制定村庄布局和发展定位。统筹土地利用、产业发展、生态保护、人居环境整治、历史文化传承等方面，联合相关部门共同实现多规合一。强化农村空间管控，特别是永久基本农田、生态保护红线、河湖蓝线、公共服务设施等，将村庄建设与自然环境有机融合起来。
加快美丽宜居乡村建设。开展“百村示范、千村整治”行动，确定了152个乡村振兴示范村和“千村整治”批次名单。重点抓好“四线两区”（冬奥会世园会、雁栖湖国际会议中心、大兴国际机场、北京城市副中心的主要道路沿线以及通州区、延庆区）周边村庄的环境整治美化和美丽乡村建设。落实生态涵养区实施意见，确定平原区域和生态涵养区16项结对协作重点实施并大力推进。高质量发展农村产业。大力发展平谷京瓦农业科技创新中心与国家农村产业融合发展示范园（房山窦店村）。建成农业标准化基地1208家，全国“一村一品”示范村镇共计80个。加大市级财政转移支付和生态补偿力度，给予全市最高支持比例的投资和财政补贴政策；平原区通过横向转移支付、公共服务支持等方式与生态涵养区开展多领域多元化结对协作；加大对低收入农户的帮扶力度。强化功能引领，重点培育壮大文化旅游、现代农业、科技创新等绿色产业，因地制宜，推动特色化、品牌化、差异化绿色发展，门头沟重点打造精品民宿，密云积极推出“蜂盛蜜匀”品牌，房山大力发展高品质葡萄酒产业。继续改善农民居住环境。累计完成农村住宅抗震节能改造73万余户，基本实现应改尽改。连续实施四轮山区农民搬迁工程，累计搬迁4.8万户、11.3万人，建成了一批美丽乡村。全力推进“四好农村路”建设，高标准完成“村村通公交”目标，乡村公路总里程超过13000公里。
深入推动农村产权制度改革，北京率先试点集体土地免征入市建共有产权房，在集体土地利用方面实现了制度性突破。北京市规划和自然资源委员会挂牌三宗位于大兴区瀛海镇的集体建设用地，用于建设共有产权房，与国有建设用地同责同权，在北京甚至全国均属首次。实践中，主要采取多方参与、多主体建设，包括由乡镇、村集体经济组织自行投资建设，由集体经济组织以土地使用权作价入股、联营方式与国有企业合作建设，以及由集体经济组织以项目经营权出租的方式与社会资本合作开发等方式在集体土地建设共有产权租赁房。2019年，北京市已新开工建设集体土地租赁房约三万套。
2019年12月，北京市出台《关于促进乡村民宿发展的指导意见》和《京郊精品酒店建设试点工作推进方案》，重点解决了乡村民宿经营合法性问题和审批监管问题等难题，同时首次明确了京郊精品酒店项目开发模式，为乡村旅游提质增效，更好地服务于消费升级奠定了基础。截至2019年年底，北京13个涉农区共有特色旅游业态710家、精品民宿500余家、星级民俗旅游户5595户、星级民俗旅游村263个、农业观光园1216个、特色旅游村镇100个。但是在实际经营中，乡村民宿的身份十分尴尬。由于乡村民宿多为租用民宅经营，经营者并不拥有房屋产权证，也就难以办理旅馆经营必需的公共场所卫生许可证、旅馆业特种行业许可证，这导致在发展多年后，乡村民宿的经营仍处于“灰色地带”，连给客人开具住宿发票都难以实现。针对这一瓶颈，《关于促进乡村民宿发展的指导意见》将乡村民宿界定为新型业态，给予其一个全新身份“住宿业”，这有别于旅馆业，相对应的，乡村民宿也不必如旅馆一样需要“三证一照”，而是升级为“一照、两证、一系统”，即营业执照、公共场所卫生许可证、食品经营许可证（如经营餐饮），要求安装公安机关的信息采集系统，落实游客住宿登记等安全管理制度，有效解决了绝大多数乡村民宿面临的住宿经营合法性问题。同时，乡村民宿指导意见还对乡村民宿的经营主体、经营用房、生态环境、公共安全、从业人员、规范经营等有关事项做了明确规定。同时出台的京郊精品酒店试点方案，首次明确了郊区精品酒店的开发模式共有四种：酒店提升模式、老旧设施改造模式、土地入股联营模式、土地试点入市模式。其中，老旧设施改造模式意味着京郊废弃工业厂房和仓储用房将被鼓励盘活再利用，使其成为特色旅游住宿业态；而土地入股联营模式和土地试点入市模式也将为各区利用集体经营性建设用地进行项目开发建设蹚出一条新路子。试点方案也提出在门头沟、房山、昌平、平谷、怀柔、密云、延庆等旅游重点区分别建设完成1—2个精品酒店试点项目，这些精品酒店也将优先服务2022年北京冬奥会、冬残奥会。乡村民宿指导意见和京郊精品酒店试点方案均特别强调要坚持集约用地原则，严禁以乡村民宿和精品酒店名义进行公寓及住宅项目开发，杜绝小产权房、以租代售和分割销售等问题的发生。
