第二节　金融机构与牌照管理

从现实社会看，各类金融活动都是由不同金融机构组织在各金融机构之间运行的，为提高金融市场效率、防范市场风险，各市场监管机构普遍对金融机构进行牌照管理、实行金融行业的特许经营。经过多年发展，我国金融行业已经形成了一个比较完整的金融市场体系（详见《中国金融市场体系图》）。

一、金融机构

按照金融机构所从事的具体金融业务的性质，可以将金融机构分为银行业金融机构、保险业金融机构、证券业金融机构、重要基础设施以及金融控股机构等几大类。

（一）银行业金融机构

截至2020年末，我国共有4604家银行业金融机构，包括开发性金融机构1家、政策性银行2家、大型商业银行6家、股份制商业银行12家、民营银行19家、住房储蓄银行1家、外资法人银行41家、城市商业银行133家、农村商业银行1539家、村镇银行1637家、农村信用社641家、贷款公司13家、农村资金互助社41家、农村合作银行27家、信托公司68家、金融资产管理公司5家、金融租赁公司71家、银行理财子公司20家、金融资产投资公司5家、汽车金融公司25家、消费金融公司27家、企业集团财务公司256家、货币经纪公司5家以及其他金融机构9家。

1.商业银行。商业银行是按照《商业银行法》和《公司法》设立的，经营吸收公众存款、发放贷款、办理结算业务的企业法人。按资产规模来看，商业银行是我国银行业金融机构的主体。

商业银行经营的业务范围包括：吸收公众存款，发放短期、中期和长期贷款，办理国内外结算，办理票据承兑与贴现，发行金融债券，代理发行、代理兑付、承销政府债券，买卖政府债券、金融债券，从事同业拆借，买卖、代理买卖外汇，从事银行卡业务，提供信用证服务及担保，代理收付款项及代理保险业务，提供保管箱服务以及经中国银行保险监督管理委员会（以下简称中国银保监会、银保监会）批准的其他业务。商业银行经中国人民银行批准，可以经营结汇、售汇业务。

我国商业银行整体呈“金字塔”结构，按规模、经营范围和股东性质来看，主要可分为以下类别。（1）大型商业银行。由国家出资设立，业务范围、经营地域不受限制，可在全国范围经营全部商业银行业务。（2）股份制商业银行。以股份制形式发起设立，其业务范围、经营地域也不受限制，可在全国范围内经营全部商业银行业务。（3）城市商业银行。其业务范围不受限制，可经营全部商业银行业务，但经营地域受限制，一般不得跨省经营。（4）民营银行。由民营企业股东发起设立，入股的民营企业应满足具备良好公司治理结构和有效组织管理形式，具有较强经营管理能力和资金实力等条件。（5）农村商业银行。其业务范围不受限制，但经营区域受限制，一般不得跨省经营。（6）村镇银行。其业务范围受到限制，一般不能发行金融债券，不能买卖政府债券、金融债券，不能从事同业拆借，不得买卖、代理买卖外汇，不能提供信用证服务及担保。经营地域受限，不得跨县（区）经营。

2.开发性、政策性金融机构。开发性、政策性金融机构依托国家信用、围绕国家战略，重点服务经济社会发展的重点领域和薄弱环节。与商业银行相比，开发性、政策性金融机构不吸收公众存款，且信贷投放具有较强的政策性。

目前，我国有一家开发性金融机构（国家开发银行）和两家政策性银行（中国进出口银行、中国农业发展银行）。其中，国家开发银行落实开发性金融定位，根据依法确定的服务领域和经营范围开展业务，以开发性金融业务为主，辅以商业性业务。中国进出口银行主要为国民经济对外合作发展领域提供政策性金融支持，重点支持对外经贸发展、对外开放、国际合作、“走出去”等领域。中国农业发展银行主要服务于国家粮食安全、脱贫攻坚、实施乡村振兴战略、促进农业农村现代化、改善农村基础设施建设等领域，在农村金融体系中发挥主体和骨干作用。除了业务定位和分工差异，三家银行在公司治理、内部控制、风险管理、激励约束等方面还必须遵循银行经营的一般规律和监管要求。

