第一节 南水北调工程经济属性与建设特点

南水北调工程与其他工程相比，有自身独特的经济属性和建设特点，这决定了南水北调工程建设参与方之间相互关系和工程质量问题的特殊性。

一、经济属性

根据项目区分理论，工程建设项目可按照项目的经济特性与投资主体的不同进行分类。根据投资主体的不同，工程项目通常可分为政府投资项目、企业投资项目、非营利组织投资项目和个人投资项目；按资金来源不同及项目社会效益的影响不同，将工程项目分为公共项目和私人项目；按照工程项目产品或服务的属性，可以将工程项目分为经营性工程项目、公益性工程项目和准公益性工程项目。

经营性工程项目指能够通过市场收费的机制来获得回报的项目，通常主要由社会投资，如各种所有制的企业、非营利组织和个人等非政府投资主体进行投资建设；公益性工程项目指具有外部经济性，单个成本与社会成本不对称，无法通过市场收费的机制来获得回报的项目，因此公益性工程项目主要由政府投资供给；准公益性工程项目指项目的部分产品或服务具有（纯）私人物品性质，而部分产品或服务具有（纯）公共物品性质，因此准公益性项目有现金流入，但其现金流入无法补偿所有项目资产的耗费，需要政府资金投入或给予政策优惠维持运营。

南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺局面的战略性工程。南水北调工程通过跨流域的水资源合理配置，大大缓解了我国北方水资源严重短缺的问题，促进南北方经济、社会与人口、资源、环境的协调发展。从这个层面上说，南水北调工程具有公益性项目的特点。

根据《南水北调工程供用水管理条例》，用水者应当及时、足额缴纳水费，专项用于南水北调工程运行维护和偿还贷款；南水北调工程供水实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价；南水北调工程受水区省（直辖市）人民政府授权的部门或者单位应当与南水北调工程管理单位签订供水合同。供水合同应当包括年度供水量、供水水质、交水断面、交水方式、水价、水费缴纳时间和方式、违约责任等。这可以看出南水北调工程又具有经营性工程项目的特点。

此外，一般水利工程是采取中央投资、地方配套的方式，由政府组织实施的，但是南水北调工程是实行项目法人负责制的工程，公益性和经营性相结合，按照市场经济运作。

综上所述，南水北调工程同时具有公益性和经营性的特点，故可认为南水北调工程属于准公益性工程项目。

二、建设特点

南水北调工程作为迄今为止世界上最大规模的调水工程，涉及政治、经济、社会、文化、生态环境等诸多领域，工作关系十分复杂，工程建设的复杂性、艰巨性、紧迫性前所未有。南水北调工程有着区别于一般水利工程的自身特点，认识和把握这些特点，对于建设好南水北调工程十分重要。

（一）工程特点

从工程本身来看，南水北调工程具有以下突出特点：

（1）南水北调工程点多、线长。南水北调工程是单位工程的集成，包括了数以千计的单项工程。按工程类别划分，南水北调工程包括水源工程、输水工程、骨干工程、配套工程、治污工程及补偿工程等，这些工程项目特点不同，建设周期各异，组成复杂。

（2）南水北调工程涉及区域广。南水北调东、中线一期工程涉及7省（直辖市）100多个县，利益主体多元化，协调任务十分繁重。

（3）南水北调工程前期工作任务重，时间紧迫。南水北调工程总体规划经国务院批复后，即进入实施阶段。要实现建委会第二次全体会议确定的东、中线一期工程通水目标，前期工作的进度和深度明显不适应工程建设的需要。

（4）南水北调工程施工组织管理复杂。在南水北调东、中线一期工程近3000km的战线上展开工程建设，要统筹安排好几百个单位工程建设的组织管理工作，其复杂程度前所未遇。

（5）南水北调工程技术要求高。南水北调中线穿黄、丹江口大坝加高，东线低扬程、大流量水泵的选型、制造，以及工程的调度运行和自动化管理都是技术要求很高的新课题，都需要在工程建设中进行深入研究和创新。