（四）城乡生态环境不断改善
2019年，细颗粒物浓度平均为42微克/立方米，大气环境进一步改善。开展“一微克”行动，淘汰国三标准柴油货车4.27万辆，推广使用纯电动汽车7.5万辆，动态清理整治“散乱污”企业393家，“一厂一策”治理重点行业企业挥发性有机物，完成4.1万户农村居民煤改清洁能源。扬尘实施精细化管控，全年处理施工扬尘、渣土运输及泄漏遗撒等违法行为3.2万起，降尘量均值下降到每月6吨/平方公里。圆满完成第二个污水治理三年行动计划，中心城区和城市副中心建成区污水处理设施全覆盖、污水全收集全处理，密云水库最高蓄水量突破26亿立方米，创近21年新高，平原区地下水埋深同比回升0.32米，实现连续4年回升。继续开展土壤详查和监测，强化土壤污染管控修复。推动完成生活垃圾管理条例修订，制定生活垃圾分类工作行动方案，引导居民积极参与，生活垃圾分类示范片区达到60%。建成4处垃圾处理设施，新增垃圾处理能力4500吨/天。
以整治停车秩序为抓手强化交通综合治理。支路以上路侧停车实现电子收费，规范管理道路停车位6.1万个。以商务中心区为示范加强交通拥堵地点治理，建成商务中心区西北区慢行系统示范区，开展学校、医院周边交通治理，共完成322处堵点治理。升级改造核心区376处信号系统，优化撤除城市道路隔离护栏1370公里。综合整治火车站及周边地区环境，提升周边接驳运力，查处“黑车”等非法运营行为。建立共享自行车监管与服务平台，依据停放秩序实施总量控制，总量降至90万辆、下降53%。开通3条轨道交通新线，轨道交通运营总里程近700公里，10条线路缩短发车间隔、运力最大提升35.7%，全网实现“扫码”乘车、移动支付。市郊铁路运营里程新增59.7公里、达到241.3公里。长安街西延等主干路建成通车，完成25条次支路建设，清理代征代建道路用地移交项目52个。优化调整141条公交线路。推出国内首个交通绿色出行一体化服务平台。中心城区交通指数下降1.1%，绿色出行比例提高到74.1%。
农村人居环境显著改善。加快推进村庄清洁行动，开展“厕所革命”，清理生活垃圾190余万吨，拆除私搭乱建1000余万平方米，治理污水溢流点2.8万余处，完成300个村污水治理、839座农村公厕改造任务，户厕无害化率达到97.6%，继续完善“村收、镇运、区处理”的垃圾运转处理体系，农村生活垃圾无害化处理率超过99%，启动500个垃圾分类示范村的创建。完成3254个村环境整治评估验收，实现了干净、整洁、有序的目标。增加乡土树种的使用，提高城市森林体系的整体性和连通性，完成新一轮百万亩造林绿化25.8万亩，森林覆盖率超过44%。延庆区创建成为国家森林城市。继续推进绿隔地区城市化建设，基本完成第一批6个试点乡任务。完成316个单位、小区自备井置换和397个老旧小区内部供水管网改造，受益人口超过100万。综合利用建筑垃圾，严厉打击建筑垃圾违规消纳。
（五）城乡公共服务水平持续提升，民生福祉大幅改善
持续稳就业和提高社会保障水平。上调失业保险费返还、用人单位岗位补贴标准，返还失业保险费16.2亿元，发放用人单位岗位补贴和社会保险补贴16.4亿元，惠及职工超过300万人。对重点群体实施精准就业帮扶，实现农村劳动力转移就业3.5万人，北京生源高校毕业生就业率达97.5%。完善退役军人服务保障，建成6999个四级退役军人服务中心、服务站。积分落户申报实现全网通办，6007人取得落户资格。社会保障体系进一步完善，城乡居民基本养老保险基本实现市级统筹、应保尽保，建立社保相关待遇标准联动调整机制。保供应稳物价，提前增加猪肉储备，向困难群体发放价格临时补贴8000万元，全市居民消费价格指数上升2.3%，比全国低0.6个百分点。出台促进无障碍环境建设三年行动方案，面向32万困难和重度残疾人发放补贴11.6亿元。常态执法治理农民工欠薪行为。建设筹集政策性租赁住房5.02万套，新开工政策性产权住房6.68万套，棚户区改造1.63万户，改善了市民居住条件。加快建设租赁型宿舍，用于缓解快递、外卖等务工人员的住宿困难。
