第三节　税务稽查的权限和原则

《税收征收管理法实施细则》第九条第二款规定：“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。”对此，《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》（国税函〔2003〕140号）明确：“稽查局的现行职责是指：稽查业务管理、税务检查和税收违法案件查处；凡需要对纳税人、扣缴义务人进行账证检查或者调查取证，并对其税收违法行为进行税务行政处理（处罚）的执法活动，仍由各级稽查局负责。”

权限是指职能权利范围。税务稽查局及其人员职权法定，没有法律、法规的规定，不得实施稽查。原则是观察问题、处理问题的准绳，税务机关实施税务稽查要遵守一定的原则。

税务稽查的权限

税务稽查的权限是指税务稽查的职能权利范围。该职能权限为法律、法规所赋予，包括稽查权、调查权、处理和处罚权、处置权等。

稽查权

稽查权是指税务机关对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务和其他涉税事项的情况进行检查的权力。稽查权包括查账权和场地检查权。

查账权是指税务机关对纳税人、扣缴义务人还是其他涉税当事人账簿、记账凭证、报表和有关资料检查的权力。《税收征收管理法》第五十四条第一款第（一）项、第（五）项规定，税务机关有权检查纳税人的账簿、记账凭证、报表和有关资料，检查扣缴义务人代扣代缴、代收代缴税款账簿、记账凭证和有关资料。有权到车站、码头、机场、邮政企业及其分支机构检查纳税人托运、邮寄应纳税商品、货物或者其他财产的有关单据、凭证和有关资料。应该说，无论纳税人、扣缴义务人还是其他涉税当事人，其经营活动一般通过账簿、凭证、报表等资料来进行反映，尽管有些账证不真实、可靠性低，但毕竟有账可查，一旦查出真实的证据，可与企业的假账证加以比较，正好找出其证据，处理就有了依据。因此，第一步先是查账。

查账，可以在实地，也可以履行相关程序后调回检查。《税收征收管理法实施细则》第八十六条规定，税务机关行使税收征管法第五十四条第（一）项职权时，可以在纳税人、扣缴义务人的业务场所进行；必要时，经县以上税务局（分局）局长批准，可以将纳税人、扣缴义务人以前会计年度的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料调回税务机关检查。有特殊情况的，经设区的市、自治州以上税务局局长批准，税务机关可以将纳税人、扣缴义务人当年的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料调回检查。

场地检查权是指税务机关对纳税人、扣缴义务人的申报情况或者开具发票等行为是否与实际相符，深入其场地进行检查的权力。《税收征收管理法》第五十四条第一款第（二）项规定：税务机关有权到纳税人的生产、经营场所和货物存放地检查纳税人应纳税的商品、货物或者其他财产，检查扣缴义务人与代扣代缴、代收代缴税款有关的经营情况。

调查权

调查权是指税务机关及其工作人员对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务和其他涉税事项的情况进行了解的权力。《税收征收管理法》第五十七条规定：“税务机关依法进行税务检查时，有权向有关单位和个人调查纳税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，有关单位和个人有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。”调查权包括询问权、查询存款账户权、收集证据权。

询问权是指税务机关及其工作人员对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务和其他涉税事项的情况进行打听、发问的权力。《税收征收管理法》第五十四条第一款第（四）项规定，税务机关有权询问纳税人、扣缴义务人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的问题和情况。

查询存款账户权是指税务机关及其工作人员对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务和其他涉税事项的情况进行查考询问的权力。《税收征收管理法》第五十四条第一款第（六）项规定：税务机关有权经县以上税务局（分局）局长批准，凭全国统一格式的检查存款账户许可证明，查询从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人在银行或者其他金融机构的存款账户。税务机关在调查税收违法案件时，经设区的市、自治州以上税务局（分局）局长批准，可以查询案件涉嫌人员的储蓄存款。

收集证据权是指税务机关及其工作人员对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务和其他涉税事项的情况进行调查时将相关证据聚集在一起的权力。《税收征收管理法》第五十四条第一款第（三）项规定，税务机关有权责成纳税人、扣缴义务人提供与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的文件、证明材料和有关资料。

处理和处罚权

处理和处罚权指税务机关及其工作人员对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务和其他涉税事项的情况进行调查后，依据法律、法规或者规章，加以处置或者惩罚，使得违法违章者受到经济或者其他损失的权力，如追缴税款、加收滞纳金、处以罚款、没收违法所得、没收非法财物、移送司法机关追究刑事责任等。《税收征收管理法》第五章，就有许多这方面的规定。

处置权

处置权是指税务机关及其工作人员对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人履行纳税义务、扣缴义务和其他涉税事项的情况进行调查，依据法律、法规或者规章加以发落、安排的权力。处置权包括阻止纳税人或者他的法定代表人出境的权力、采取税收保全措施或者强制执行措施的权力、行使代位权和撤销权等。

