垃圾处理产业的基本范畴

垃圾管理通过法制手段、经济手段、科技手段、市场机制和社会道德力量规范垃圾处理设施的建设与运营，确保垃圾处理系统处于协调有序、安全高效、运行平稳的状态，满足目前一段有限时间内垃圾处理的需要，同时又要具备升级潜力，以备未来垃圾处理的需要，并实现垃圾处理可持续发展的产业化目标。我国从20世纪90年代开始重视垃圾处理产业化，尤其从2000年开始，陆续出台了一系列产业化政策，加速了产业化进程。但对垃圾处理产业体系的认识仍旧停留在“源头产生，末端处理”的传统观念，垃圾处理产业化研究大多集中在产业政策，忽视了范畴体系研究。本文的目的是界定垃圾处理产业的定义、体系、产品及供给模式等基本范畴。

一、垃圾处理产业的定义、体系与产品

（一）垃圾处理产业的定义

产业是一群特定模式下运作的事业体的集合，该群体以特定机制合作，使用相同或具有替代关系的原材料或工艺技术，生产与提供相同或具有替代关系的特定产品、服务或活动，创造与分享利润。

垃圾处理产业是以垃圾为处理对象的事业体的集合。垃圾是泛指，包括原生垃圾、分类垃圾和垃圾衍生品。原生垃圾是未经物理和化学处理的、保持了排放时的组成与性质的混合垃圾；分类垃圾是经过分类处理后按特定组成或性质归类的垃圾，视其能否利用分为无用垃圾和可用垃圾，无用垃圾因受目前科技与经济水平限制不能被利用而需填埋处置，有用垃圾经过简单处理或再加工成二次原料后可重复使用或循环利用（包括能量利用）；这类二次原料（包括二次能源）就是实物性垃圾衍生品，如清洗消毒后的啤酒瓶、垃圾衍生燃料、废塑胶制取的胶粒等都是垃圾衍生品，是垃圾调质处理后生成的产物，以下简称二次原料，垃圾衍生品也可以是金融衍生品，如垃圾排放权。垃圾衍生品是从垃圾或垃圾管理活动中派生出来的产品的统称。

所谓“以垃圾为处理对象”，包含将垃圾作为直接处理对象（原材料）和间接处理对象两重意思。垃圾收集、分类、回收、转运、处理和处置等作业以垃圾作为直接处理对象（原材料），这类作业是传统意义上的垃圾处理，为这些作业提供规划、设计、产品研发与制造、监管、垃圾排放权交易等服务的作业则以垃圾为间接处理对象。

（二）垃圾处理产业的体系

垃圾处理产业涉及从“源头”到“末端”全过程的垃圾处理，涉及有用垃圾的加工处理和无用垃圾的处置，涉及垃圾衍生品的开发利用，不仅包括现有垃圾的处理，还包括源头垃圾性质和产量的控制。

垃圾处理产业体系包括：上游设备开发制造产业体系、垃圾处理作业体系、下游市场推广与服务体系、支撑体系。作业体系包括排放权交易、资源回收与二次原料开发利用和无用垃圾填埋处置。从功能上，垃圾处理产业体系可分为：①规划、决策、战略环评及咨询体系；②处理设施招投标、设计、建设、运营及其监管体系；③财政补贴、排放权交易等政策管理体系；④处理工艺技术研发、生产、销售及维修服务体系；⑤处理设备（产品）研发、生产、销售及维修服务体系；⑥排放权交易体系；⑦垃圾产量抑制体系（源头减量体系）；⑧垃圾收集、转运、分类与回收体系；⑨二次原料转运、生产、销售及维修服务体系；⑩二次原料转运、利用体系；⑪无用垃圾填埋处置体系；⑫垃圾处理产业产品应用推广与服务体系。垃圾处理产业体系的核心是垃圾处理作业体系，而作业体系的核心则是有用垃圾回收与二次原料开发利用体系（并非传统的填埋或焚烧）。