精准提升公共服务短板。落实第三期学前教育行动计划，增加幼儿园学位超过3万个，提高基础教育均衡度，推进中小学集团化办学，小学初中就近入学比例超过99%。加强师德师风建设，创建“平安校园”，实现中小学、幼儿园食堂“阳光餐饮”全覆盖，义务教育阶段学生课后服务全覆盖。乡村医疗卫生服务实现全覆盖。完善药品追溯系统，在全国率先实现疫苗全程追溯。开展中医药健康养老“身边”工程、中医治未病健康促进工程等。创建57个全民健身示范街道和体育特色乡镇，新建健走步道150余公里。发布加快推进养老服务发展实施方案，取消养老机构设立许可，实施养老服务补贴津贴管理办法，惠及75万余名老年人，新建街道乡镇养老照料中心20家、社区养老服务驿站160家，养老机构医疗服务覆盖率达到95%以上。
农民获得感和幸福感持续提高。农民收入稳步增加。2019年，实现农村劳动力转移就业3.5万人，“绿岗”就业、稳定就业，完成了农民收入与经济增长同步的既定目标。2016年开始实施新一轮低收入农户帮扶，出台了“六个一批”精准帮扶政策，截至2019年6月底，未过线农户2021户4783人，力争在2020年底全部过线。2019年1—3季度，低收入农户人均可支配收入11104元，同比增长18.1%，与上年同期增速相比，提高了0.7个百分点，说明低收入农户收入加速增长。低收入农户人均转移净收入为6096元，同比增长23.7%，相关社会保障政策力度加大是转移净收入增长的重要动力。2019年1月，提高了城乡居民养老保险基础养老金和老年保障福利养老金待遇标准，拉动前3季度低收入农户人均可支配收入增长4.3个百分点；低保发放标准从家庭月人均1000元调整到1100元，拉动前3季度低收入农户人均可支配收入增长1.3个百分点。另外推动低收入农户享受养老保险，也是转移净收入快速增长的重要因素。低收入农户人均工资性收入为4225元，同比增长12.1%，就业帮扶政策多方发力，促进低收入农户劳动力就业率稳步增长。2019年7月起，最低工资标准由每月不低于2120元调整到每月不低于2200元。低收入农户就业工种相对简单，领取最低工资人员较多，工资标准的提高带动了低收入农户人均工资性收入的增长；用人单位招用低收入农户可申请享受岗位补贴和社会保险补贴，此项政策能够提高用人单位招用低收入农户的积极性，促进低收入农户实现稳定就业。低收入农户人均财产净收入620元，同比增长16.5%，其中转让承包土地经营权租金净收入占人均财产净收入的比重为41.9%。产业帮扶项目的持续推进提高了农村土地开发力度，增加了土地流转收入，推动低收入农户财产净收入持续增长。北京农村地区超过77%的行政村有卫生机构，没有卫生机构的村通过邻村卫生机构覆盖、巡回诊疗等方式提供医疗卫生服务，实现了农村基层医疗卫生服务全覆盖。建设乡镇养老照料中心129个、农村幸福晚年驿站258家。2019年城乡居民基础养老金和福利养老金分别比2012年提高了124%和158%。农民的生活更加丰富多彩。全市行政村标准化图书室全覆盖，95%以上有体育健身场所，60%有电子商务配送站点，现代家用电器普遍使用。改革开放以来，北京农村居民恩格尔系数从63.2%降至23.8%，而交通和通信、教育文化娱乐的支出比重分别由1.1%、3.2%提高至15.2%、7.1%，农民消费形态从单一物质生活需求向多样化服务需求转变。
二 北京城乡融合发展的机遇与问题
（一）深入落实乡村振兴战略，有利于首都“三农”发展
