垃圾处理产业化综述与建议

我国生活垃圾年产量从2000年1.18亿吨以近9%的速度递增到2005年的1.62亿吨，预计2007年将达到2.0亿吨以上，未处理垃圾的堆存量将高达60亿吨以上。在如此严峻的形势下，垃圾处理必须实施源头减量和末端处理并举的战略，以完善的法律法规和先进的处理技术，利用市场机制，走产业化道路，才能有效解决城市生活垃圾问题。

一、垃圾处理产业化是解决垃圾问题的有效途径

垃圾处理产业化是以市场为导向，把政府统管的公益性行为转变成政府引导与监督、非政府组织参与和企业运营的企业行为，把被分割成源头、中间和末端的垃圾处理产业链整合成一个完整的产业体系。垃圾处理产业化不仅涉及一般意义上的垃圾处理（即末端处理），还包括垃圾源头减量处理，在此基础上，产业化将发展垃圾处理的战略、核心竞争力、产业链与产业的组织方式等。

垃圾管理产业化的内涵主要是社会化、市场化、集约化和法治化。传统认识把垃圾视为无用物，并在一种社会默契下把各家各户生产的垃圾无形中转化成了公共物品，于是，垃圾处理也随之成为一种政府统管的公益事业。垃圾处理社会化就是要将垃圾处理推回社会，使之由政府统管的公益事业转变成社会生产过程，并成为具备专业化社会分工的产业。实行政企、政事、事企、管理和作业“四分开”，利用市场机制，调节资本、技术和管理在垃圾处理中的作用，增强垃圾处理企业对市场的自适应能力。垃圾处理是技术与资本密集产业，需要从粗放型经营转变成集约型经营，提高处理技术的先进性，尤其是提高环境保护技术的先进性，探讨静脉产业生态工业园的组织管理方式，实现垃圾处理产业化。

垃圾处理产业化将涉及城市建设、资源环境、政府体制改革和市场经济等诸多方面，包括政府与个人在资源环境开发利用方面的权利与义务，政府与个人对城市公益事业的责任与义务，各级政府、非政府组织与企业的产业化职责职能，垃圾生产、收运、资源化利用及处置等环节之间及各环节内部责、权、利的分配，产业化融投资与经营管理利益分配的界定等。

垃圾处理产业化将会促进循环经济发展，推动政府、企业、公众和行业协会等各类主体所进行的减量化、再利用和再循环活动，加速城市产业结构的调整，拓展城市服务业范围，增加就业机会，是保持经济可持续发展的一个重要项目。如今，美国垃圾再利用行业已成为就业和经济增长的亮点，相关企业达56000家，提供劳动岗位110万个，年度总销售额为2360亿美元。垃圾处理产业化将进一步深化管理体制改革，有利于缩小政府规模和降低政府成本，是推进城市公用事业社会化的重要内容。垃圾处理产业化是解决垃圾问题的有效途径，已经成为垃圾处理的发展方向。

二、法律法规是垃圾处理产业化的保障

垃圾是一种低品质资源，且具有公共物品属性，致使处理成本尤其是资源化利用成本较高，其管理需要统筹社会、政治、经济和科技的发展，只有依靠法律和政策的强制、引导作用，垃圾处理产业化才可能实现。自20世纪70年代起，各国在垃圾管理实践中不断完善法律，并摸索执法经验；进入90年代后，美国、日本、德国、丹麦、法法、英国、比利时和澳大利亚等发达国家又相继颁布和实施了垃圾减量化、资源化和安全处置的有关法律，以推进循环经济的发展。

日本国会早在1970年便颁布了《废弃物处理法》，历经20余次修改，以适应废弃物处理形势的不断变化；2000年通过了《资源有效利用促进法》（修改回收法）和《循环型社会形成推进基本法》；其后，日本又先后颁布了容器包装、食品、家电、建材和汽车等多部单项回收法。《循环型社会形成推进基本法》呼应了日本社会建立一种能够克服资源环境限制的可持续发展的新型社会经济体系的诉求，旨在将环境保护与资源节约融合到经济活动的各个层面，建立“循环型社会”。其具体目标是，与2000年相比，2010年的资源生产率和资源循环利用率分别提高40%，废物最终处理量减少一半，人均每天垃圾产生量减少20%，相关产业的市场需求和就业规模扩大一倍。

