1.1 水资源利用效益核算的意义

水资源是维持一切生命活动不可替代的物质，是经济和社会发展的基础性资源，是维护人类生存环境不可或缺的因素。经济发展、生态保护和社会进步对水量和水质的需求越来越高，水资源危机地区不断扩大，流域上下游、区域间乃至国际间争水现象日益严重，尤其对于干旱或半干旱缺水地区，水资源不仅是经济社会发展的支撑性要素，甚至成为政治问题。在水资源总量一定的条件下，调整用水结构和提高用水效益是满足重要行业用水需求和达到总体利益最大化的必然结果。

经济社会不同发展阶段对水资源质和量的需求不同，因此在不同时期对水资源的认知有不同的定位以及面临的水资源问题有所差异，从而水资源的开发利用方式、用水功能的发挥和效益的体现也随之变化。1934年，毛泽东在江西瑞金召开的第二次全国工农代表大会上提出“水利是农业的命脉”，开创了中国水利事业最伟大辉煌的时代；改革开放至上世纪末，国家明确水利是“国民经济和社会持续稳定发展的重要基础和保障”；进入新世纪，中央提出“水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源”；2011年初，“十二五”规划即将拉开序幕之际，党中央、国务院在新中国成立62年以来首次出台关于水利的综合性文件——中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》，开宗明义地提出“水是生命之源、生产之要、生态之基”，明确水利具有很强的公益性、基础性和战略性，首次提出“加快水利改革发展，不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全”。2011年7月8—9日，召开有史以来规格最高的中央水利工作会议，阐述了新形势下水利的重要地位，对事关经济社会发展全局的重大水利问题进行了全面部署，提出当前要做好的六方面工作：①着力加强农田水利建设；②着力提高防洪保障能力，全面提高城市防洪排涝能力，从整体上提高抗御洪涝灾害能力和水平；③着力建设水资源配置工程，实现江河湖库水系连通，确保城乡居民饮水安全；④着力推进水生态保护和水环境治理，维护河湖健康生态，改善城乡人居环境；⑤着力实行最严格的水资源管理制度；⑥着力提高水利科技创新能力，加快水利科技成果推广转化。综上，从对水资源定位的理论层面，实现了从基础性的自然资源到战略性的经济资源再到公益性的社会资源的转变，即从最初单纯地将水资源作为农业和工业不可或缺的生产要素，到着重强调水资源作为生活要素对生态环境保护和生活质量提升的重要意义；从水资源利用的实践层面，实现了从主要考量经济效益追求经济效益最大化，到直接经济效益、生态环境效益和经济社会效益统一度量的转变。

我国水资源开发利用以地表水和地下水为主，虽然用水结构和水资源配置不断优化，但是大规模河道外用水导致河流季节性断水、湖泊和湿地退化，同时，地下水超采造成大面积地下水位沉降漏斗与土层干化等负面影响，总体水资源供给不足是不争的事实。尤其在干旱、半干旱缺水地区，上下游、干支流、区域间争水现象日益白热化，因此，洪水和雨水利用、区域外调水、污水和中水处理再利用、海水和咸湖水淡化等随机性水源的补给逐步受到重视。在我国的河川径流中，约有2/3以上是洪水径流。我国每年汛期大洪水的发生是随机的，而灾害洪水是百年不遇的小概率事件，对于常遇的中小洪水，可以通过采取一定的工程或非工程措施存蓄洪水，经过时间和空间的合理再分配，于缺水时段加以利用。2003年初，水利部与国家防汛抗旱总指挥部办公室提出我国“防洪要从控制洪水向洪水管理转变”。程晓陶指出洪水资源化的实现要与洪水的风险管理结合起来，做到风险分担，利益共享。洪水资源利用逐步由以往的偏重或单纯考虑经济效益提升到洪水对生态和社会问题的解决，如通过渗漏补给地下水，通过淤积造陆，通过水量补充恢复湿地生境，改观当地居民生活状态，滞留人口减少外迁，重视提高人口素质进而提升整个社会水平等。因此，洪水资源利用在实现区域水资源供需平衡中发挥着举足轻重的作用，对缓解区域水资源短缺，减轻地下水开发利用压力，优化区域用水结构，提高水资源利用的社会和生态效益等方面有着重要意义。

目前，对水资源利用和水利事业的认知已经提升至战略性和国家安全的角度，这是由水资源开发利用过程中产生的一系列问题所驱使的：①水资源时空分布不均和人类活动影响导致水旱灾害频发，汛期为确保江河和水工建筑物安全将洪水资源下泄入海，汛后往往又紧接干旱缺水，农业、工业、生活和生态用水供给不足；②水资源供需矛盾激化，即相对于生产、生活用水需求急剧增长而言，水资源供需失衡的同时水资源浪费严重，由此带来巨大的经济损失，成为制约国民经济可持续发展的“瓶颈”；③水生态环境恶化，一方面生产、生活用水挤占生态用水，造成河流、湿地、湖泊等水生态类型基本的生态服务功能退化；另一方面，生产和生活污水大量无节制的排放污染水源，对水资源的质和量造成无法估量的负面影响，进一步加剧了水资源供需矛盾。因此，人们逐步认识到水资源不再是“用之不尽、取之不竭”，需要合理开发、调配和保护，以达到满足经济社会可持续发展的长远目标。针对稳定性水源和随机性水源的开发和利用情况，进行水资源利用效益的定性评估和定量核算，考察用水结构演变趋势，对量化水资源价值、明晰水资源管理、优化水资源配置具有重要意义，同时也可为水价、水权、水市场等经济政策的制定提供理论依据。