第三节 南水北调工程项目政府质量监管机制设计

一、质量监管机制设计原则

（1）有利于揭示真实质量信息。信息经济学中有两个重要的行为假定：一是认识假定，假定人的认识动因是有限理性；二是行为假定，假定人的行为动因是机会主义。如前所述，由于工程质量形成过程受外界因素影响大，本身具有不确定性，加上“经济人”的机会主义动因，各参建主体会产生“掩盖”真实质量信息以获取最大利益的“损人利己”行为，而这正是质量监管的必要性所在。因此，质量监管机制创新必须有利于揭示真实质量信息，减少质量信息的不对称性。

（2）有利于降低质量风险。风险是一种不确定性。工程项目的风险管理是各参建主体，包括发包方、承包方和勘察设计、监理咨询等单位用系统的、动态的方法对工程项目的前期策划、勘察设计、工程施工以及竣工后投入使用各阶段的风险进行预控。通过风险识别、风险分析、风险监控和应对，以最小的代价、最大限度减少项目过程中的不确定性，在最大程度上实现项目目标。风险管理的思想侧重于风险的事前主动预控，减少风险的发生，或将风险发生的损失减少到最小。工程项目，特别是大型工程项目在建设过程中涉及大量的不确定性因素，面临的工程质量风险也更高，风险发生所导致的损失也更大。因此，重视事前主动预控，以风险为导向和出发点的创新工程质量监管机制尤为重要。

（3）有利于降低质量监管成本。质量监管成本包括监管机构费用和监管日常运行费用。监管机构费用包括常设机构中人员工资福利、办公场所折旧等费用。监管日常运行费用指监管人员检查、核实认证质量信息所耗费的成本，包括检查仪器设备、交通差旅补贴等费用。理论上，监管效益与监管成本并不是完全线性关系，而是一种非线性关系，即：起初监管效益随着监管成本增加的速率很小或几乎不变；当监管成本增加到一定程度时，即形成拐点，监管效益随着监管成本增加的速率变大；之后随着监管成本的增加，监管效益的增长速率放缓，甚至还会因为监管过度导致监管效益下降。因此，一味地增加监管成本并不能带来预期的监管效益，采取低质量监管成本且实现预期监管效益的机制符合经济学原理。

（4）有利于体现社会公平。“公平”一词概念极为丰富，社会学、政治学和经济学视域下的内涵并不相同，在这里所指为经济学涵义，即公正平等之意，表明主体无歧视、无袒护的态度。机制的公平价值是指机制设计时在对待主体的利益上采取不歧视、不袒护的态度，以满足人们对相互之间在实现权利上平等关系的需要。质量监管涉及质量问题检查、认证和责任追究等环节，而大型工程项目，尤其是南水北调工程项目参建主体多，建设周期长，受自然、社会和技术环境影响大，质量信息甄别和质量问题认证都具有一定的技术难度。因此质量责任追究一定要建立在坚实的质量问题认证基础上，否则会对各参建主体的经济利益和商业信誉造成不当影响，有失公平之嫌。

二、质量监管机制设计的总体思路

（1）信息经济学视角下工程质量监管机制创新设计思路。如前所述，工程质量监管中存在多重委托—代理关系，如政府与监督机构之间、监督机构与监督团队之间、监督机构与项目法人之间、项目法人与监理单位之间、项目法人与各质量责任主体之间等。而上述多重委托—代理关系带来的信息不对称问题，是工程质量监管机制创新的主要动因所在。一般将拥有私人信息的一方称为代理人，没有私人信息的一方称为委托人。创新的工程质量监管机制就是要作为最上面一层的委托人（政府）试图通过某些方式和手段揭示多个代理人的真实质量行为信息。信息不对称包括事前信息不对称和事后信息不对称两种。此处所指工程质量监管是指工程项目实施过程中发生的信息不对称，即事后信息不对称。事后信息不对称会导致道德风险，而解决道德风险问题，信息经济学家们提出了以下几种机制：

1）显性激励机制或报酬激励机制。工程质量监管的多重委托—代理关系中，最上层的委托人 （政府）作为社会公共利益的代表，实质上承担了工程质量的最终风险。而代理人的行为不可能被完全观察，如果代理人的收入和代理人的努力水平没有任何联系，代理人就没有任何提高质量的积极性。为此，委托人必须根据工程质量产出提供显性激励机制或明示的业绩合同。该显性激励机制/业绩合同的设计要满足两个条件：参与约束和激励相容约束。参与约束意味着代理人从接受业绩合同中得到的期望收益不能小于不接受业绩合同时能得到的最大期望收益；激励相容约束意味着代理人从努力工作中所得到的期望收益是最大的，要大于以质量欺骗或疏于质量监督等机会主义行为所获得期望收益。这样代理人就没有选择机会主义行为的内在动机。