3.信托公司。信托公司是指按照《公司法》《银行业监督管理法》《信托公司管理办法》设立的，主要经营信托业务的金融机构。

信托公司可以申请经营下列部分或者全部本外币业务：资金信托，动产信托，不动产信托，有价证券信托，其他财产或财产权信托，作为投资基金或者基金管理公司的发起人从事投资基金业务，经营企业资产的重组、并购及项目融资、公司理财、财务顾问等业务，受托经营国务院有关部门批准的证券承销业务，办理居间、咨询、资信调查等业务，代保管及保管箱业务以及法律法规规定或银保监会批准的其他业务。

信托公司可以根据市场需要，按照信托目的、信托财产的种类或者对信托财产管理方式的不同设置信托业务品种。信托公司在管理运用或处分信托财产时，可以依照信托文件的约定，采取投资、出售、存放同业、买入返售、租赁、贷款等方式进行。信托公司不得以卖出回购方式管理运用信托财产。信托公司固有业务项下可以开展存放同业、拆放同业、贷款、租赁、投资等业务。投资业务限定为金融类公司股权投资、金融产品投资和自用固定资产投资。除非银保监会另有规定，信托公司不得以固有财产进行实业投资，或者开展除同业拆入业务以外的其他负债业务。信托公司可以在不超过自身净资产50%的范围内开展对外担保业务。信托公司可以在国家外汇管理有关规定范围内经营外汇信托业务，并接受外汇主管部门的检查、监督。

4.金融资产管理公司。金融资产管理公司是指经国务院决定设立，收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的国有独资非银行金融机构。

金融资产管理公司在其收购的国有银行不良贷款范围内管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产时，可以从事以下业务活动：追偿债务；对所收购的不良贷款形成的资产进行租赁或者以其他形式转让、重组；债权转股权，对企业阶段性持股；资产管理范围内公司的上市推荐及债券、股票承销；发行金融债券，向金融机构借款；财务及法律咨询，资产及项目评估；中国人民银行、中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会、证监会）批准的其他业务活动。目前共有5家金融资产管理公司：中国华融资产管理公司、中国长城资产管理公司、中国信达资产管理公司、中国东方资产管理公司和中国银河资产管理有限公司。

5.金融租赁公司。金融租赁公司是指经中国银保监会批准，以经营融资租赁业务为主的非银行金融机构。融资租赁是指出租人根据承租人对租赁物和供货人的选择或认可，将其从供货人处取得的租赁物按合同约定出租给承租人占有、使用，向承租人收取租金的交易活动。

金融租赁公司可以经营下列部分或全部本外币业务：融资租赁业务，转让和受让融资租赁资产，固定收益类证券投资业务，接受承租人的租赁保证金，吸收非银行股东3个月（含）以上定期存款，同业拆借，向金融机构借款，境外借款，租赁物变卖及处理业务，经济咨询，等等。

经银保监会批准，经营状况良好、符合条件的金融租赁公司还可以开办下列部分或全部本外币业务：发行债券，在境内保税地区设立项目公司开展融资租赁业务，资产证券化，为控股子公司、项目公司对外融资提供担保，银保监会批准的其他业务。金融租赁公司业务经营中涉及外汇管理事项的，需遵守国家外汇管理有关规定。

6.商业银行理财子公司。商业银行理财子公司是指商业银行经银保监会批准设立的主要从事理财业务的非银行金融机构。

商业银行理财子公司可以申请经营下列部分或全部业务：面向不特定社会公众公开发行理财产品，对受托的投资者财产进行投资和管理；面向合格投资者非公开发行理财产品，对受托的投资者财产进行投资和管理；理财顾问和咨询服务；经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务。

7.金融资产投资公司。金融资产投资公司是指经银保监会批准设立的主要从事银行债权转股权及配套支持业务的非银行金融机构。

金融资产投资公司可以经营下列部分或全部业务：（1）以债转股为目的收购银行对企业的债权，将债权转为股权并对股权进行管理；（2）对未能转股的债权进行重组、转让和处置；（3）以债转股为目的投资企业股权，由企业将股权投资资金全部用于偿还现有债权；（4）依法依规面向合格投资者募集资金，发行私募资产管理产品支持实施债转股；（5）发行金融债券；（6）通过债券回购、同业拆借、同业借款等方式融入资金；（7）对自营资金和募集资金进行必要的投资管理，自营资金可以开展存放同业、拆放同业、购买国债或其他固定收益类证券等业务，募集资金使用应当符合资金募集约定用途；（8）与债转股业务相关的财务顾问和咨询业务；（9）经银保监会批准的其他业务。金融资产投资公司应当以前4项业务为主业，全年主营业务占比或主营业务收入占比原则上不应低于总业务或总收入的50%。