实施乡村振兴战略，带动了首都“三农”工作更快更好地发展。为了落实中共中央、国务院出台的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，北京市先后出台了《关于实施乡村振兴战略的措施》《实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划（2018—2020年）》《北京市村庄规划导则（试行）》《美丽乡村建设导则（试行）》《户厕革命指导意见》以及《农村污水收集处理和再生水利用工程项目实施暂行办法》等一系列政策措施，初步完成了乡村振兴的制度框架。国家统计局北京调查总队在全市涉农区范围内开展了“实施乡村振兴战略 建设美丽乡村”专项调查，采用多阶段抽样、随机拦访方式，对118个村及1180个村民进行了问卷调查。从调查村情况看，57.6%的村村内有企业，企业以非农为主；45.8%的村村内有农民专业合作社；45.8%的村村内有现代休闲农业和新兴产业。其中，发展特色农产品、绿色农业生产的村分别占46.3%和20.8%，经营采摘、垂钓等休闲农业、民俗、观光、娱乐等乡村旅游的村分别占51.9%和31.5%，发展农产品网络销售、特色民宿、传统文化传承体验等新兴产业的村分别占27.8%、25.9%和22.2%。按照乡村的区位条件、功能定位、发展方向等因素，将乡村空间划分为城镇建设区、生态保护红线区、乡村风貌区三类地区，引导乡村空间和功能合理布局。顺应村庄发展规律和演变趋势，分类施策，将全市村庄划分为整治完善类、城镇集镇类、特色提升类和整体搬迁类，支持不同的村庄发展模式。2019年开始，每个区重点培育10—15个乡村振兴示范村，全市创建100个左右示范村。在农村人居环境整治任务全面达标的基础上，围绕“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”开展示范创建，在乡村规划、建设、运行、管理和治理机制上改革创新，预计到2020年，初步形成示范功能。通过持续培育，到2022年，示范功能进一步增强，引领推动乡村振兴战略稳步实施。
（二）落实城乡总体规划为乡村发展提供了空间
在促进京津冀协同发展以及实施新的城市规划的大背景下，广大的北京农村地区面临很大的发展机遇。强化“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平、抓好“三件大事”、打好“三大攻坚战”，对提升城乡规划建设和管理水平、加快乡村高质量发展提出了新要求，也为乡村振兴提供了巨大的发展空间；承接中心城区部分功能疏解转移，加快新市镇和特色小镇建设，能够为乡村振兴注入新的动力，比如，京郊地区可以视发展基础与资源禀赋承接部分国际会议和交往功能、科研教育培训功能和文体休闲功能等，成为服务保障首都的重要战略地区；城乡居民消费结构加快升级，对特色农产品、乡村旅游等多元化、个性化消费需求快速增长，为农村绿色产业、精品农业与休闲观光业的发展创造了更多的市场空间，有利于特色小城镇的发展，促使其加速成长为承接疏解功能与带动乡村发展的重要载体；城市副中心建设与深入推进京津冀协同发展可以拉动农村地区城市化以及基础设施、公共服务与产业的升级；深化改革，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，促进城乡资金、人才、土地等要素的双向流动，为实现乡村振兴提供了制度与政策新支撑。
（三）农村产业发展质量仍需提升
目前，北京农业绿色发展的理念尚没有完全被农户和农业企业所接受，还有赖于政府和政策支持配套。农业的文化内涵挖掘不足，品牌打造不足。北京各区都通过“一区一色、一村一品”打造区域品牌，如怀柔不夜谷、平谷休闲绿谷、大兴绿海甜园等。但是各区现有都市农业产品多以小规模的观光、采摘、休闲为主，存在缺少深入挖掘农业文化内涵、产品类型不够丰富、涉农文创产品较少，农业品牌不突出等问题。小农户为主的经营主体给农业质量管控带来很大挑战。例如，大兴区西瓜经营主体中，个体农户家庭仍然占到70%，合作社为20%，公司、园区等形式仅仅占到10%，而且部分合作社并没有起到应有的作用，对社员几乎没有质量管控能力。昌平区草莓产业中个体农户占生产规模的80%左右，规模化园区、公司相对较少，只有“天翼”“万德园”等少数质量管控能力较好的草莓企业。而无论是绿色食品还是有机农产品生产制度，都要求具有一定的生产规模和良好的质量管控能力。农业生产技术应用和研发能力仍然不足，农村科技人才支撑有待加强。