从委托人来讲，业绩合同仅仅满足参与约束和激励相容约束是不够的，还需要考虑委托人收益或成本的问题。采用业绩合同后，显然委托人会面临两种期望支付：一是由于代理人不努力而给工程或委托人造成的收益损失（假设可货币化度量）；二是付给代理人的激励成本。这两种期望支付的关系可用图4-3-1来表示。图4-3-1中x表示代理人的努力成本，y表示委托人的期望支付，y^*表示委托人在业绩合同中的最佳激励水平，此时委托人的期望总支付最低。

2）隐性激励机制或信誉机制。一方面，从整个建设市场而言，政府质量监管机构作为常设组织，与勘察、设计、施工、监理等参建单位建立了多次博弈关系；另一方面，由于大型工程项目建设周期长，可将质量监管周期划分多个阶段，此时委托人与代理人之间的博弈就可安排成有限次重复博弈关系。在多次或多阶段博弈中，代理人不仅要考虑当前阶段的利益，而且还要考虑未来合作或下一阶段的期望收益。于是，代理人与委托人刚建立博弈关系时，其会以 “好人”的形象出现，努力工作以获得将来合作的机会，这样一直到双方博弈结束的前一期，也就是代理人想永久性地退出建设市场或合作关系时，代理人才会显露出机会主义 “坏人”的本性，一次性地把自己过去建立的信誉毁掉，以获得更大的短期收益，这就是所谓多阶段博弈信誉模型。

此后信誉理论发展成为一种企业理论，认为信誉对促进承包人诚实履行合同的作用，并不依赖于交易双方长期重复博弈，也就是说，只要代理人能够在较长的一段时期内存在，那么委托人就可以观察到他的行动，判断他的履约能力，了解他的信誉情况，并由此决定与该代理人的合作关系。显然，信誉机制作为一种隐性激励机制，可以与显性激励机制一样解决“道德风险”问题。

3）相对业绩比较机制。由于代理人的业绩，如工程质量产出，是由代理人的努力和外生不确定性因素共同确定的。“相对业绩比较”可用来剔除一些共同的外生不确定因素的影响。“相对业绩比较”的一种极端形式是“锦标制”：在多个同类型的代理人，如承包商中，委托人按照一定的绩效评价标准对所有代理人的业绩进行打分排序，得分最高或排名在前者将为赢家，从而得到较高的奖金。显然，每个代理人的所得只依赖于他的排名，而与他的绝对业绩无关。“锦标制”由于没有充分利用可使用的信息，同时在代理人数量少、评比次数足够多的情形下，容易发生代理人之间相互勾结“轮流坐庄”现象，因此委托人要谨慎使用“锦标制”。

4）监督机制。前述的显性激励机制的应用必须依赖“业绩”信息（其包含了有关代理行为的信息量）的获取，此即激励的信息量原则。激励的信息量原则意味着，委托人对代理人实施监督是有意义的，因为监督可以提供更多的有关代理人行动选择的信息，从而可以减少代理人的风险成本。质量产出监督的目的是收集有关外部环境因素和质量产出的信息，从而降低质量产出的方差，使观察变量具有更大的信息量。质量产出监督的收益包含两部分：一是降低代理人的风险成本，二是强化激励机制。质量产出监督的成本不仅包括直接的物质和时间消耗，还包括机会成本。最优的监督强度取决于监督收益和监督成本的比较。

5）惩戒机制。惩戒机制就是通过责任的分配和赔偿—惩罚规则的实施，将代理人行为的外部成本内部化，诱导代理人选择委托人希望的最优行动。这种惩戒强度必须要足够大（违约成本高于违约收益），才能起到应有的警戒作用。

（2）公共治理视角下工程质量监管机制创新设计思路。针对工程质量监督中的“市场失灵”和“政府失灵”，公共行政理论不断发展和完善，提出了多中心治理理论。全球治理委员会将治理界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”。显然，公共治理涵盖了政府和非政府部门两个主体，他们为增进公共利益，采取友好合作的方式，分享公共权力，共同管理公共事务。这一理论主张要重视公平，重视合作，重视公民的实际参与，并提出这样一个普遍认同的观点：要想实现社会的“善治”，必须要容纳更多的公众参与到公共事务的治理中。