（二）社会特点

南水北调工程具有以下社会特点：

（1）南水北调工程与各种社会层面工作的关联度高。如征地移民，东线治污，中线水源保护，北方地区地下水限采以及生态环境的保护与改善等，无论哪个方面出了问题，都将影响到调水目标的最终实现。

（2）南水北调工程征地移民问题远较一般水利工程复杂。南水北调东、中线一期工程涉及7省（直辖市），永久占地约100万亩^[1]，临时占地约50万亩；移民近40万人，仅丹江口大坝加高后的库区移民就将近30万人。征地移民既有水库移民又有干线拆迁移民，既有农村征地又有城市拆迁，工作涉及许多区域的协调。建委会第二次全体会议明确了征地移民补偿标准，但针对不同地区、城市和乡村还要区别对待，做进一步的细化工作。

（3）南水北调工程对工程建设区域的环境保护工作要求高。南水北调工程是一个调水工程，更是一个生态工程、可持续发展的工程。因此，在工程建设中，要从人水和谐发展的角度来规范工程建设，加强管理，加强施工和生活垃圾的处理，防止造成新的环境污染和破坏，形成新的水土流失。

（4）南水北调工程沿线历史遗迹多，文物保护工作任务繁重，受到社会各界的关注。一方面要抓紧文物勘探调查，制定切实的保护方案，及时纳入东、中线一期工程总体移民安置规划；另一方面各项目法人要积极配合文物管理部门，共同做好文物保护工作。

（5）南水北调工程协调关系复杂。南水北调工程东、中线一期工程涉及地方7省（直辖市）和国务院众多部门，涉及不同的行业和领域，各项工作关联程度之高是前所未有的。要达到认识的统一，协调工作量远较一般工程要大。

（6）南水北调工程社会影响深远。南水北调工程是调水工程，更是一项生态工程，对我国经济社会的发展具有极其重要的作用，不仅党中央、国务院高度重视，全社会也非常关注。因此要求工程建设主体必须以如履薄冰、如临深渊的态度认真做好各项工作。

（三）融资特点

南水北调工程是公益性与经营性相结合的工程，以准市场的方式进行运作。南水北调工程投资由中央拨款、南水北调基金和银行贷款等组成。这种资金构成反映了以下几方面特点：

（1）南水北调工程具有公益性与经营性相结合的特点。这是由水资源的双重属性所决定的。不同于纯公益性水利工程，完全由政府拨款建设；也不同于纯经营性工程，在较低资本金下通过自有资金和贷款来建设。

（2）南水北调工程属大型跨流域、跨区域工程项目，由中央政府主管，南水北调建委会具体负责。虽然基金由各省（直辖市）负责筹集并全部作为各省（直辖市）的资本金使用，但必须由中央统一安排，通过项目法人投入到工程建设中去。同时根据不同时段资金需求的变化，由建委会研究投资变化后的有关政策。

（3）在资金的管理上，项目法人对资金的筹集、使用和还贷负有完全的责任，既要考虑今后的还贷又要考虑用水户的承受能力。因此，要求项目法人必须优化方案设计，降低工程造价，提高资金的使用效益，努力降低水价及减少后续还贷压力。于是，在实施过程中传统观念和经济体制改革的新要求不可避免地发生碰撞。一个新的体制、一项新的制度或者一个新的举措出台，都会与传统思维、习惯作法发生碰撞，都会在不同方面遇到困难。

（四）管理特点

（1）管理架构与过去不同。南水北调工程建设管理体制总体上分为政府管理机构和项目管理机构（项目法人）两个层面，具体由领导机构、工作机构、工程建设管理机构（项目法人）和项目建设管理机构四个部分组成。

1）领导机构。国务院南水北调工程建设委员会作为工程建设高层次的领导决策机构，负责决定南水北调工程建设的重大方针、政策、措施和其他重大问题。各省（直辖市）南水北调工程建设委员会或领导小组是地方南水北调配套工程的协调决策机构。