8.汽车金融公司。汽车金融公司是指经银保监会批准设立的，为境内的汽车购买者及销售者提供金融服务的非银行金融机构。

经银保监会批准，汽车金融公司可从事下列部分或全部人民币业务：接受境外股东及其所在集团在华全资子公司和境内股东3个月（含）以上定期存款，接受汽车经销商采购车辆贷款保证金和承租人汽车租赁保证金，经批准发行金融债券，从事同业拆借，向金融机构借款，提供购车贷款业务，提供汽车经销商采购车辆贷款和营运设备贷款，提供汽车融资租赁业务（售后回租业务除外），向金融机构出售或回购汽车贷款应收款和汽车融资租赁应收款业务，办理租赁汽车残值变卖及处理业务，从事与购车融资活动相关的咨询、代理业务，经批准从事与汽车金融业务相关的金融机构股权投资业务，以及经银保监会批准的其他业务。

9.消费金融公司。消费金融公司是指经银保监会批准，不吸收公众存款，以小额、分散为原则，为境内居民个人提供以消费为目的的贷款的非银行金融机构。

经银保监会批准，消费金融公司可以经营下列部分或全部人民币业务：发放个人消费贷款，接受股东境内子公司及境内股东的存款，向境内金融机构借款，经批准发行金融债券，境内同业拆借，与消费金融相关的咨询、代理业务，代理销售与消费贷款相关的保险产品，固定收益类证券投资业务以及经银保监会批准的其他业务。

10.企业集团财务公司。企业集团财务公司是指经银保监会批准、以加强企业集团资金集中管理和提高企业集团资金使用效率为目的，为企业集团成员单位（以下简称成员单位）提供财务管理服务的非银行金融机构。其中，企业集团是指在境内依法登记，以资本为联结纽带、以母子公司为主体、以集团章程为共同行为规范，由母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的企业法人联合体。

企业集团财务公司可以经营下列部分或全部业务：对成员单位办理财务和融资顾问、信用鉴证及相关咨询、代理业务，协助成员单位实现交易款项的收付，经批准的保险代理业务，对成员单位提供担保，办理成员单位之间的委托贷款及委托投资，对成员单位办理票据承兑与贴现，办理成员单位之间的内部转账结算及相应的结算、清算方案设计，吸收成员单位的存款，对成员单位办理贷款及融资租赁，从事同业拆借，以及经银保监会批准的其他业务。

符合条件的财务公司还可以向银保监会申请从事下列业务：经批准发行财务公司债券，承销成员单位的企业债券，对金融机构的股权投资，有价证券投资，以及成员单位产品的消费信贷、买方信贷及融资租赁。

11.货币经纪公司。货币经纪公司，是指经银保监会批准在境内设立的，通过电子技术或其他手段，专门从事促进金融机构间资金融通和外汇交易等经纪服务，并从中收取佣金的非银行金融机构。

货币经纪公司及其分公司按照银保监会批准经营的业务范围，可以经营下列全部或部分经纪业务：境内外外汇市场交易，境内外货币市场交易，境内外债券市场交易，境内外衍生产品交易，以及经银保监会批准的其他业务。货币经纪公司及其分公司仅限于向境内外金融机构提供经纪服务，不得从事任何金融产品的自营业务。如从事证券交易所相关经纪服务，需报证监会审批。

（二）保险业金融机构

截至2020年末，我国共有财产保险公司87家、人身保险公司91家、再保险公司14家、保险资产管理公司28家、相互保险组织7家、保险专业代理公司1753家、保险经纪公司496家、保险公估公司386家。

1.财产保险公司。财产保险公司是指经银保监会批准经营财产保险业务的保险公司。财产保险公司基础类业务包括：机动车保险（包括机动车交通事故责任强制保险和机动车商业保险）、企业/家庭财产保险及工程保险（特殊风险保险除外）、责任保险、船舶/货运保险、短期健康/意外伤害保险。扩展类业务包括：农业保险、特殊风险保险（包括航空航天保险、海洋开发保险、石油天然气保险、核保险）、信用保证保险、投资型保险。此外，经银保监会核定可以经营短期健康险和意外伤害险业务。