北京农村休闲旅游业需要进一步提升档次和发展质量。美丽乡村建设不是单纯搞好乡村环境，而是要在乡村经济发展基础上建设和谐宜居美丽乡村，努力实现美丽乡村建设与经济高质量发展相得益彰。从全市来看，产业持续发展动能不足，休闲农业和乡村旅游规划发展水平总体不高，经营主体仍以传统农家乐为主，人均消费水平偏低，2017—2018年全市休闲农业和乡村旅游经营收入、接待人次已连续两年呈下降态势。大多数农村集体经济组织缺乏主导产业和创新项目，产业结构和收入来源比较单一。2018年年底，农村集体经济收入小于50万元的村有742个，农村集体经营性收入小于10万元的村有900个。
（四）农民持续增收动能不足，城乡居民收入差距不断扩大
2019年，北京市居民人均可支配收入为67756元，同比增长5395元，增速为8.7%，其中城镇居民人均可支配收入为73849元，同比增长8.6%，农村居民人均可支配收入为28928元，同比增长9.2%。尽管农村居民人均可支配收入增速高于城镇居民，但是城乡居民人均可支配收入差额不断扩大，由2015年的32290元扩大到2019年的44921元。农村地区的疏解整治不断深化，违法违规用地问题清查整治力度加大，农业“调转节”稳步推进，低端业态不断退出，转型升级、规范经营的过程中，农业和农村非农产业尽管质量有所提升，但总量减少，就业岗位数量下降，农村转移劳动力就业困难加大；经营性和财产性收入走低。部分农村用地粗放使用和产业发展用地短缺并存；农村一、二、三产业融合发展还有较大空间，农民持续增收动能需要进一步提升。
（五）农村人居环境与公共服务有待进一步优化
北京市农村地区人居环境改善幅度较大，但部分地区环境有待提升，尤其是城乡接合部地区人口资源环境矛盾突出、社会秩序混乱等问题仍然存在。农村基础设施、公共服务质量与城区相比仍然存在差距，优质公共服务资源设施尤为短缺。
美丽乡村建设的长效管护机制还需进一步健全。农村人居环境整治是一项系统工程，前期关键在整治、中期关键在建设、最后关键在管护。在日常检查中，发现有些村重整治、轻管理，长此以往必然会出现反弹现象，最大的问题就是建设运行管护机制不健全、不到位。目前各区普遍建立了农村人居环境管护长效机制，但从“建起来”到“用起来”“管起来”还有一定差距。农村人居环境整治不仅需要政府财政“真金白银”的投入，也需要通过村级投入和村民自筹。治理农村人居环境具有很强的公益性，绝大多数治理项目缺乏经济效益，多元化投入机制有待进一步确立。全市所有村庄公共区域环境面貌明显改善，得到了广大农民群众的普遍拥护和欢迎。但还存在着部分地区宣传发动工作不够充分细致，群众对人居环境整治和美丽乡村建设缺乏足够了解，存在“政府干、群众看”的现象；有的村在美丽乡村建设规划编制和落地过程中，没有充分征求、听取、采纳村民的意见建议，没有照顾合理诉求，规划还不够“接地气”；有的地区群众思想观念一时难以转变，文明良好的生活习惯有待进一步养成，“自己的事情自己办”的行动自觉性有待进一步形成，“村庄是我家，文明靠大家”的浓厚氛围需要进一步营造。
三 北京城乡融合发展展望
（一）落实城市总体规划，深入推动京津冀协同发展
高标准推动城市总体规划的编制实施。坚持首都规划权属党中央的体制机制，增强规划的严肃性和权威性。落实首都功能核心区控制性详细规划。修订历史文化名城保护条例，调整和完善历史文化街区范围，出台历史建筑管理办法。对老城实施整体保护，保护、修复历史文脉和胡同肌理。中轴线申遗保护，修缮正阳门箭楼，整体提升中轴线南段步行条件。继续建设三条文化带，重点建设箭扣长城三期修缮工程、路县故城考古遗址公园等。落实国际交往中心功能建设专项规划，持续推动雁栖湖国际会都扩容、第四使馆区、新国展二、三期等重点项目建设，服务保障各项重大活动。
