二 省级派出政府制度的渊源（元朝中后期至1912年）

有专家曾言：“我国省县之间的派出机关起源于本世纪初的民国时期。”[28]笔者认为管县派出政府的起源要更早。

（一）元代的宣慰司道制（元中后期～1368年）

省与县之间的派出政府制度可追溯至元代的道制。[29]由于元统一中国后，疆域前所未有的广大，地方政府的层级结构也十分复杂。元人记载：“有路、府、州、县四等。大率以路领州、领县，而腹里或有以路领府、府领州、州领县者，其府与州又有不隶路而直隶省者”[30]，即有2～5级不等，但其总体为省—路（府、州）—县（或州）三级制，具体各行政层级的数量为：行省11个、路185个、府33个、州359个、军4个、安抚司15个、县1127个。每个行省平均管辖面积约为114.33万平方公里[31]，因此，对下级政府的管理明显有力所不及之感。所以，元在行省与路级政府之间设立派出机构——宣慰司，以加强对地方的控制，其长官称宣慰使，以道为辖区，故称宣慰司道制。

前述，元统一以前，也有一派出机构称宣慰司，与行省同为中央派出机关，但其辖区为路，可称为宣慰司路。在元代地方，一般“其立行省者，不立宣慰司”[32]，所以，宣慰司路实际上“是行省的补充”[33]。行省成为一级行政后，多数宣慰司路同其他与行省同级的机构被逐渐废除。而作为行省的派出机构的宣慰司出现于元中后期，主要是成宗朝（1295～1308年）以后。区别于统一前的宣慰司，统一后的宣慰司均以“道”命名，因此称为宣慰司道制。这一宣慰司也并非普遍设立的派出机构，一般“郡县又远于省，若有边徼之事者，则置宣慰司以达之”[34]，即只设于省内离行省中心较远或少数民族聚集的地方。元中后期共设有11个宣慰司道[35]。宣慰司的职能是“掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省，有边陲军旅之事，则兼都元帅府，其次则止为元帅府”，即边陲地区的宣慰司兼调度军旅的职权。宣慰司上属行省，下领诸路，再下则路领府州，府州领县。宣慰司内设宣慰使3员，同知宣慰司事、副宣慰使各设置1～2员不等，宣慰使下还有经历官、都事、照磨兼架阁管勾等职，负责具体事务的处理。宣慰使等官兼任都元帅等职务则兼设具军事职能的都元帅府，还增设同知、副史、经历、都事各1员[36]。元代的宣慰司道制是明、清道制的起源。

（二）明代的守、巡道制（永乐年间～1644年）

沿袭元代道制，明代在省县之间建立守、巡道制。明代由于布政使司即省级政府辖境颇大，于永乐年间将一省划分为数区，建立“道”。明代的道，有专管一事的道如协堂道、水利道、屯田道、关河道、盐法道等，是省的专门办事机构，这种道不按照辖区划分，而是以所担负的具体任务来划分，相当于今天各省承担单一专业职能的厅或局等机构。此外，还有专管一地的道，即代表省府（布政司）管理某一地的机构。专管一地的道又分两种：布政使司副官参政、参议所领诸道，称为分守道，分守道始置于永乐年间；按察司内副官副使、佥事，分领诸道，称为分巡道，分守道和分巡道二者合称守巡道。源于其上级派出者职能的不同，分守道以行政监察为主，分巡道以司法监察为主。派往各分守、分巡道的参政、参议、副使、佥事等代表布、按二司监临地方，督导和检查地方工作，以便沟通省内上下。各省派出的分守道和分巡道的数量大体相当，其辖区或重叠或交错，共同负责对省内各州府县事务的管理与监察，相互补充、相互制约，构成地方上的双重监察体制。分巡道大多数兼专管一事之道的职责，“或兼兵备、或兼河务、或兼水利、或兼提学，或兼茶马、屯田，或兼粮储、盐法”[37]，还有兼关务、窑务、驿传、海防、船工、渔业、商埠、漕务者。与元代的宣慰使及僚属有固定的品级不同，明代以参政、参议、副使、佥事分遣各道，属临时性质，无品级，无治所，视所代职衔而定，参政为从三品，则守道同；佥事为正五品，则巡道同。

明中后期，守、巡两道监察职能逐渐削弱，所担负的行政职能却不断增多，但始终是省的派出机关。其原因，一是交叉和重叠设置的守、巡道二者之间存在掣肘，权力分散化，这与明代督和抚是相同的；二是派出官员的品级、治所不定，所以，难以常态化并坐实为地方一级。