南水北调工程项目为准公益性项目，对工程沿线的地区和居民有着外部经济性，与沿线地区和居民有着高度的切身利益关系。此外，随着我国现代民主的不断发展，公民意识也在不断提高，公民的社会责任感增强，不乏存在一部分公民自愿通过参与南水北调工程的质量监督来实现自我的某种价值，也即公众参与质量监督在当今的中国社会具有可行性。进一步从经济学视角看，公众参与质量监督有利于消除质量信息不对称，降低监督成本。

（3）协同理论视角下的工程质量监管机制创新设计思路。作为监管客体，南水北调工程包括了数量极其众多、类型十分复杂的各种建设项目，这些项目在时间与空间上相互之间具有密切的联系。从空间上看是由点、线、面多个工程项目有机组成数量众多、类型复杂的项目群构成的超大型工程项目；从组织结构上看，管理单位和参建单位十分繁杂众多；从监管主体看，由国务院南水北调办负责具体监管工作，包括监督司、监管中心、稽察大队和质量监督机构；从纵向看，监管主体层次较多；从横向看，跨部门分工与合作。我国现行的政府监管主体包括水利部、住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局和国务院国有资产管理委员会等部门，不仅存在部门内部的层级/横向协同机制，而且还存在政府部门之间的协同机制，即部际联席会议机制。常见的部际协同机制包括以下内容：①加强高层协调功能，部级协同需要由高于各部的决策机构，通过政策规划、决策制定等方式克服部门主义的弊端；②信息共享机制，通过电子政府建设，消除各个部门之间的信息壁垒，促进协调；③根据政府的业务流程进行协同，按照经济、效率和效益的原则，对政府的流程进行合理设计，按照流程实现部门间的协同；④建立统一的预算、绩效和政策评估机制；⑤设置高层的协调职位，高层协调职位用于协调各个部门以及环境改变给部门协调带来的挑战；⑥设置多样化的协调机构和场所，比如议事协调机构和部级联席会议等。

三、质量监管机制框架构建

在市场经济下，合同对合同双方的行为具有约束作用。在实践中，由于南水北调工程项目真正业主的实际缺位，存在参建各方合谋的可能，因此除了对工程实体质量和质量责任主体行为实施监督外，还需对合同行为实施监督。

依据我国现实的制度环境和南水北调工程项目的特殊性，构建南水北调工程质量监管机制框架如图4-3-2所示。根据质量监督机制功能的不同，可分为强制性机制、诱导性机制、协同机制和公众参与机制四大类。所谓强制性机制是指依靠政府自上而下、单向权威而实施的监督管理；诱导性机制是指不是依赖于监管主体的强权，而是依赖被监管主体的“精于算计”而自发产生符合监管主体希冀的质量行为。其中，激励机制、信用机制属于诱导性机制，监督机制（包括专项监督、站点监督、飞检）、惩戒机制（责任追究）等属于强制性机制，“五部联处”“三位一体”协商处理机制等属于协同机制，专家咨询机制和群众有奖举报机制属于公众参与机制。

与此同时，还应重视法律法规、市场信用体系的建设，加强市场准入管理和对质量监管机构的绩效评价管理，充分利用工程质量保险和担保等市场化手段等。

根据图4-3-2中工程质量监管机制所处层次的不同，进一步阐述其内涵或构成如下：

（1）国务院领导。国务院成立国务院南水北调工程建设委员会作为工程建设最高层次的决策机构，决定南水北调工程建设的重大方针、政策、措施和其他重大问题。同时，为发挥各方面专家作用，完善南水北调工程建设重大问题的科学民主决策机制，保证南水北调工程建设的顺利进行。国务院南水北调工程建设委员会成立专家委员会。专家委员会的主要任务是对南水北调工程建设中的重大技术、经济、管理及质量等问题进行咨询，对南水北调工程建设中的工程建设、生态建设 （包括污染治理）、移民工作的质量进行检查、评价和指导，有针对性地开展重大专题的调查研究活动。专家委员会成员由国务院南水北调工程建设委员会聘任，任期3年。专家委员会的日常管理工作由国务院南水北调办承担。

