第一节 国家层面的管理体制和制度建设

一、国家层面主管部门的管理体制

南水北调中、东线一期工程文物保护工作作为工程建设的重要组成部分，在国务院南水北调建设工程委员会的总体领导下，涉及国家文物局、国务院南水北调工程建设委员会办公室、水利部和国家发展和改革委员会等四部门。为确保各项工作的顺利开展，2004年5月，国家文物局会同国务院南水北调工程建设委员会办公室、水利部和国家发展改革委成立了文物保护工作协调小组。协调小组由国家文物局牵头，办公室设在国家文物局文物保护与考古司（时称“文物保护司”），采取不定期召开会议的方式，主要是对南水北调工程中文物保护的重大问题进行协商研究。协调小组自成立以来，先后召开5次专题会议，就南水北调中、东线一期工程文物保护工作中所涉及的前期考古调查、专项报告编制、控制性项目审批、专项法规制定重大议题进行讨论并形成相关决议，极大地推动了南水北调中、东线一期工程文物保护工作的顺利开展。

与此同时，国家文物局、国务院南水北调办、国家发展改革委、水利部始终保持密切沟通，通过联合调研、集中会商、联合发文等方式对南水北调中、东线一期工程文物工作作出指导。比如，2003年6月，国家文物局、水利部联合印发了《关于做好南水北调东、中线工程文物保护工作的通知》，强调了文物保护工作是南水北调工程的重要组成部分，对工程部门及时提供工程线路设计图纸、文物保护经费、施工中意外发现文物的保护等六个方面的问题提出了原则性的意见。同时，明确了正确处理工程建设与文物保护的关系，要求在东、中线一期工程规划设计时，工程线路尽量避开不可移动文物，如必须涉及不可移动文物的，应当按照有关规定，事先由工程建设管理单位按程序报批。工程管理部门要及时向省级文物行政部门提供准确的工程及辅助设施范围图，明确工程施工占地范围，为文物保护项目的实施合理预留实施时间，切实保证南水北调工程文物保护工作的顺利开展。2004年8月，水利部、国家文物局、国务院南水北调办组织召开南水北调工程文物保护专题报告编制工作会议，原则通过了《南水北调东线、中线一期工程文物保护专题报告编制大纲》。2005年5月，国家文物局会同水利部、国务院南水北调办、全国政协教科文卫委员会组成调研组，赴北京、河北、河南、湖北、江苏、山东、天津等省（直辖市），对南水北调中、东线工程沿线文物保护工作情况进行了专题调研。

此外，为加强南水北调中、东线一期工程文物工作，国家文物局于2004年专门组织成立了南水北调工程文物工作领导小组，由时任局长单霁翔同志任组长，时任分管副局长张柏同志任副组长，成员包括工程沿线7省（直辖市）（湖北、河南、河北、北京、江苏、山东和天津）文物局负责同志和国家文物局文物保护司负责同志。领导小组办公室设在文物保护司，日常工作由考古处承担。2005年11月，国家文物局在河南郑州召开南水北调工程文物保护工作动员大会，要求全国具有考古发掘团体领队资质的文物考古专业研究单位和高等院校，全力支援南水北调工程文物保护工作，最大限度地保护文物并支持南水北调工程的顺利施工。单霁翔局长在会上作了总动员，要求南水北调工程沿线各省、直辖市充分调集力量进行会战，以保证按时间、高质量地做好南水北调工程中的文物抢救保护工作，完成党中央、国务院和全国人民交给我们的光荣任务。他还要求各单位在开展南水北调工程文物保护工作时，一要切实做到统一思想，提高认识，抓紧工作，增强使命感、责任感和大局意识，以积极的态度投身南水北调工程文物抢救保护工作中。二要建章立制，规范程序，加强管理，认真总结开展基本建设中文物保护工作的成功经验。结合本次工作的实际，运用新的管理理念、新的运作模式，探索新形势下开展南水北调工程文物保护工作的新思路。三要树立课题意识，坚持质量第一，提高工作水平，在现有工作的基础上进一步加强横向联合，有计划地组织专业技术力量进行深层次的课题攻关，广泛开展专题和综合课题研究。四要加强防范，消除隐患，做好工地安全工作，进一步加强安全意识，提高防范能力，采取有效措施，消除各种隐患，确保工作人员和文物安全，坚决避免发生工地安全责任事故。五要把握大局，实事求是，做好南水北调工程文物保护的宣传工作，主动加强与新闻媒体的交流、沟通，实事求是地介绍情况，全面、客观、科学地报道南水北调工程文物保护工作，要加强正面报道，避免不负责任的炒作，使南水北调工程文物保护工作成为展现我国政府对历史负责的态度和保护文化遗产的坚强决心、展现我国文物保护工作者良好社会形象，宣传文物保护成绩的大舞台。

二、国家层面主管部门的制度建设

根据南水北调中、东线一期工程文物保护工作协调小组的决定，国家文物局组织编制了具有针对性的文物保护管理和资金管理法规。2008年3月，国家文物局、国务院南水北调办联合印发了《南水北调东、中线一期工程文物保护管理办法》（文物保发〔2008〕8号）和《南水北调工程建设文物保护资金管理办法》（文物保发〔2008〕10号）。

《南水北调东、中线一期工程文物保护管理办法》对南水北调东、中线一期工程文物保护工作的责任主体、考古发掘程序、检查监督和监理等内容作出具体规定，对工程建设过程中发现文物的处理机制进行了明确，要求施工单位第一时间分别向省级文物行政部门和项目法人报告。尤其对以下内容作出了强调：①关于责任主体问题，明确了国家文物局、国务院南水北调工程建设委员会办公室、文物保护工作协调小组、沿线各省省级文物行政部门和征地移民部门的各自职责。②关于工作规范问题，再次强调了国家《考古发掘管理办法》《文物保护工程管理办法》和《关于加强基本建设工程中考古发掘工作的指导意见》的重要性，明确提出要坚持签订工作协议，不得转让项目，不得超范围多接项目要求，为确保工作质量奠定基础。③关于工作制度问题，强调了文物部门与征地移民部门以及项目法人之间的配合，明确提出要坚持监理制度，并对项目动态调整、项目验收、出土文物保存等问题作出详细规定。

《南水北调工程建设文物保护资金管理办法》明确提出文物保护资金管理遵循责权统一、计划管理、专款专用、包干使用的原则，并对包干协议的签订、项目资金调整、预备费和不可预见费的使用等方面作出具体规定。尤其明确了文物保护资金管理遵循责权统一、计划管理、专款专用、包干使用的原则，资金管理的责任主体为省级文物行政部门，由省级征地移民主管部门与省级文物行政部门签订文物保护投资包干协议，资金调整程序应由省级文物行政部门会同省级征地移民部门联合审批并报项目法人、国务院南水北调办、国家文物局备案，预备费和不可预见费按比例分类管理，包干结余资金可用于南水北调工程文物保护后续工作等，体现了对文物保护工作的重视，为文物保护工作的顺利开展奠定了基础。