继续完成疏解整治促提升专项行动阶段性任务。建立健全整治类专项任务“计划管理+动态清零”机制，动态整治管理“散乱污”企业、“开墙打洞”、违法群租房等。继续向外疏解一般制造业企业、区域性专业市场和物流中心，合理布局核心区公交场站、旅游集散中心等设施，做好老校区、老院区功能疏解和优化提升。计划拆除违法建设腾退土地4000公顷以上。出台背街小巷环境精细化治理三年行动计划，治理范围由核心区向中心城区、城市副中心和其他区的建成区延伸，打造200条示范背街小巷。“留白增绿”，腾退土地完成增绿1600公顷，新增城市森林13处、口袋公园及小微绿地50处。支持特色小店发展，建设提升1000个便民商业网点。完成“回天地区”三年行动计划任务，加快积水潭医院回龙观院区扩建、清华长庚医院二期等项目建设，实现林萃路全线贯通。
强化城市副中心高质量发展。深入落实副中心控制性详细规划，推动出台支持副中心高质量发展的指导意见。加快推进行政办公区二期、副中心站综合交通枢纽建设，广渠路东延实现通车，推动北运河通州段全线游船通航，全面完成城市绿心绿化任务。优先推动试点政策、重大项目、优质企业、科技应用场景在副中心落地，继续推动张家湾设计小镇、台湖演艺小镇、宋庄艺术创意小镇的发展，完成环球影城主题公园一期建设。实施副中心老城双修与更新三年行动计划，推进北京第一实验学校、安贞医院通州院区、卫生职业学院新院区等项目建设。加强与廊坊北三县协同发展，共同做好交界地区环境治理和生态管控。
深入落实京津冀协同发展重点领域任务。开工建设轨道交通大兴机场线北延工程，加快丽泽城市航站楼建设，完善机场外围交通市政设施。主动支持雄安新区建设，加快推进“三校一院”交钥匙项目，高质量建设雄安新区中关村科技园。加快京唐城际、轨道交通平谷线建设，完成京沈客专建设。综合整治永定河、北运河水质环境。推动共建园区发展，开展京津冀大数据综合试验区应用试点，引导创新资源共享和成果转移转化。
（二）实施乡村振兴战略，城乡区域均衡发展
深入实施乡村振兴战略。以美丽乡村建设为切入点，统筹推进农村人居环境改善、农民增收等工作，提升农村生产生活条件。（1）以乡村规划引领乡村振兴，2020年将基本实现村庄规划“应编尽编”，通过多乡村联动编制区域协同性规划。（2）2020年预计完成美丽乡村建设三年行动计划的各项任务，改善农村基础设施和公共服务，实施“百村示范、千村整治”工程，农村人居环境将普遍达到“干净整洁有序”，基本实现所有行政村的生活垃圾可以得到有效治理，农村污水处理设施村庄覆盖率将超过50%。（3）规范特色小镇建设，在重要廊道和主要交通沿线试点规划建设新市镇，承接更多首都功能，带动周边农村发展。（4）着力推动农业供给侧结构性改革，研究制定促进都市现代农业高质量发展的政策措施，基本完成北京农产品绿色优质安全示范区建设。提高农业科技含量，将北京科技优势转化为农业发展增量。重点发展观光采摘、林下经济等绿色产业，促进农村发展与生态保护的双赢。巩固提升低收入帮扶的成果，完成全部低收入农户的“脱低”任务，切实实现全面小康“一户都不能落下”。（5）深化农村土地制度改革，完善土地流转管理，审慎开展镇域承包地统一流转试点。加强“大棚房”长效监管，严防反弹。（6）建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村既充满活力又和谐有序。
落实生态涵养区生态保护和绿色发展意见，调整优化生态涵养区考评指标体系，深化结对协作，出台市级生态保护补偿政策资金统筹实施方案，不让保护生态环境的吃亏。加快建设门头沟国道109新线高速，支持平谷京瓦农业科技创新中心建设，加快无人机小镇建设，办好2020年世界休闲大会，加强密云水库库滨带建设，实施延庆区绿色发展行动计划，试点启动生态涵养区城区绿化隔离体系建设，提升绿色发展水平。
