第四章 南水北调工程质量监管机制框架构建
第一节 南水北调工程质量监管机制设立必要性分析
一、南水北调工程质量监管机制的内涵
（一）质量监管的内涵
工程项目的生产与交易过程有别于一般产品的生产与交易，具有生产不可逆和履约时间长的交易特性，像南水北调这样超大型工程对社会经济和环境的影响巨大，是一种特殊的产品。工程质量监管，意为“对工程质量活动实施的监督、管理行为”，在西方国家中亦称为“工程质量规制或管制”，具体指依据一定的规则，为维持工程项目产品的质量安全底线，对构成特定经济关系的质量主体活动和工程实体质量进行限制或监督管理的行为，以最终实现某种经济目标或社会目标。虽然工程质量监管包括私人监管和政府监管，但鉴于南水北调工程项目的准公共物品性、外部性，工程质量监管主要是政府监管。《中华人民共和国建筑法》和《建设工程质量管理条例》规定，我国实行建设工程质量监管制度，从法律上明确了质量监管的地位和性质，质量监管是政府管理建设工程质量的具体行为，是政府对工程参建各方质量行为的强制约束。工程质量监管具有强制性和执法性特点。
（二）工程质量监管机制的内涵
工程项目质量的形成是复杂的系统工程，不仅涉及项目法人、勘察、设计、监理、施工、工程质量检测机构等各参建主体的质量行为，而且还涉及工程项目决策、设计、采购、施工等生产过程的质量，涉及工程项目各单元工程及其之间的质量。由此，从系统的视角将工程质量监管机制定义为：为实现特定的目标，监管主体对各方参建主体的质量行为以及工程项目生产过程、工程项目主体结构和使用功能的质量实施监督管理的工作原理、方式。结合南水北调工程的特点，该定义具有以下四层含义：①监管主体主要为政府及其派出机构，从组织上看，为一层级机构，自上而下为国务院南水北调办、各省（直辖市）南水北调办，以及监督司、监管中心、稽察大队和质量监督站，形成了检查、核实和执法“三位一体”的监管主体，对传统水利工程质量监督站单一监管主体的格局实现了创新；②监管客体为各方参建主体的质量行为以及工程实体质量，由于南水北调工程建设规模大、建设工期长，不同阶段监管客体表现出不同的行为特征和技术特点，因此监管客体具有动态变化的特征；③监管目标是确保南水北调工程的质量安全，促进工程按期发挥效益，实现社会公众利益和国家的发展战略；④监管机制涉及监管主体、客体之间以及与周围环境的互动关系，包含监管方式、手段，监管频率、结果认定与处理等要素。
二、工程质量监管机制创新的必要性
（一）传统工程质量监管机制的缺陷
我国现行的水利工程监管机制是政府部门监督、监理公司介入的模式。水利工程质量监督管理机构——质量监督站是代表政府对工程质量实施监督管理的执法机构，行使政府对工程质量管理的职能，同时也行使对水利建设市场的部分管理职能；监理公司由项目法人委托负责对工程项目的监理工作，检测机构由项目法人委托对工程项目来样进行质量检测。这种水利工程质量监管机制对工程质量的监控起到了一定的作用，但是也存在以下一些不足与缺陷：
（1）政府部门的监管方式主要是通过巡查来核查是否存在建设违章、违规及其所造成的影响和损失等问题，重在事后监管而非事前预控，难以有效防止或预防工程质量风险的发生。
（2）现有的水利工程质量监管机制具有“条块分割、多头管理”的性质，即质量问题信息难以实现共享，存在“信息孤岛”现象。质量责任追究仅局限于区域市场或水利行业内部，质量责任主体仍可以在其他区域市场或行业承揽业务，获得生存与发展机会。因此难以有效制约质量责任主体的违规行为，加之工程质量的隐蔽性，导致质量责任主体存在偷工减料的投机取巧心理，增加了工程质量风险。
（3）对监督者的监督不够。监理公司受项目法人委托的制约，对工程质量监督的作用难以充分发挥，同时在实际工程建设中，业主超越监理合同的权限，直接干预施工行为的情况时有发生。政府审计结果表明，项目法人、监理单位、施工单位之间也有存在串谋、合谋，以牺牲工程项目质量而攫取高额利润或谋取个人（部门）私利的现象。
（4）勘察设计阶段是工程质量风险控制的重要阶段，但是目前中国的工程监理基本上全是“施工监理”，对工程的勘察设计阶段却没有给予相应的监理，使勘察设计阶段的质量风险无法预控，影响工程的后期质量。
（二）工程质量监管机制创新的理论动因
传统的新古典经济学假定市场信息是完全的，买方/项目业主都拥有产品（工程项目）质量的所有信息，包括功能和风险因素等，即产品质量信息对于买卖双方而言是完全透明的。因此，传统的新古典经济学更加关注如何通过市场竞争和价格来揭示有关产品质量的信息，政府监管的重点应该为价格监管。显然传统新的古典经济学无法解释工程质量监管存在的必要性及其缺陷与不足，但信息经济学、契约经济学、交易经济学等理论的发展为工程质量监管机制创新提供了理论动因：