（2）部际联席会议机制。如前所述，部际联席会议机制是协同机制的一种，是针对我国工程质量“条块分割”监管体制的缺陷而提出的，旨在加强与工程项目投资建设管理有关的行政主管部门之间的横向协调、联系，打破行业和地方保护主义壁垒，促进质量信息共享，维护工程建设市场的有序、统一。政府投资项目从决策立项、项目法人组建、勘察设计、招投标、施工、竣工验收和交付运行等阶段，涉及国务院国有资产管理委员会、发展改革委、水利部、住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局等部门。需要进行跨部门联动，尤其是在项目法人组建、参建主体（人员）的市场准入管理、招投标管理、市场信用管理等方面的跨部门联动，方可实现“可信的威慑”，方可对各参建主体实行有效制约。在南水北调工程中，部际联席会议可作为一种正式的机制，由国务院南水北调办作为牵头人负责召集定期（如一个季度或半年）举行。

（3）内部联席会议机制。南水北调工程质量监管流程按“发现质量问题—质量问题认证—质量责任追究”三个阶段展开，这三个阶段的工作由稽察大队、监管中心和监督司负责。为确保公平公正和促进质量监管工作的规范化、程序化，对通过各种检查、调查发现的疑似影响工程质量安全的问题，需要进一步确认或需要明确责任追究时，采用“稽察大队—监管中心—监督司”内部联席会议或质量监管工作会商机制。内部联席会议机制分为质量问题审核会商和质量问题责任追究会商。根据监管的需要，质量问题追究会商分为月度质量问题审核会商、季度质量问题责任追究会商和专题质量问题即时会商。

（4）质量监督机制。质量监督机制属于微观层次的政府监管机制，监管主体为监督司、监管中心、稽察大队和质量监督站等。由于南水北调工程线路长，为强化质量监督，可在建安工程量超过一定规模（如5亿元人民币）的工程建设项目，派驻质量监督项目站。质量监督项目站是南水北调工程建设监管中心或省（直辖市）质量监督站在重要项目工程设立并派驻项目建设现场进行质量监督的派出机构。同时为降低质量监督机构设置费用，加强施工阶段的全过程、全方位的质量监督，可考虑在各质量主体中选派质量监管员，实行派驻监管，实时监控。针对出现的严重质量问题（主要为严重质量缺陷、严重质量管理违规行为和不放心类质量问题），可成立质量特派监管组，对高风险性重点项目加强监管，并督促质量问题整改。

按照监督客体不同，质量监督机制可分为采购与合同监督机制、参建主体质量行为监督机制和工程实体质量监督机制。尽管工程质量监督客体不同，但可采用类似的监督方式。实践中，常采用的监督方式有：①巡检。巡检是抽检的一种形式，是指现场质量监督人员对工程项目（尤其是质量关键点、重点部位）的施工过程进行的定期或随机流动性的监督检查，其目的是能及时发现质量问题。②飞检。飞检是指监管机构（稽察大队）进行的不事先通知的突击性监督检查。飞检由于是非事先安排的，被监管客体的质量信息难以被有效掩盖，因而能起到出其不意的检查效果。③专项稽查。狭义的稽查为“与原始凭证进行对比确认，是否与账物一致”；广义的稽查是指监督机构或组织对被监督对象的职责履行、职权行使和遵纪守法等情况进行的监督检查。在南水北调工程中，针对工程质量开展的专项稽查，主要是指对重要隐蔽工程、高填方渠段、膨胀土施工、穿堤建筑物、金属结构安装等关键部位和关键环节的工程实体质量和质量管理行为进行的监督检查。

（5）惩戒机制和质量责任终身追究机制。从广义上讲，质量责任追究机制属于惩戒机制的一种，在此区分的目的在于强调惩戒与激励机制的对应性，即所指的惩戒机制为狭义的概念，仅指质量考核未达到目标要求时采用的货币罚款机制。而根据我国工程建设领域推行的工程质量终身责任制主要是针对较为严重的工程质量安全问题，对相关责任人追究质量责任。该机制进一步明确了质量终身责任，明确信息保存责任，强化事后追究和处罚，不仅能为工程运行期间责任追究提供制度保障，而且能够强化建设期质量终身责任意识，消除参建各方短视观念，具有“警示当前，有利长远”的作用。南水北调工程行政管理部门、项目法人（建设单位）、监理、勘察、设计、施工等单位和个人，按照国家法律法规和相关规定对工程质量负相应的终身责任，因工程建设期内违反工程质量管理规定，造成工程质量问题的，即使发生单位转让、分立与合并，个人工作调动与退休，仍依法追究责任。