（三）垃圾处理产业的产品

垃圾处理产业的产品主要有三大类：物质资源、环境资源和垃圾处理服务。物质资源的初生态就是未经处理或加工的回收物质，高级形态是二次原料（包括二次能源）；环境资源主要指自然、人文和生态环境的环境容量资源，垃圾处理产业通过对垃圾无害化、资源化和减量化处理减少了排入环境的污染物量，亦即减少了对环境容量的占用，为生产和消费持续发展提供了可能；垃圾处理服务由包括解决公众投诉在内的管理和作业等一系列活动组成，垃圾处理产业通过提供垃圾处理服务带给公众良好环境的享受。

从产业产品来看，垃圾处理产业既是物质生产领域的基础产业，也是与日常生活和物质生产领域密切相关的服务性产业，日本1990年供水和垃圾处理产业的感应度系数和影响力系数分别为0.6397和0.8132，感应度系数和影响力系数适中且两者接近，说明垃圾处理产业既可归入物质生产的基础产业，也可归入服务业。如果环境资源以环境权法明确下来并可增值，垃圾处理产业就是名副其实的服务产业，否则，若垃圾处理产业仅以满足社会公共需要而非以交换和增值为目的，那便只能作为一种公益性服务事业。

二、垃圾处理产业的主要特点

垃圾处理产业的原材料和产品都可能带有不同程度的公共物品属性。那些“丢弃、无用”的垃圾纯属公共物品，那些“可回收、卖钱”的垃圾属准公共物品，垃圾处理服务也带有一定的公共物品属性。公共物品的特性，在消费上是非竞争的，在技术上是非排他的，或者排他是不经济的。这给垃圾处理产业烙上了一些典型特点。

（一）政府在垃圾处理产业起到不可或缺的作用

“公共物品”理论认为，准公共物品可以由私人部门参与生产，但实践表明，政府必须起到对垃圾处理产业加强规划、行政强制、激励和监督等作用。发达国家走过了一条“从私到公，再到公私合营”的曲折反复道路。从20世纪80年代起，工业化国家开始走公私合营道路，倡导私人部门参与基础设施建设与运营（简称PFI），建立起公共部门与私人部门合营的伙伴关系（简称新PPP模式），在保证垃圾处理经济效益的同时，又发挥管制作用，保证垃圾处理的资源效益、环境效益和社会效益（公益）。

（二）多种供给方式并存的多元模式长期存在

公共物品供给不足和效益低下是垃圾处理行业需要解决的两大问题。政府通过产权界定和价格机制等手段，将原来由政府和公共部门承担的公有公益供给方式，转化为私有私益、私有公益、公有私益和公有公益等多种方式并存的多元化模式，供给主体随之由公共部门转化为公共部门、私有部门和公私合营。实物性垃圾衍生品和专利、设计、咨询等技术服务是私有物品，具有竞争性和排他性，可以完全私有化和市场化，按照私有私益模式供给。企业投资建设的处理设施及配套建设的公益设施等产权私有，但其消费对象是公众或局部群体，具有私有公益特性。私有公益这类公共物品的供给具有产权明晰、利益动机强烈和市场效率、管理水平和服务质量都比较高等特点，能够实现相对满意的消费权益，这类公共物品的供给中即使是较重比例的公有主体投资，仍然具有相对的竞争优势。土地、水源、环境资源、已封场的填埋场及政府投资建设的处理设施等产权属于公有，但其使用权、收益权和所有权可以分离，其消费可以具有排他性，形成公有私益方式；这种供给方式具有成本高、逐利动机强烈、公共物品损耗和贬值较快等缺点。至于历史遗留下来的公有公益供给方式和其影子在相当长时期内仍会存在，这种供给方式存在投入产出不对称、成本与效益不相称的问题，在有限公共资源、过高社会期望、过重社会责任和供给主体不完善决策等约束下，容易陷入供给范围有限、投入不足和效益低下的怪圈，同时因消费具有不排他性，容易出现搭便车现象。

三、中国垃圾处理产业现状

（一）开发和开放的市场

目前，我国垃圾处理产业处于形成阶段，目前，绝大部分地区仍以垃圾100%无害化处理为垃圾管理目标，被动地消纳垃圾，力求解决生产和消费的后顾之忧，一些社会经济较发达城市投产了垃圾焚烧发电类能量回收设施，试图获得一定的经济收益以减轻财政负担，但经济收益远不能抵消财政投资，总体来看，垃圾处理产业属公益性服务事业和辅助产业。