欠缴税款的纳税人或者他的法定代表人需要出境的，《税收征收管理法》第四十四条规定：“应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”

欠缴税款的纳税人因怠于行使到期债权，或者放弃到期债权，或者无偿转让财产，或者以明显不合理的低价转让财产而受让人知道该情形，对国家税收造成损害的，《税收征收管理法》第五十条规定：“税务机关可以依照合同法第七十三条、第七十四条的规定行使代位权、撤销权。”

税务机关对从事生产、经营的纳税人以前纳税期的纳税情况依法进行税务检查时，发现纳税人有逃避纳税义务行为，并有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税收入的迹象的，《税收征收管理法》第五十五条规定：“可以按照本法规定的批准权限采取税收保全措施或者强制执行措施。”

税务稽查的原则

税务稽查的原则是指税务机关查办涉税案件的准绳，包括以事实为根据，以法律为准绳的原则；坚持公平、公开、公正、效率的原则。

以事实为根据，以法律为准绳的原则是指在税务稽查中坚持实事求是，按照法律、法规和规章办事。毛泽东同志在《改造我们的学习》一文中对实事求是作出注解：“‘实事’就是客观存在着的一切事物，‘是’就是客观事物的内部联系，即规律性，‘求’就是我们去研究。”税务稽查工作要做到实事求是。税务稽查会对纳税人、扣缴义务人和其他涉税当事人的财产或者自由产生影响，因而，更不能含糊。不可人为放大或者缩小，也不可以主观臆断。例如，收集证据时，客观地收集各种各样的证据，还原事实真相。

坚持公平、公开、公正、效率的原则是指税务稽查工作公开透明，处理公道、不偏不倚，讲究工作效率，经得起历史和时间的检验。

公平是指不偏不倚。税务机关对稽查案件的处理不可太重，也不能太轻，公平也是被查对象对税务机关的期盼。“不患寡而患不均”（《论语•季氏》），追求公平，一直以来就是人类社会的努力方向。选案要公平，处理、处罚也要公平。

公开是指完全不隐蔽。2018年国务院的《政府工作报告》明确提出：“全面推进政务公开”。税务机关对税务稽查程序公开透明，处理不偏不倚，结果也可以公开，要能经得起历史和时间的检验。社会各界、被查对象也希望税务机关案件处理是公开的。比如，通过税务处罚告知、听证，让纳税人能充分享有法律赋予的知情权、陈述权和申辩权，提供给纳税人一个主动举证、阐述自身意见的平台，维护纳税人的合法权益。通过组织听证会，能够较好地体现税务行政执法的公正与透明，减少税务行政争议，提高税务行政效率，增强公民、法人和其他组织对税务机关的监督。

公正是指公平正直。税务机关对稽查案件的处理公道，不循私枉法。一直以来，人类社会对行政执法渴望公正，执法机关和执法者务必牢记，公正执法才能赢得民心。法兰西第一帝国的缔造者拿破仑•波拿巴（Napoléon Bonaparte）说过：“在政府事务中，公正不仅是一种美德，而且是一种力量。”税务稽查人员应遵守工作纪律，恪守职业道德。《税务稽查工作规程》第八条规定：“不得违反法定程序、超越权限行使职权；利用职权为自己或者他人谋取利益；玩忽职守，不履行法定义务；泄露国家秘密、工作秘密，向被查对象通风报信、泄露案情；弄虚作假，故意夸大或者隐瞒案情；接受被查对象的请客送礼；未经批准私自会见被查对象；其他违法乱纪行为。”一个税务案件经稽查人员搜集大量证据、写出稽查报告，提出定性处理建议后，交由相对独立的审理部门（含案件审理委员会）审理定性，这种控制方式和程序能有效地防止失误、疏忽和执法随意性等问题发生。由于审理部门的审理工作是依据稽查部门提交的证据材料对案件的事实、证据、定性处理和办案程序等方面进行审核，并不与纳税人直接接触，案件审核特征明显，不能完全防止税务处理、处罚决定出现偏差。听证程序的实施能够使案件审理人员更加全面地了解案情，减少、避免因事实不清而出现定性不准的问题发生。

效率是指单位时间完成的工作量。涉税案件的处理在遵守了公平、公开、公正原则的基础上，还得及时作出处理。“迟来的正义非正义。”税务机关对稽查案件的检查和处理不可久拖不决。应该讲究效率，快查快结，尽快地给被查对象一个说法。例如，《税务稽查工作规程》第二十二条第四款规定：“检查应当自实施检查之日起60日内完成。”有些案件久拖不下，数年未结，这是对事业的不负责任，也有巨大的执法风险。