（6）激励机制。激励机制属于诱导性机制中的一种，主要包括激励主客体、激励强度、激励方式、激励的信息量等要素。根据南水北调工程的监管组织架构，激励主客体可分为若干层次：①国务院南水北调办及其下设机构对质量监管团队/人员的激励；②国务院南水北调办对项目法人的激励；③项目法人对其他参建主体（监理、设计、施工等）的激励；④监理单位对设计、施工单位的激励；⑤施工单位对项目经理、质量负责人的激励。

激励的工作机理为“努力→绩效→奖励→满足”的连锁过程，因此激励的效果首先要取决于激励方式和激励强度。常见的激励方式有两大类：一类是外在报酬，包括工资、奖金、地位、提升、安全感等。按照马斯洛需求层次理论，外在报酬往往满足的是一些低层次的需要。另一类为内在报酬，即一个人由于业绩良好而给予自己的报酬，如感到对社会作出了贡献、对自我存在意义及能力的肯定等。内在报酬对应的是一些高层次的需要的满足。激励强度是指无论是外在报酬，还是内在报酬，这种激励支付要大到足够满足被激励对象的某种需要，使其达到满意状态。

激励的信息量是指绩效衡量指标的设置一定要合理，能够充分揭示被激励对象的主观努力程度，并有效去除外界环境的噪声。

激励效果不仅取决于激励强度、方式和信息量等因素，还取决于激励的平衡性、考核的公正性和目标导向行动的设置等多种综合性因素。激励的平衡性是指当存在多项任务，如工程项目的进度、投资和质量安全管理任务时，不能过分强调其中的一项任务如进度管理，从而扭曲激励，影响其他管理任务的完成。考核的公正性指一个人会把自己所得到的报酬同自己认为应该得到的报酬相比较。如果他认为相符合，他就会感到满足，并激励他以后更好地努力。如果他认为自己得到的报酬低于“所理解的公正报酬”，那么即使事实上他得到的报酬量并不少，他也会感到不满足，而影响他以后的努力。目标导向行动的设置是指工作任务目标设置要科学合理，不宜过高或过低。因为目标过高无法实现，或目标过低容易实现，都无法诱使人产生努力行为。

（7）市场主体信用机制。从理论上讲，市场主体信用机制应该是基于统一的工程建设市场而建立的，但我国社会信用体系的建设才起步，尚未存在统一的市场信用机制。从现有的市场主体信用机制的建设思路看，仍然是沿袭“条块分割”的管理体制而建立，即不同地方不同行业负责建立市场主体信用信息管理系统。鉴于我国社会信用体系现状，国务院南水北调办建立了自身的市场主体信用信息管理系统，市场主体包括参与工程建设活动的建设、勘察、设计、施工、监理、咨询、供货、招标代理、质量检测、安全评价等企（事）业单位及相关执（从）业人员。市场主体信用机制的运作管理如图4-3-3所示，在建立信用信息管理系统平台的基础上，主要包括市场主体信用信息的采集、审核、发布、评价、应用等环节。显然，市场主体信用机制的良性运作需要解决以下关键问题：①采集哪些信用信息；②如何评价信用等级；③市场反馈机制是否有效，即如何建立“市场信用惩戒机制”；④如何动态反映市场主体信用信息的变化。

一般而言，信用信息包括市场主体基本信息、合同履行中的良好行为和不良行为信息以及其他市场守信或失信行为信息，信用等级评价具有多维度和模糊性的特点。目前常用的方法为综合评价法，即赋予不同信息不同的权重，从而得到加权总分，并据以分级评价。但需注意的是，应用综合评价法时一定要尽量消除主观性的影响，否则难以保证信用评价的可信度。市场信用机制制约市场主体行为的核心在于“守信激励、失信惩戒”。在南水北调工程中，市场主体信用信息可在以下领域应用：市场准入、招投标、投标（履约）保证金的缴纳和退还、在同一工程中的可中标数量等。

（8）公众监督机制。公众监督机制的良性运行必须要有以下保障条件：①充分的宣传和引导，培养工程沿线社会公众的公民意识；②畅通的信息沟通渠道，包括信息提供和结果反馈；③有效的奖励机制。目前我国正处于公民意识逐步复苏的时期，但从经济学角度看，公众监督存在“集体行动困境”。换言之，公众个体维持道德产生“外部性”，使得其公共产出由社会成员共享，让一些人“搭便车”，而从事监督的成本则要由个人来承担。这样，出于自身利益的考量，公众从事监督的热情不高。因此，必须对等地支付奖励以弥补公众从事监督的成本（即包括实际付出的货币成本，也包括可能因此而带来的威胁等），且尽量有所收益，方能激发公众积极参与监督的积极性。