健全城乡融合发展体制机制。完成美丽乡村建设三年行动计划，开展第三批村庄规划编制，农村无害化卫生厕所覆盖率达到98%以上，污水处理设施村庄覆盖率达到50%以上，农村人居环境普遍达到“干净整洁有序”，152个乡村振兴示范村建设取得较大进展。提升农村公路、电网、供水等基础设施水平，健全基础设施长效管护机制。调查明确宅基地、集体建设用地权籍，依法依规引导集体经营性建设用地入市，研究制定宅基地管理办法，规范利用闲置农村宅基地，发展精品民宿等绿色休闲产业，从而提高京郊游的品质。完善农村集体资产经营管理，针对70个集体经济薄弱村开展试点工作，努力促进集体经济持续均衡发展。大力推动新型集体林场建设试点，完善退耕还林政策，积极推广林下经济。制定实施促进都市现代农业高质量发展的政策措施，基本完成北京农产品绿色优质安全示范区建设任务，提高农业生产率。引导科技、产业、市场相融合的农业生产组织形式，鼓励各类人才到农村创新创业，培养新型农民企业家。完成低收入农户“脱低”任务，探索解决相对贫困的长效机制，提高低收入村、低收入农户自我发展能力。
持续推动区域协调发展。深入实施新一轮城市南部地区发展行动计划，推动丰台火车站、丽泽金融商务区、房山琉璃河大遗址公园等项目建设，促进首都医科大学新校区规划建设，提高大兴、房山等南部新城综合承载力。优化新型城镇体系，在重点廊道和主要交通沿线试点规划建设新市镇。借鉴王四营乡试点经验开展“一绿”地区城市化建设，探索“二绿”地区规划建设新思路。加快京西产业转型升级示范区建设，实施新首钢地区三年行动计划，推进轨道交通冬奥支线等十大攻坚工程建设。调整优化生态涵养区考评指标体系，深化平原区与生态涵养区结对协作，加快国道109高速新线等交通设施建设。
（三）民生保障水平持续提高，全面建成小康社会
稳定就业总量、优化就业结构、提高就业质量。2020年，通过返还失业保险费、发放社会保险补贴等稳就业的政策，预计城镇新增就业28万人。加强就业技能培训服务，用好54亿元职业技能提升行动资金，计划在2020年培训高精尖产业急需紧缺人才、城市运行保障和生活性服务业技能人才等60万人次左右。更加关注就业重点群体，推进大学生创业服务平台、大学生创业板与创业孵化机构合作，提升创业服务市场化和专业化程度。统筹社会公共管理服务岗位资源，支持生态涵养区农村劳动力到城市就业。研究制定退役军人就业岗位目录，加大“直通车”安置力度，引导社会力量帮助退役军人创业发展。
提高社会保障水平。大力建设覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。（1）完善职工基本养老保险缴费和待遇计发政策，以新业态从业人员为重点，进一步扩大社保覆盖范围，真正实现“应保尽保”。（2）继续坚持“房住不炒”的原则，完善房地产长效调控机制，完善住房供地结构和政策，实行租购并举的住房制度，增加公租房供给，完善共有产权住房政策，在重点产业园区周边、轨道交通沿线，试点建设集体土地租赁住房，努力满足就业创业人才、城市运行保障等人员的居住需求，预计建设筹集各类政策性住房4.5万套、竣工9万套。（3）完善价格调控机制，实施“菜篮子”市长负责制，保供应、稳物价，从而保障困难群体基本生活需求。（4）提高弱势群体的福利水平，对重度残疾人给予特惠保障，确保有需求残疾人的康复和辅具服务覆盖面达90%以上，残疾儿童康复服务覆盖率达100%。实施促进无障碍环境建设三年行动方案，基本完成重点区域盲道、人行道等整治任务。积极实施“家家幸福安康工程”，传承良好家风家教。强化妇女儿童合法权益保护。
提高优质公共服务覆盖面。以均等化、便利化为原则，全面提高公共服务供给质量。（1）全力推动教育现代化。完成第三期学前教育行动计划，新增学位3万个，力争适龄儿童入园率超过85%。市级统筹建设一批优质学校，推进海淀区新馨苑居住区九年一贯制学校、北大附中石景山学校等项目建设。精心提高中小学生配餐质量，落实本市中小学校外供餐管理办法，采用保温容器运送学生餐食，加强出餐配送时间和车辆情况监管，确保学生吃到安全、保温、营养、可口的饭菜。加强“平安校园”建设，基本实现全市中小学、幼儿园达标验收全覆盖。进一步完善义务教育学校绩效工资分配制度，持续打造高素质专业化教师队伍，坚持德智体美劳“五育”并举，全面发展素质教育。（2）开展健康北京行动。支持医院安全秩序保障立法，完善医患沟通机制，保护广大医务工作者人身安全，维护健康医疗秩序。推行电子病历互联互通共享等措施，优化布局30个急救工作站，公共场所母婴设施配置率达90%，鼓励社会力量提供婴幼儿照料服务。