德国是垃圾管理法律最完善也是最早进行循环经济立法的国家。1972年德国制定了《废物处理法》，要求关闭垃圾堆放场，建设以焚烧和卫生填埋相结合的垃圾处理中心，但实践表明这种末端处理不能主动解决垃圾问题。1986年德国颁布了新的《避免废物产生及废物处理法》，试图推行垃圾减量和再利用，但效果仍不明显。为了有效解决垃圾问题，1994年德国制定了影响广泛的《循环经济和废物处置法》，并在1998年对该法进行了修改；为推进循环经济法的实施，德国还制定了《包装法令》（1998年）、《垃圾法》（1999年）、《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》（2001年）、《持续推动生态税改革法》（2002年）和《再生能源法》（2003年）等多部法律。循环经济法旨在彻底改造垃圾处理体系，推行产品责任延伸制度，使垃圾减量和资源化利用向生产体系（企业）延伸，贯穿产品的生产、流通、消费和回收全过程，发展循环经济。

我国2002年颁布了《中华人民共和国清洁生产促进法》，2005年又颁布了《中华人民共和国可再生能源法》并开始实施新的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，2007年8月26日全国人大常委会第29次会议对《中华人民共和国循环经济法（草案）》进行了初审，目前该草案已进入最后的意见征求阶段。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确了垃圾处理产业化要求。《中华人民共和国清洁生产促进法》和《中华人民共和国循环经济法（草案）》的核心都是要推行产品责任延伸制度，目的是要调整政府、企业、公众和行业协会等各类主体在产品生产、流通、消费和回收的全过程中所进行的减量化、再利用和再循环活动。为了有效实施法律法规，相关部门又先后发布了《城市生活垃圾管理办法》《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》《关于企业所得税若干优惠政策的通知》等政策措施。这些法律法规与政策措施的实施将加速垃圾处理产业化进程。

三、经济激励机制是垃圾处理产业化的动力

经济激励机制是一种间接调控手段，通过垃圾收费（税）、抵押金、补贴和许可交易等刺激机制，鼓励那些创造最大社会福利的生产和消费活动，从而在资源环境保护和社会经济福利之间找到最佳平衡点，具有成本经济性、灵活性和鼓励先进技术的运用等优点。运用经济激励机制的目的是：克服命令控制系统成本经济过高、灵活性不足、环境效应不理想等问题，使垃圾处理外部不经济性内部化，解决垃圾处理经费问题、鼓励企业自觉开发利用先进技术和提高全民资源环境保护意识等，以推进垃圾减量和资源化利用。自1972年经济合作和发展组织（OECD）环境委员会提出污染者负担原则以来，尤其是1987年联合国世界环境与发展委员会明确提出“可持续发展”定义后，经济激励机制越来越受到重视，但是经济激励机制的发展仍不完善，其在实践中发挥的作用与理论上的优势也有一定的局限性。当前，最优选择是综合运用命令控制系统和经济激励机制，扬长避短，保护资源环境的同时克服垃圾处理的非竞争性和外部性。

垃圾收费（税）已得到普遍采用。目前垃圾收费（税）正在向计量收费（税）等更有效的形式发展。很多发达国家和城市除采用定额收费制外，也采用计量收费制。计量收费制的收费金额与生活垃圾的排放量直接相关，这有利于提高垃圾生产者垃圾减量和资源化利用的积极性。尽管计量收费（税）在操作、管理上比定额收费（税）复杂，但对垃圾减量和资源回收的作用更显著，如韩国实行计量收费制以来，生活垃圾量减少了37%以上，而资源回收量增长了40%。

垃圾收费（税）可用于补贴垃圾处理企业，帮助企业提高处理技术和环境保护技术，如对于生物处理企业，由于有财政补贴保障，企业可以重点关心如何提高沼气产气率和达到环境卫生标准，而不必过多关心产品销路和利润。日本半数以上资源再利用企业得到了政府补贴，有效推进了日本的循环型社会建设。不过，垃圾收费（税）并非全部用在了垃圾处理上，相反，国外数据表明，可能只有不到15%的税收用于垃圾处理，其余则被挪用。如何将垃圾收费（税）更好地用于鼓励资源循环利用和生态恢复是需要探讨的问题。