2.人身保险公司。人身保险公司是指经银保监会批准经营人身保险业务的保险公司。人身保险公司基础类业务包括：普通型保险（包括人寿保险和年金保险）、健康保险、意外伤害保险、分红型保险、万能型保险。扩展类业务包括投资连结保险和变额年金。

3.再保险公司。再保险公司是指经银保监会批准专门经营再保险业务的保险公司。再保险业务分为寿险再保险和非寿险再保险，保险人应当按照《保险法》规定，确定当年总自留保险费和每一危险单位自留责任，超过的部分应当办理再保险。

4.保险资产管理公司。保险资产管理公司是指经银保监会会同有关部门批准受托管理保险资金的金融机构，其经营范围包括：受托管理运用其股东的人民币、外币保险资金，受托管理运用其股东控制的保险公司的资金，管理运用自有人民币、外币资金，银保监会批准的其他业务，以及国务院其他部门批准的业务。

5.相互保险组织。相互保险组织是指经银保监会批准，在平等自愿、民主管理的基础上，由全体会员持有并以互助合作方式为会员提供保险服务的组织，包括一般相互保险组织，专业性、区域性相互保险组织等组织形式。

6.保险专业代理公司。保险专业代理公司的设立必须经银保监会批准，其经营范围包括：代理销售保险产品，代理收取保费，代理相关保险业务的损失勘查和理赔，以及银保监会批准的其他业务。

7.保险经纪公司。保险经纪公司是指经银保监会批准，基于投保人的利益，为投保人与保险公司订立保险合同提供中介服务的机构。其经营范围包括：为投保人拟订投保方案、选择保险公司以及办理投保手续，协助被保险人或受益人进行索赔，再保险经纪业务，为委托人提供防灾、防损或者风险评估、风险管理咨询服务，以及银保监会批准的其他业务。

8.保险公估公司。保险公估公司是指经银保监会批准，接受委托，专门从事保险标的或者保险事故评估、勘验、鉴定、估损理算等业务的机构。其经营范围包括：保险标的承保前和承保后的检验、估价及风险评估，保险标的出险后的查勘、检验、估损理算及出险保险标的残值处理，风险管理咨询，以及银保监会批准的其他业务。

（三）证券业金融机构

截至2020年末，我国证券业金融机构主要包括证券公司138家、公募基金管理公司132家、已登记私募基金管理人24561家、期货公司149家和各类基金销售机构424家（其中独立基金销售机构124家）。2020年末，全国证券公司总资产8.90万亿元，净资产2.31万亿元，全年累计净利润1575.34亿元。公募基金产品数量7913只，基金份额合计13.07万亿元，基金净值合计19.89万亿元。期货公司总资产（含客户资产）9848.25亿元，净资产1350.01亿元，客户保证金8247.24亿元，全年累计净利润86.03亿元。

1.证券公司。证券公司是指依照《中华人民共和国公司法》（简称《公司法》）和《中华人民共和国证券法》（简称《证券法》）的规定设立并经证监会审查批准而成立的专门经营证券业务，具有独立法人地位的有限责任公司或股份有限公司。

经证监会批准，证券公司可以经营下列部分或全部业务：证券经纪，证券投资咨询，与证券交易、证券投资活动有关的财务顾问，证券承销与保荐，证券自营，证券资产管理，以及其他证券业务。

2.基金管理公司。证券投资基金管理公司（以下简称基金管理公司、基金公司）是经证监会批准、从事证券投资基金管理业务的企业法人。其业务范围包括基金管理、基金销售、资产管理等。根据募集资金对象的不同，基金公司主要可分为公募基金管理公司和私募基金管理公司。公募基金的募集对象是广大社会公众，即社会不特定的投资者。私募基金募集的对象是少数特定的投资者，包括机构和个人。

3.期货公司。期货公司是依照《公司法》和《期货交易管理条例》规定设立的经营期货业务的金融机构。期货公司业务实行许可制度，由证监会按照其商品期货、金融期货业务种类颁发许可证。期货公司除了申请经营境内期货经纪业务，还可以申请经营境外期货经纪、期货投资咨询以及证监会规定的其他期货业务。