制定促进中医药传承创新发展实施方案，实施健康北京中医行动计划。新建50个社会心理服务站点，将社会心理服务纳入基本公共服务目录。制定全民健身行动计划，充分利用大尺度绿色空间和疏解腾退空间，加快绿道建设，持续开展全民健身示范街道和体育特色乡镇创建工作，集中补充一批群众家门口的体育健身场所，让周末健身不再是难事。（3）制定加快推进养老服务发展的实施方案，构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务格局。建设运营100个社区养老服务驿站和100个农村邻里互助养老服务点。深化医疗卫生机构和养老机构合作，试点建立养老机构与医疗卫生机构联合体，出台养老服务人才培养培训实施办法。总结石景山试点经验，尽快形成可复制、可推广的长期护理保险制度。出台利用闲置社会资源发展养老服务设施工作指引，推动老年宜居社区建设，鼓励社会资本参与社区适老化改造和提供居家养老服务。
（四）生态环境持续改善
继续加强污染防治。突出精准治污、科学治污、依法治污，推动生态环境质量不断提高。（1）落实蓝天保卫战三年行动计划，实施机动车和非道路移动机械排放污染防治条例，执行国六（B）排放标准，扩大非道路移动机械低排放区，加强施工、道路、裸地扬尘管控。科学稳妥地推进剩余农村居民煤改清洁能源工作。开展挥发性有机物治理专项行动，加强对印刷、汽修行业及重点餐饮企业专项检查。组建生态环保综合执法机构，继续实施“点穴式”执法。（2）发挥河长制统筹监管作用，实施城乡水环境治理三年行动方案，完成200千米污水管线建设，建成丰台河西二期等再生水厂，完成朝阳东坝等污水处理厂站升级改造，持续提升污水处理能力。深入开展清河、清管行动，巩固黑臭水体和入河排污口治理成效。（3）打好净土保卫战，完成重点行业企业用地土壤详查，建立全市建设用地土壤污染风险管控和修复名录。（4）落实新修订的生活垃圾管理条例，做好垃圾分类工作，加强社会宣传，在中小学校开展垃圾分类教育，形成全民行动声势。发挥党政机关示范引领作用，推动学校、医院、宾馆、饭店等单位实施强制分类，完善垃圾分类投放、收集、运输体系，采用“桶换桶”“桶车对接”等分类收集模式，确保收运全过程密闭，研究制定各品类垃圾收集运输车辆技术规范及运行管理规定，严格查处、坚决杜绝垃圾混装混运，在全市90%的街道乡镇开展生活垃圾分类示范片区创建。落实生活垃圾源头总量控制计划，积极倡导绿色生产生活方式，推进快递包装绿色化、减量化。提升垃圾处理能力，促进垃圾分类体系和再生资源回收体系两网融合，建成投运房山循环经济产业园焚烧厂，开工建设安定循环经济园、顺义生活垃圾处理中心焚烧三期工程。加强危险废物和医疗废物处置，建成投运润泰环保二期医疗废物处置设施。制定实施建筑垃圾管理办法，政府投资工程建筑垃圾再生产品使用率不低于30%。
建设高品质生态空间。完善山水林田湖草系统治理，提升生态服务功能，不断满足群众近水亲绿需求。（1）推进新一轮百万亩造林绿化工程，着力打造连片成规模、连通成体系的完整绿色空间，新增造林绿化17万亩。中心城新增城市绿地600公顷，建设30处休闲公园、13处城市森林和50处口袋公园及小微绿地。推进朝阳区广渠路生态公园等项目建设，实现“一道绿隔”地区城市公园百园闭合，为城市戴上“绿色项链”。支持通州、怀柔、密云创建国家森林城市。（2）加强湿地保护与恢复，加快丰台南苑森林湿地公园先行启动区、房山长沟泉水国家湿地公园等项目建设，建成温榆河公园朝阳示范区并开园迎客，新建和恢复湿地2200公顷。（3）打造优美河湖，完成潮白河、密云水库、永定河等生态空间管控规划，开工建设永定河山峡段、平原南段综合整治工程，连通城市滨水游憩通道，进一步提高河道的亲水性。
[1] 袁蕾，北京市社会科学院城市问题研究所副研究员，博士，研究方向为城乡发展战略；黄序，北京联合大学北京学研究所特邀研究员，研究方向为城市化、城乡统筹发展；张宝秀，北京联合大学北京学研究所所长，北京联合大学应用文理学院院长，博士，研究方向为北京城市研究。