2）工作机构。国务院南水北调工程建设委员会办公室，作为建委会的办事机构，主要负责工程建设的组织、协调、监督、指导，规范南水北调建筑市场，协调国务院有关部门加强节水、治污和生态环境保护等社会层面的工作。各省（直辖市）南水北调办，根据国务院南水北调办的授权，负责主体工程建设的部分管理工作，并负责本区域社会层面工作的协调和管理以及配套工程的建设管理。

3）工程建设管理机构（项目法人）。对工程筹资、建设、运营管理、还贷、资产保值增值全过程负责，负责工程建设管理和运行管理，同时参与征地移民等社会层面的工作。

4）项目建设管理机构。是受项目法人委托的建设管理单位和代建管理单位，承担具体项目建设管理任务。

（2）项目法人的组建和管理机制不同。南水北调工程共组建了6个项目法人，它们的组建方式有较大差异。湖北省的项目是补偿工程，属公益性，全部由中央投资，所以项目法人性质是事业单位；山东省和江苏省项目的中央投资是由地方暂时代为管理，机构组建委托地方进行，工程建设管理和服务由国务院南水北调办领导。中线水源公司和中线管理局，分别由水利部和国务院南水北调办负责组建，工程建设管理的政府职责均由国务院南水北调办实施。无论组建方式如何，工作的目标都是一致的，都是按照总体规划的要求，完成工程建设，向社会提供工程产品，这是南水北调工程的一个特殊性。

（3）管理模式与过去不同。建委会第二次全体会议确定南水北调主体工程建设采用项目法人直接管理、代建制和委托制管理相结合的管理模式，这是由南水北调工程自身特点决定的。对工程技术复杂、工期压力大的枢纽、重要渠（河）段及省（直辖市）边界工程，由项目法人直接建设管理或招标选择专业建设管理机构实行代建制管理；对技术含量低、工期压力小的渠（河）段工程，由项目法人以合同方式委托地方政府指定或组建的建设管理机构组织建设。不论采取何种方式，工程竣工后均由项目法人统一管理。南水北调工程建设实行项目法人直接管理与委托和代建相结合的建管模式，是与南水北调工程建设管理要求相适应的体制创新。这种管理模式还需要项目法人在工程建设管理的实践中不断摸索、磨合，探索其更为有效的实现方式。在工程建设中，项目法人要切实加强标段划分审查、工程质量管理、设计修改审批、建设资金控制等环节的管理；要坚持依法行政，照章建设，抓紧完善各项管理制度，全面实行工程建设的合同化管理；要规范工程建设招投标行为，通过竞争机制择优选择设计、施工、监理和管理队伍；要健全工程质量、安全、进度等各项管理制度和监管体系，为优质、高效地推进工程建设提供制度保障。

（4）工程建设的时机和要求与以往不同。一般工程在开工建设以后，按顺序开始建设，投资曲线呈倒U形。南水北调工程建设则是整个工程建设在不同的时段开工，按计划在同一时段竣工，投资曲线是逐渐增大，最后形成高峰。基于南水北调工程建设的特殊性，有的项目并不适宜早日开工，因早开工将来并不能早运行，早开工的项目不但增加维修压力，同时增加了管理压力。合理的开工秩序是根据优化的工程建设总体进度网络图来实施的。在初步设计具备条件的基础上，一定要严格按照工程建设的前后顺序和总体进度网络图来安排工程建设。

综上所述，与其他大型工程不同，南水北调工程具有线性、工程量大、工程形式多、参建单位多等特点。南水北调工程的特点和建设背景，决定了南水北调工程建设管理模式的选择，不能照搬一般大型基础设施项目的模式，也不能脱离社会主义市场经济条件的大背景，而要紧密结合工程本身的特点，转变观念，探索创新，走出一条符合南水北调工程实际，实现科学管理、有序运作的建设管理道路。