4.基金销售公司。基金销售公司是指在国务院证券监督管理机构依法注册并取得基金销售业务资格的机构，由中国证监会派出机构颁发基金销售业务资格牌照。基金销售业务具体包括：为投资者开立基金交易账户，宣传推介基金，办理基金份额发售、申购、赎回以及提供基金账户类及交易类信息查询等活动。

（四）市场基础设施与服务机构

1.交易所。根据交易标的种类，交易所大致可分为证券交易所、期货交易所、产权交易所、金融资产交易所及其他交易所等。

证券交易所是指依据《证券交易所管理办法》设立的，不以营利为目的，为证券的集中和有组织的交易提供场所、设施，履行国家有关法律、法规、规章、政策制定的职责，实施自律性管理的法人。目前国内主要有上海证券交易所（简称“上交所”）、深圳证券交易所（简称“深交所”）和全国中小企业股份转让系统有限公司（简称“新三板”）三家证券交易所，由证监会进行管理。

期货交易所是指依照《期货交易管理条例》和《期货交易所管理办法》规定设立，不以营利为目的，履行《期货交易管理条例》和《期货交易所管理办法》规定的职责，按照章程和交易规则实行自律管理的法人。目前国内主要有郑州商品交易所、上海期货交易所、大连商品交易所、中国金融期货交易所等，由证监会进行管理。

产权交易所是固定地、有组织地进行产权转让的场所，通常由地方政府批准设立并进行管理，例如北京产权交易所、上海联合产权交易所等，其业务不仅包括股权交易，还包括国有产权交易、知识产权交易等。

金融资产交易所是从事信贷资产、信托资产登记、转让以及组合金融工具应用、综合金融业务创新的金融资产交易市场，通常由地方政府批准设立并进行管理，目前全国有60余个金融资产交易所，例如北京金融资产交易所、重庆金融资产交易所等。

其他交易所包括区域股权市场（俗称“四板市场”，全国共35个，例如江苏股权交易中心、厦门两岸股权交易中心等）、上海国际能源交易中心、上海黄金交易所、上海票据交易所等。

2.证券登记结算机构。证券登记结算机构是指为证券的发行和交易活动办理证券登记、存管、结算业务的中介服务机构。我国主要有三个证券登记结算机构：中国证券登记结算有限责任公司（以下简称中国结算或中证登）、中央国债登记结算有限责任公司（以下简称中债登）、银行间市场上海清算所股份有限公司（以下简称上海清算所）。中国结算主要提供权益类证券登记托管等服务，中债登和上海清算所主要提供债券类证券登记托管服务。

3.证券服务机构。证券服务机构是指依法设立的从事证券服务业务的法人机构，包括资信评级公司、会计师事务所、律师事务所、资产评估公司、信息技术系统服务公司、财务顾问公司等。前述6类证券服务机构从事证券服务业需向证监会和国务院有关主管部门备案，由证监会进行管理。

（五）金融控股公司

金融控股公司，是指依照《公司法》和国务院印发的《关于实施金融控股公司准入管理的决定》、经中国人民银行批准设立的、控股或者实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司。金融机构的类型包括：（1）商业银行（不含村镇银行，下同）、金融租赁公司；（2）信托公司；（3）金融资产管理公司；（4）证券公司、公募基金管理公司、期货公司；（5）人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司；（6）国务院金融管理部门认定的其他机构。

具有下列情形之一，应当申请设立金融控股公司：（1）控股或者实际控制的金融机构中含商业银行的，金融机构总资产不少于人民币5000亿元，或者金融机构总资产少于人民币5000亿元但商业银行以外其他类型的金融机构总资产不少于人民币1000亿元或者受托管理的总资产不少于人民币5000亿元；（2）控股或者实际控制的金融机构中不含商业银行的，金融机构的总资产不少于人民币1000亿元或者受托管理的总资产不少于人民币5000亿元；（3）控股或者实际控制的金融机构总资产或者受托管理的总资产未达到上述第一项、第二项规定的标准，但中国人民银行按照宏观审慎监管要求认为需要设立金融控股公司。