（1）质量信息不对称需要创新工程质量监管机制。美国经济学家阿克劳夫（Akerlof）首先用信息不对称解释了二手商品市场中的质量问题，从而开创了信息经济学的一个全新领域。信息经济学者根据购买者对质量信息的可获得性把商品分为三类：第一类是购买时通过观察就可以知道商品质量的搜寻品；第二类是只有使用以后才能获悉商品质量的体验品；第三类是使用后也可能无法知道商品质量全部信息，因此购买之初主要是相信其质量的信任品。显然，在后两类的商品交易中，买方会面临严重的信息不对称。工程项目是一类特殊的商品，其生产与交易过程交织在一起，且实体规模大，隐蔽工程多，加之建设周期相对较长，受外界因素干扰大，质量本身就存在不确定性。因此，工程项目发包方或因客观条件的限制，或因成本过高不可能观察和监督承包人的所有行动，工程项目承发包双方拥有的质量信息是不同的。为减少信息不对称将导致的市场交易效率损失，信息经济学提出了第三方机构证明、卖方提供保修退货等质量承诺以及政府质量监管等措施。政府通过制定强制性法律促使卖方提供合格质量产品。随着我国工程总承包模式的逐步推行及建设市场的行业壁垒的不断降低，水利建设市场的封闭监管难以起到惩戒的效果，因此必须在现行的“条块分割”的政府工程质量监管体制下，形成良性的部门联动机制，从宏观上维护市场秩序，确保市场的有序统一，达到有效驱逐提供“劣币”产品生产者的目的。
（2）合同的不完全性需要创新工程质量监管机制。
1）由于人的有限理性，以及南水北调建设项目合同的长期性，合同双方对外在环境的不确定性无法完全预期，不可能预见所有可能发生的未来事件，更不可能在合同中制定好处理上述事件的具体条款。因此，建设项目合同具有不完全性，在建设项目质量管理中完全依靠合同来调节所有问题显然难度很大。
2）工程项目合同履约的度量或判断具有一定程度的模糊性。这种履约判断的模糊性主要表现在工程质量的检查和验收上。对某些凭感官判断的项目质量常常采用专家判断法，这带有较大的主观性。而在合同双方发生争议时，当诉诸第三方监理工程师、法院或仲裁庭时，第三方也难以证实或观察一切，无法强制执行，抑或即使第三方能够证实或观察，这种履约判断的费用和耗时也是合同双方难以承受的。显然，合同的不完全性和合同履约度量的模糊性在某种程度上降低了合同对承包方行为的约束性。因此，在设计合同时，不仅仅需要考虑合同对承包商约束性条款的设计，而且还需要考虑合同对承包商的激励作用，使得质量合规行为成为一种“主动”的行为，不是“被动”而为。
（3）政府投资项目业主的实际缺位需要创新工程质量监管机制。南水北调工程是政府投资的公共工程项目，真正的项目业主是全国人民，南水北调工程中组建的项目法人仅仅是代理人。代理人也存在自身利益诉求。面对 “公益”与 “私益”的利益冲突时，项目法人可能会牺牲公益以满足自身的私利。项目法人的质量验收检查制度、监理单位的社会监督制度以及承包单位内部质量检查制度存在失效的可能性。因此，迫切需要创新工程质量监管机制，解决在政府投资项目业主缺位情况下，代理人因为信息不对称，出现 “私益”侵吞 “公益”而导致的质量问题。
（4）政府监管人员的“经济人”理性特征需要创新工程质量监管机制。传统西方经济学中假设政府是社会公共利益的代言人和维护者。但现实的情况存在政府失灵现象，如效率低下、政府机构膨胀、官僚主义严重、设租与寻租等，政府质量监督工作可能异化为一种谋取私利的工作，或称为一种形式主义的摆设。公共选择理论对此种现象给出的解释为：市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，同样适用于政治领域的公共选择活动，因为政府只是在个人相互作用基础上的一种制度安排。所以，政府并不是一个抽象的、同质的实体，也并不总是一心一意地追求社会总体福利最大化的目标。政府及其政府官员也具有自身的利益目标，其中不但包括政府本身应当追求的公共利益，也包括政府内部工作人员的个人利益，此外还有以地方利益和部门利益为代表的小集团利益等。
（5）技术环境的变化需要创新工程质量监管机制。南水北调工程项目形式多样，工程量巨大，仅东、中线一期工程就包含单位工程2700余个，土石方开挖量17.8亿m3，土石方填筑量6.2亿m3，混凝土量6300万m3。工程形式包括水库，渠道，水闸，大流量泵站，超长、超大过水隧洞，超大渡槽、暗涵等。其中，中线干线工程长1432km，铁路交叉62处，穿渠建筑物479座，跨渠桥梁1255座。技术难题的解决需要技术创新，而知识经济学中的知识有限性假定认为，技术创新可能改善项目品质，也可能带来质量风险。针对技术创新可能带来的质量不确定性，同样也面临监管者能力有限的问题。也就是说，技术难度的增加使质量监管难度增加，对工程质量监管的要求不仅更加专业，而且要求群策群力。因此，技术环境的变化对工程质量监管机制提出更高的要求。
（6）从“传统公共行政”走向“公共治理”要求创新工程质量监管机制。南水北调工程项目为准公共物品，其工程质量监管属于社会公共事务。在传统公共行政理念下，工程质量监管“是通过政府的政治权威制定政策，发布和实施政策，对社会公共事务实行单向度的管理”，其强调的是政府的权威地位以及自上而下的权力等级。而传统工程行政的层级节制性被人们认为效率低下和缺乏想象力。20世纪80年代兴起的公共治理理论摒弃了传统公共行政中单一主体、权力等级的理念，提出了“合作主义”的政治结构。认为公共治理的最终目标是“善治”，治理的核心是“多元主义和超多元主义”，是通过协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理，是政府、社会组织包括公众上下互动的管理过程。它的管理机制主要不是依靠政府的权威而是合作网络的权威，其权力向度是多元的而不是单一和自上而下的。也即公共治理是公共权力部门整合全社会力量、管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务、实现公共利益的过程。因此，公共行政理论的演变要求创新工程质量监管机制。