第一节 水资源管理公共物品理论

公共物品是导致市场失灵的根源。近代关于“公共物品”的概念始于托马斯·霍布斯、大卫·休谟，在斯密、穆勒的经济学说里始见端倪。随后，萨克斯将边际效用价值理论运用到分析公共财政问题上来，为公共物品理论奠定了经济学基础。到了1920年，庇古在《福利经济学》一书中提出了“外部性”“社会净物品”“个人净物品”等概念，丰富了公共物品理论内容。1954年，萨缪尔森发表了著名的《公共支出的纯理论》，建立了萨缪尔森模型，得出了著名的“萨缪尔森条件”，完成了公共物品理论体系。主要观点概括如下：

一、公共物品

按照微观经济学理论，社会产品可以分为公共物品、私人物品和介于公共物品与私人物品之间的准公共物品三大类。公共物品具有三个基本特征，即效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。每个人消费公共物品不会导致别人对该物品消费的减少。纯公共物品同时具有消费的非竞争性和受益的非排他性，表现为四个特性：第一是非排他性，一个人对某公共物品消费的同时不排斥其他人对该物品的消费，不会因共同消费而减少其获得的满足；第二是非竞争性，每增加一个消费者的边际成本为零，即一种产品被提供出来以后，增加一个消费者不会减少其他人对该产品的消费数量和质量，其他人消费该产品的额外成本为零；第三是无偿性，消费者对这种物品的消费不支付任何的费用，或是以远低于该物品的边际成本的价格支付使用费；第四是强制性。这类物品是自动由政府提供给每一个社会成员，不管公民是否愿意接受或消费它。

只具备三个特征之一的是准公共物品，准公共物品还表现出三个特性：一是不完全的竞争性和不完全的排他性；二是消费的竞争性和受益的非排他性；三是消费的非竞争性和受益的排他性。

按照公共物品理论观点看，河流、湖泊、地下水等天然水资源本质上是纯公共物品的范围，水资源、水环境的保护也属于纯公共物品的范围。但是，当天然水经沉淀、消毒、加药处理进入管线之后则为准公共物品。而进入用水户、家庭的自来水和商店包装之后所出售的桶装水、矿泉水等则属于私有物品的范畴。在天然水阶段是完全的公共物品^[1]，在自来水和以后的阶段，水资源是准公共物品或私人物品。

二、公共物品供给机制

由于公共物品的非排他性和非竞争性特征，私人（市场）供给公共物品存在市场失灵。市场机制供给公共物品之所以会产生市场失灵主要有两个方面原因：一是搭便车行为，即在技术上无法将不付费的人排除在外或者排除的成本过高，导致以盈利为目的私人部门所花费的成本无法得到补偿并获取一定收益，因此私营部门没有动力去提供公共物品；二是消费偏好显示不真实，私人部门无法确定有效率的公共物品产量。公共物品消费的非竞争性决定了即使不付费或少付费也可以消费公共物品，这种特性隐藏了消费者的真实偏好，导致了价格机制在公共物品资源配置中不起作用。所以，由私人提供公共物品的供给量不是供给不足就是供给过多，导致社会资源配置低效率。主流经济学观点认为，由于在现实中很难找到一种机制使人们真实地显示其对公共物品的偏好，私人供给公共物品是低效的。而政府拥有信息和行政优势，可以凭借强势地位较为经济地解决公共物品供给中的“搭便车”问题，较公平地解决人民的共同需要。所以，公共物品不能或不能有效地由企业或个人通过市场机制提供，不能靠市场力量实现有效配置，必须由政府替代市场，由政府提供公共物品。

三、水资源管理的公共物品属性

水资源管理是公共物品，必须由政府提供。依据如下：

第一，从水资源的基本属性看，水资源是公共资源，对水资源的行政管理是公共物品，必须由政府提供。这一点在《中华人民共和国宪法》第九条中有明确规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”《中华人民共和国水法》第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”从经济学观点看，属于所有人的财产就是不属于任何人的财产。归国家所有和全民所有的物品其所有权在现实世界是不清晰、不明确的。早在古希腊时期，亚里士多德就曾指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物。对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”按照公共物品理论的判定原则，水资源是公共资源，对公共资源的管理是政府职责，是政府代表全体人民履行的公共职能，因此，水资源管理属于经济学意义上的公共物品，必须由政府提供。

第二，从水资源管理内容上看，水资源管理包含规定水资源的所有权、开发权、使用权，制定水资源管理政策，如水费和水资源费政策、水源保护和水污染防治政策、水利投资政策等。制定水资源综合规划，水长期供求计划，水量分配与调度计划，水质控制与保护，防汛与防洪、分洪，蓄滞洪区使用等。水资源管理的内容涉及公共安全和公平正义，绝对不可以通过市场机制来实现。

第三，从水资源管理主要任务和管理手段上看，现代水资源管理主要是通过行政、法律、经济、技术和教育等综合手段，组织全社会力量防治水害和开发水利，协调经济社会与水资源开发利用的关系。处理各地区、各部门之间用水矛盾。限制不合理开发水资源和水源的行为，制定供水系统和水库的优化调度方案，科学分配水量等管理行为。这些管理行为本质上都是政府提供的公共服务，从属性上判断，这种服务是纯公共物品，不能由市场供给，只能由政府来提供。此前，有些文章简单套用合同能源管理的模式，提出了合同水资源管理的概念，殊不知，合同能源管理本质上是一种市场机制，而市场机制是不能提供行政管理这种公共物品的。所以，不管从哪一个角度讲，合同水资源管理这个概念存在谬误。