二、牌照管理

长期以来，为维护金融业安全稳健运行，保护存款人和投资者合法权益，针对金融业内生脆弱性和负外部性强的特点，各经济体普遍按照金融与实业相对分离的基本原则，将金融业作为特许经营行业，实施严格的牌照管理。例如，美国1863年公布的《国民银行法》规定联邦政府或各州政府根据相关法律授予银行牌照，结束了准入十分宽松的“自由银行”时期。20世纪80年代大批银行破产倒闭后，美国建立了一套较为完整和科学的银行市场准入制度。20世纪30年代的联邦法案奠定了美国证券行业的制度基础，1964年和1975年两次证券法修订扩大了对美国证券交易委员会的监管授权，并对注册经纪商提出经营能力等方面的要求，美国证券公司牌照管理框架初步形成，并在随后的混业发展中逐步调整和完善。中国香港特别行政区实行存款机构三级制，按照存款金额、年期及业务性质，将银行划分为持牌银行、有限制牌照银行及接受存款公司。

我国现有金融业态主要从传统金融机构各项业务衍生而来，逐渐发展壮大，形成各项新兴金融业务，其中大部分已被纳入监管范围，采用牌照制或备案制监管，但部分领域还存在监管空白。在2017年之前的几年中，野蛮生长的网络借贷行业从事各类小额贷款、担保等金融业务，它们大多没有正规金融牌照，一度处于无人监管状态。部分境外机构或我国境内的市场主体利用“国外宽准入，国内宽监管”的特点，迂回海外拿到金融牌照，再通过数字平台给境内提供金融服务，进行监管套利，扰乱国内金融秩序。

总的来看，金融机构服务对象广泛、交易对手众多，一旦出现问题，就很可能发生风险传染，波及整个金融系统，影响金融稳定，危害公众利益。因此，从事金融业务必须事先获得金融监管机构的批准并接受其持续监管，不允许无照无证或超范围经营。

（一）银行业金融机构的牌照管理

银保监会对商业银行，开发性、政策性金融机构，信托公司，金融资产管理公司，金融租赁公司，银行理财子公司，金融资产投资公司，汽车金融公司，消费金融公司，企业集团财务公司，货币经纪公司等银行业金融机构实施牌照管理。对银行业金融机构而言，进行牌照管理的原因主要有以下三个方面。

1.提供关键金融服务。银行作为社会经济活动的信用中介，通过吸收存款、发放贷款、支付清算等业务实现信用派生、期限转换和流动性转换功能，承担传导货币政策、执行产业政策的重要职能，渗透社会的方方面面，提供众多关键金融服务。尤其是在我国间接融资体系占据主导地位的情况下，银行业的作用更是难以替代。因此，必须对其实行牌照管理和特许经营，并予以严格监管。

2.防范银行业金融风险。银行业为实体经济发展提供不可替代的关键金融服务，外部性极强，容易引发系统性风险。国际金融危机的教训表明，经济危机和银行危机相伴相生，二者一荣俱荣，一损俱损。由于系统性风险一般最终由政府承担，因此政府也必然要求其获得事前的监管权，即在准入、许可、业务范围上严格进行约束，综合运用行业准入许可、宏观审慎管理和事后救助措施，把握防范系统性风险和道德风险之间的平衡。

3.保护存款人利益。银行业务的核心原理是“期限转换”，即将期限短的存款负债转化为期限长的信贷资产，这导致银行存款负债具有天生的脆弱性，一旦爆发流动性危机，就会损害银行和存款人利益。为此，需要对银行业机构进行牌照管理，并建立覆盖全部境内持牌银行机构的存款保险制度，增强公众对银行体系的信心，保障存款人利益，更好地促进银行业审慎经营，稳健发展。

（二）保险业金融机构的牌照管理

银保监会对财产保险公司、人身保险公司、再保险公司、保险资产管理公司、相互保险组织、保险专业代理公司、保险经纪公司、保险公估公司等保险业金融机构实施牌照管理。对保险公司和保险中介机构（简称保险机构）而言，进行牌照管理的原因主要有以下两点。

1.降低保险市场风险。由于保险公司业务经营和核算技术的特殊性，非专业人士很难看懂其会计报表、财务报告、精算报告等，保险公司在发生经营亏损时，可以在较长时间内不表现为对外支付困难，换言之，保险公司的经营风险具有长期性和隐蔽性。对保险公司实施严格的市场准入，只允许有实力、经营规范的主体进入保险市场，这样做有利于降低保险市场风险，促进其长远健康发展。