已经开发和对企业开放的垃圾处理市场有：①传统作业市场，如街道保洁、公厕管理与维护等；②大型末端处理处置设施建设与运营市场，如垃圾焚烧发电厂、填埋场、综合处理厂及垃圾渗滤液处理设施等建设与运营；③副产品综合利用市场，如垃圾填埋气、焚烧厂炉渣利用市场；④技术服务市场，如规划、环评、设计、检测及咨询市场。技术服务市场、大型末端处理处置设施建设与运营市场、传统作业市场的企业化运作比较成功，填埋气利用市场得到一定开发，尤其在CDM机制激励下更多企业将更积极地加入到填埋气开发利用行业。

（二）企业参与模式

企业参与模式呈现多样化。视政府是否参与设施建设，企业参与的常见模式有：①政府建设后委托给企业经营。分为承包管理、租赁管理和特许管理，特许管理中又常采用TOT（移交—营运—移交）模式，但特许管理模式下政府未必将资产所有权移交给企业；②BOT特许管理（建设—营运—移交）模式；③政府委托代建单位负责设施建设的代建制模式；④政府参与的公私合营（PPP）模式。

承包、租赁、特许和建设—营运—移交（BOT特许）管理是四种最常用的企业参与模式或政府委托管理模式。承包与租赁管理中企业不做资本投资，只承担作业和服务，承包管理的企业只承担营运与维护作业及相关服务，租赁管理的企业除承担营运与维护作业及相关服务外，还承担审视整修任务。特许管理与BOT特许管理的共同点是企业承担投资风险，这是它们与承包模式和租赁模式的最大区别；特许管理和BOT特许管理的最大区别是特许管理的企业不参与设施建设而BOT特许管理的企业负责设施建设；合同期内，BOT模式中营运公司拥有资产所有权，但特许管理中却不一定拥有。

企业的参与引入了市场机制，有助于调节资本、技术和管理在垃圾处理中的作用，避免政府自建自营情况下机制缺陷带来的弊端，同时也有助于精简政府机构，逐步实现政企、政事、事企、管理和作业“四分开”，形成行政主管部门职能管理—事业单位监督管理—作业服务单位企业化管理的三级管理模式。

（三）存在的主要问题

虽然垃圾处理产业在逐步形成，但目前还处于形成期的企业化阶段，垃圾处理产业还未成型，表现在：①垃圾处理产业体系不健全。排放权总量控制与交易体系、垃圾产量抑制体系目前还是空白，分类回收体系和二次原料开发利用体系（包括分类回收与分类处理标准）等有待完善。中国以废品回收点（站）方式回收有用垃圾，资源回收的主力军是拾荒者，这种方式有利于鼓励全民进行资源回收，但完全受资源需求市场驱动，不具有强制性，有用垃圾的回收率和回收效率较低，一些经济效益较低的资源得不到回收，目前有用垃圾回收率仅30%左右，拾荒者收入不稳定，且无法实现规模效益；②垃圾处理市场有待开发和开放。环卫设施招投标交易市场、垃圾转运市场、垃圾分类回收与利用市场、转运站建设与运营市场、源头垃圾性质和产量控制技术与咨询市场等有待开发和开放；③企业数量和质量都有待提高。企业是市场主体，是产业市场化运作的基础。垃圾处理产业的企业数、种类与规模较小，经营范围较窄，产品价值链未形成，企业竞争力较低，尤其是跨地区竞争能力较低，致使垃圾处理产业明显带有地域特性，无法形成有效竞争格局。

四、结论

垃圾处理产业是以“垃圾”为处理对象的事业体的集合，有其范畴体系。垃圾处理产业虽然取得了一定发展，但总体上还处于形成期的企业化阶段，需要在政府、公共部门、企业和公众公共参与下，优化产业体系与结构，创造产品价值，更好更多地提供基础设施服务，加速产业化进程。

参考文献

[1] 国家环保总局环境与经济政策研究中心.我国城市环境基础设施建设与运营市场化问题调研报告（四）[N].中国环境报，2003-03-07（3）.

[2] 卓成刚，曾伟.试论公共产品的市场供给方式[J].中国行政管理，2005，（4）：51-54.

（刊于《环境与可持续发展》，2009年12月16日，作者：熊孟清，隋军，徐建韵，等）