把垃圾作为一种商品进行许可交易是一种值得尝试的经济手段。政府先确定出管辖内的垃圾管理目标，综合考量各区域垃圾处理设施的消纳量和区域发展规划等因素，确定每个区域垃圾的最大排放量；然后，通过发放垃圾排放许可证的办法实现排放量在不同区域间的分配；最后，通过建立垃圾排放权交易市场，使排放权能够合法合理买卖。许可交易采用排污许可证形式量化垃圾生产者的垃圾排放权，并容许排放权像商品那样自由买卖。垃圾处理成本较低的企业或区域可以采取措施减少垃圾排放，剩余的排放权则转让给垃圾处理成本较高的企业或区域，实现处理量与处理成本挂钩，从而使总的协调成本最低。而且，垃圾生产者不再像垃圾收费（税）制那样只是价格接受者，而是在交易过程中获得了叫价的机会，更能直接感受垃圾交易市场的变化，并根据市场变化制定生产与消费战略。许可交易在水污染和空气污染控制中都已被应用，尤其是2005年2月《京都议定书》生效以来，排放权交易的应用越来越广泛，其范围已经从一国内部扩展到国家之间，而且国际市场发展非常快。但在垃圾处理领域，许可交易还处于理论探讨阶段，值得期待的是，许可交易可应用于垃圾处理，将降低垃圾处理成本，推进垃圾处理市场化和产业化。

鉴于垃圾处理是微利行业，有些环节甚至还是无利的，及垃圾处理的公益性，需要政府出台补贴等激励政策，培育垃圾资源化利用企业。

四、生态工业园是垃圾处理产业化的方向和目标

生态工业园是依据循环经济理论和工业生态原理，遵循垃圾减量化、再利用和再循环原则，设计而成的一种新型的工业组织形态，通过园区内信息、物质、能量和资本的流动与储存，实现园区内工业共生和污染物“零排放”的目标。

自20世纪90年代以来，生态工业园已经成为工业园区建设的主流。工业化国家纷纷创建生态工业园区，并用生态工业系统标准改造老式企业，使企业之间建立起信息、副产品、废弃物和能量等要素的耦合关系。丹麦Kalundorg生态工业园区是国际上最成功的新建生态工业园区，而美国田纳西州小城Chattanooga的生态工业园区则是改造型工业园的成功典范。前者通过企业间的代谢生态群落关系，建立起一些各具特色的工业联合体，企业之间形成一个连续的生产流，既节省了成本又保护了资源环境。后者通过再利用老企业的工业废弃物，不仅减少了污染，还发展了环境保护产业，对老企业密集的城镇改造尤具借鉴意义。

我国从1999年开始启动生态工业园示范区建设试点工作，目前，国家环保总局已批准了广西贵港等多个示范性生态工业园，而且，国家环保总局还出台了静脉产业（资源再利用产业）、行业和综合性生态工业园标准，这些示范园区的建设和三个层面生态工业园标准的推行将带动我国生态工业园走上富有中国特色的发展道路。

结合我国垃圾处理水平，建议在垃圾处理产业化进程中先考虑建立虚拟型静脉产业生态工业园，通过新建垃圾分选与再利用企业和信息系统，把分散的填埋场、焚烧发电厂、污泥处理厂和污水处理厂等现有废弃物处理设施通过计算机网络联系成一个虚拟生态工业园。先在计算机上建立各企业间的物、能交换联系，然后再予以实施，并最终形成以废纸——纸浆、生物质和沼气——电力、炉渣和干化污泥——水泥或建筑材料等工业联合体为核心的虚拟生态工业园。既克服了各企业布局相对分散的现实制约，又降低了征地费用，同时还提高了填埋场、焚烧发电厂和其他废弃物处理设施的实际消纳能力和效率。

垃圾处理产业化是解决城市垃圾问题的有效途径，而法律法规是垃圾处理产业化的保障，经济激励机制是动力，生态工业园则是方向和目标。本文综述了这四个方面的国内外现状和发展趋势，给出了垃圾处理产业化的定义和应用许可交易经济手段与优先建立虚拟型静脉生态工业园的建议。除此之外，为了推进垃圾处理产业化，还必须细化许多其他方面的工作，如成立产业化管理机构，加强执法力度，完善绿色产品标志制度，培养市场主体，开发清洁生产和资源化利用技术等，这些方面都是需要进一步探讨的课题。

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（刊于《环境卫生工程》，2007年12月15日，作者：熊孟清，徐建韵，范寿礼，等）