2.保护投保人利益。一是降低保险机构对投保人的优势。保险机构专门经营保险业务，保险条款及保险费率一般由其单方面制定，保险机构有可能在产品研发、销售、理赔等过程中侵害投保人利益。而投保人一般并未学习保险专业知识，难以识别保险机构在经营活动中的欺骗、误导行为。为此，需加强对保险机构的持牌管理等监管措施，确保投保人被公平对待。二是保障保险公司的支付能力。在保险业务中，投保人先履行支付保险费的义务，保险事故发生后才向保险公司请求支付赔款或保险金。保险公司如果实力不足或因经营不善而破产，就可能使众多投保人的利益受到损害。对保险公司实施牌照管理，有利于保险公司保持较强的财务实力，履行保险合同的支付义务。

（三）证券业金融机构的牌照管理

证监会对证券公司、基金公司、期货公司等证券业金融机构实施牌照管理。对证券业金融机构而言，进行牌照管理的原因主要有以下三方面。

1.防范证券业金融风险。证券业由于其业务的创新性和风险的交叉传染性，容易导致较大的系统性风险。2008年美国次级债券引发的国际金融危机、2015年我国高杠杆配资导致的股市异常波动，都是近年来资本市场事件引发系统性金融风险的惨痛教训。证券业风险具有隐蔽性、传染性、突发性和较强的负外部性特征，正是由于证券业稳健经营事关重大，因此必须坚持特许经营，依法有序进行证券业牌照管理，绝不能无证经营或超范围经营。

2.保护投资人利益。由于证券市场具有巨大的财富效应，利用信息不对称牟取利益等非法事件在证券业发展史上层出不穷，严重扰乱了市场秩序和公平。我国证券市场的主要特点是散户众多，监管资源有限。以牌照为抓手压严压实证券业中介机构责任，让其在各个证券业务条线严格遵守监管要求，结合完善证券市场信息披露制度，提升监管效率，有利于保护投资人合法权益，促进证券市场健康发展。

3.证券业务的特殊性。除了设立机构需要监管部门颁发牌照，证券业机构开展各类业务也需要取得相应牌照。证券行业各业务条线具体经营业务差异较大，以证券公司为例，其所需取得的业务牌照包括：证券承销与保荐牌照、证券经纪牌照、证券自营与交易牌照、资产管理牌照等。每项业务具体的运营方式和风险特征均不相同，因此，监管部门依据不同业务条线设置了不同的准入要求，例如资本要求、专业人才、合规要求等。针对不同业务颁发不同牌照有助于监管部门从源头上管控证券业务发展，控制风险。

（四）金融控股公司的准入管理

2020年9月，国务院印发《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，授权中国人民银行对金融控股公司开展市场准入管理并组织实施监管。中国人民银行同步发布《金融控股公司监督管理试行办法》，进一步细化相关监管要求。对金融控股公司实施市场准入管理的主要原因有以下两个方面。

1.防范化解系统性风险。金融控股公司通常规模大、业务多元化、关联度较高、风险外溢性强，在一国或地区经济金融体系中占据重要地位，关系到国家金融安全和社会公共利益，需要实施市场准入予以规范。2008年国际金融危机后，主要国家和地区更加强调整体监管，以防范化解系统性风险为核心，降低风险的复杂性、传染性和集中性，提高对金融控股公司的审慎监管标准，防范风险跨机构、跨行业、跨市场传染。

2.规范金融控股公司健康发展。近年来，我国金融控股公司快速发展，有利于满足各类市场主体对多元化金融服务的需求，提升金融服务实体经济的能力。但在实践中，少部分企业盲目向金融业扩张，风险和问题不断累积。一是缺乏金融专业知识和合规意识，风险隔离机制不健全，金融业风险和实业风险交叉传染。二是少部分企业利用复杂的股权安排等手段，隐匿股权架构，组织架构复杂不透明，虚假注资、循环注资，风险底数不清。三是少数企业借助控股地位，通过不当关联交易输送利益，损害金融机构和其他投资者的合法权益。设立明确的行政许可，是对金融控股公司依法监管的重要环节，有利于全方位推动金融控股公司依法合规开展经营，防范风险交叉传染。