三 1993～1998年第二次地区行署制度撤销改革

（一）中央规制：合并与地级市同城的14个地区

第二次地区行署制度改革的大背景是配合社会主义市场经济建设目标下的转变政府职能、建立公务员制度等改革。1992年我国确立社会主义市场经济建设的目标，1993年11月，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，作为建立社会主义市场经济体制的总体规划和行动纲领，把经济体制改革目标具体化、系统化。在政治上，“行政管理体制和机构改革，是建立社会主义市场经济体制和加快经济发展的重要条件，也是政治体制改革的紧迫任务”。而“当前的突出问题，是政企不分，关系不顺，机构臃肿，效率低下”。为此，中央决定“要围绕转变政府职能这个中心环节，用三年时间基本完成各级政府机构改革的任务”。[51]1997年党的十五大进一步提出以调整所有制关系为基础，以资本为纽带发展市场经济的理论和任务，进一步明确了行政改革的方向要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效，运转协调，行为规范的行政管理体系；深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减人员。在这一背景下，中央政府机构改革以后，1993年7月21～23日，全国机构改革工作会议召开，具体部署各级机构改革的步骤和要求。翌年地方政府机构改革和推进市领导县体制在全国再次展开。在此背景下，第二次地区行署制度改革到来。

第二次地区行署制度改革的声音出现于1993年，同样包括撤销地区和地区机构改革两个方面，文字也并不多。1993年3月15日第八届全国代表大会第一次会议公布的《政府工作报告》要求各级政府机构精简的同时规定：“地区机构改革要同调整行政区划相结合。各级派出机构要大力精简。地和地级市并存于一地的，原则上要合并。”[52]由于1982年新时期第一次全国行政体制改革及撤销地区已经有了初步经验和基础，而第二次改革是第一次改革的继续和扩大，因此，党和国家没有再发布专门文件，而是在1993年7月2日《中共中央关于印发〈关于党政机构改革的方案〉和〈关于党政机构改革方案的实施意见〉的通知》（中发〔1993〕7号）中统一规定了各级政府改革的要求。其中规定：“地区机构改革要与完善地区行政管理体制结合起来。目前，全国尚有14个地区[53]机关与地级市机关并存于一地，原则上应予合并，实行市领导县的体制。”由此可见，新时期中央对第二次撤销地区的要义是合并与地级市并存的地区。具体的时限是，包括地区在内的“各级机构的改革三年内基本完成，地方机构改革开始实施和完成的时间可以有所不同，不搞一刀切”。[54]

（二）地方实施：地区与县级市同时撤销后新建地级市占近六成

自1993年开始，根据中发〔1993〕7号文件规定，除个别地市未合并外，大多数地方都进行了合并工作。河北、吉林、湖北三省合并了全部地区，山西、湖南、青海等省合并了大部分地区。由此，地区从1992年底的110个减少到1998年底的66个，5年里共减少44个。[55]

与1983～1985年第一次撤销地区行署相比，此次撤地有以下两点不同：

其一，此次撤销地区行署开始后，地方的撤地速度明显放缓。第一次撤销地区行署改革，从1982年底至1985年底的三年里，地区行署共减少45个，平均每年减少15个；正式改革的第一年1983年，就减少地区37个。1993年底，全国有101个地区，至1998年底有66个地区，5年里共减少35个[56]，平均每年减少7个；除1993～1994年减少了12个以外，其余每年的降幅大体相当（见表2-5）。之所以放缓，其中有上次的教训，也有90年代初经济缓慢的影响；还有一个因素，就是能与地区合并的地级市很少了，县级市的条件又不太成熟。再有一个原因是1993年发布的新中国成立以来的第五个设市标准使升格为地级市的台阶又大幅度提高。1993年5月17日《国务院批转民政部〈关于调整设市标准报告〉的通知》规定：“设立地级市的标准”为“市区从事非农产业的人口25万以上，其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农产业的人口20万以上；工农业总产值30亿元以上，其中工业产值占80%以上；国内生产总值在25亿元以上；第三产业发达，产值超过第一产业，在国内生产总值中的比例达35%以上；地方本级预算内财政收入2亿元以上，已成为若干市县范围内中心城市的县级市，方可升格为地级市”。[57]这一标准较之1986年规定的“可实行市领导县的体制”（市区非农业人口25万以上、年国民生产总值10亿元以上的中等城市）的标准相比，量化指标明显更为复杂，且在国民生产总值上有较大提高。

表2-5 1994～1998年全国撤销地区数量及名称

表2-5 1994～1998年全国撤销地区数量及名称-续表

其二，此次撤地的主要形式是地区与县级市升格后合并，实际操作程序是同时撤销地区和县级市，合并组建一个新的地级市。新时期第一次撤销地区行署时，地区主要是与同城的地级市合并而撤销；第二次改革1993年至1998年底减少的48个地区基本不是采用中共中央明文规定的与同城地级市合并的方式（见表2-6）。1993年属于与同城地级市合并而减少的地区仅有3个。即使撤销地区较多的1994年，撤销的12个地区中属于地市同城而撤销的仅有2个。总体属于与同城旧有地级市合并而撤销的地区有10个（河北省保定地区、石家庄地区、张家口地区、沧州地区、邯郸地区、邢台地区、承德地区，黑龙江省松花江地区，湖北省郧阳地区，广西桂林地区），其余均使用了其他4种形式，其中第（3）种地区与1个升格后地级市合并是主要形式（28个），占比58.3%。

表2-6 1993～1998年全国地区撤销形式统计

表2-6 1993～1998年全国地区撤销形式统计-续表1

表2-6 1993～1998年全国地区撤销形式统计-续表2

之所以此次撤销地区时，第（3）种形式地区与1个升格后的地级市合并数量占近六成，除了前述的经过第一次撤销后，旧有的原装地级市和能升格为地级市的已经所剩无几。还有一个原因就是设立新县级市后再与地区行署合并要比新建一个地级市再与地区行署合并的门槛低。前述1993年民政部设地级市标准较之1986年的标准调高，致使直接升格地级市不容易了，但升格县级市的标准却不难达到。1993年《国务院批转民政部〈关于调查设市标准报告〉的通知》规定“每平方公里人口密度400人以上的县”改为县级市的标准有3条[58]，其中可比的两条硬指标是“县人民政府驻地所在镇从事非农产业的人口不低于12万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于8万……全县乡镇以上工业产值在工农业总产值中不低于80%，并不低于15亿元”。而如果是“自治州人民政府或地区（盟）行政公署驻地”，其“设市时条件可以适当放宽”，条件就降低为“驻地镇非农业人口不低于6万，其中具有非农业户口的从事非农产业的人口不低于4万”[59]。可见，设立县级市比设立地级市，然后再与地区合并更容易些。这从当时“标准出台后，各地纷纷抢占机会”进行撤县设市也可看出[60]。因此，第二次撤地时大多数省就是采用将地区和县级市同时撤销再组建新地级市这一形式。而这就导致此次地区行署改革期间建立的地级市的带县能力明显比第一次地区行署改革期间建立的地级市的带县能力弱，也是日后市领导县体制改革屡遭非议的主要原因。

第二次撤销地区行署进一步促进了城市化的程度。有专家统计，“截至1998年底，全国共有219个市领导1228个县（包括县级市、自治县、旗等），平均每个市领导56个县，‘市管县’成为我国地方行政体制中的普遍现象”。[61]占当年全国地级市的96.5%，占全国县级单位的52.2%。[62]即城市化一半的功劳是来自地区的撤销，而这也意味着地区行署的大限将至。