（三）清代的道（员）制（1644～1911年）

清代沿用明代的守巡道制，同样是根据派出者不同而分设分守道和分巡道。“分守为布政使之副，专掌钱谷，分巡为按察使之副，专掌刑名”[38]。与明代的道不同：（1）清代道的长官改称道员，因此，清代的派出政府制度又称为道员制；（2）清代的道有固定治所和品级。道员的衙署称道台衙门，同时，虽清初道员“衔额靡定，均视其升补本职为差”[39]，但到乾隆十八年（1753年）固定下来，“定为守巡各道秩正四品”[40]，其属吏有库大使、仓大使、场大使、盐课大使、关大使等杂职，秩从九品或未入流不等；（3）清代的守、巡道“皆因地建置，不备设”[41]，一省内守、巡道不兼设。如1820年，直隶省设的分守道只有口北道1个，分巡道则有6个，包括天津道、清河道、通永道、大顺广道、热河道、霸昌道。宣统年间（1909～1911年），全国共有84个守、巡道，每省置道数量不等，总体巡道多于守道。[42]守、巡道多兼管盐、粮、河道，主要职责是“各掌分守、分巡，及河、粮、盐、茶，或兼水利、驿传，或兼关务、屯田。并佐藩、臬核官吏，课农桑，兴贤能，励风俗，简军实，固封守，以帅所属而廉察其政治”[43]，即协助督、抚、藩、臬诸地方大员管理政务，监督府、县。在制度上，各省道员也有上疏言事之责，有密折封奏之权，可直达天听。

（四）行政督察专员公署制度（1932～1949年）

行政督察专员公署制度[44]是民国时期国共双方均曾设立的省级派出政府制度。河南大学翁有为教授等7人合著的《行政督察专员区公署制研究》，对此制度的设立、职能、组织、性质等均有专论，笔者未来两年内也将有一部与此基本同名却不同内容的专著问世，故在此只对此制度作简单的、必要的介绍。

行政督察专员公署制度设立的原因是国民党剿兵、整合地方、加强中央集权的结果。国民政府地方基本实行省—县二级制。然而现实上，“我国省区，大都地域辽阔，交通不便，所辖县治，多者逾百，少亦六十以上，遂使省与县之间，上下远隔，秉承督察，两俱难周，以故省政府动有鞭长莫及、呼应不灵之苦”[45]。即国民政府的省县二级制遭遇了历史上中央或省政府管理幅度过大的同样问题，加之剿共需求。于是1932年前各地在没有中央统一规制的情况下分别尝试建立各色派出政府制度以解决这一问题，如安徽省的首席县长制、江苏省的行政区监督制、浙江省县政督察专员制及江西省党政委员分会制等。这些成为后来国民政府行政督察专员公署制度的直接来源。蒋主军汪主政二元体制形成后，1932年8月，蒋介石所掌军事委员会下的豫鄂皖“剿匪”总司令部和汪精卫所掌的行政院各颁一制，官称在“剿匪”区和非“剿匪”区各建立行政督察专员公署制度，但两种专员职权地位悬殊。两制并立四年后，随着汪精卫被刺辞职，蒋任行政院院长，延续此前蒋方专员制的特点，1936年10月，行政院颁布《行政督察专员公署组织暂行条例》《行政院审查行政督察专员人选暂行办法》《行政督察专员资格审查委员会规则》《行政督察专员办事成绩考核暂行办法》等五个法规，标志着行政督察专员公署制度正式划一固定。

自1937年开始，中国共产党领导的各根据地和解放区也实行了行政督察专员公署制度，但中国共产党和国民党在这一制度上有同有异。两者的相同之处在于：（1）中国共产党参考了国民党的相关规制内容（详见第四章）。（2）管理幅度基本相当。1941年中国共产党设置的“专署辖县在7个左右，超过10个或少于等于4个的情况较少”；1935年，国民政府所辖8个省的专署除1个省平均辖县低于6个和2个省平均辖县在10个左右外，5个省平均辖县都在6～7县。因此，国民党和共产党的专署辖县“情况相近”[46]。（3）行政督察专员区的名称基本以数字命名。1936年，国民政府行政院的《行政督察专员公署组织暂行条例》规定：“行政督察区名称以数目字定之”称“某某省第几区行政督察专员公署”[47]。中国共产党除最初的陕甘宁边区的5个专区称“分区”和解放战争时期的个别专区外，其余各地也以数字定名。（4）专员均可兼任县长。国民党和中国共产党的文件均规定，专署与县的办公机构置同一地时，专员可兼任县长。如《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》规定：“专员公署与中心县政府同在一地时，专员得兼县长”。1937年11月后，国民政府规定其专员不再兼任县长，但地方实际仍如故。

两者的不同之处在于：（1）中国共产党的专员来源更广泛。国民党的专员“由行政院院长或内政部部长提出呈请国民政府简派”，而中国共产党的“专员和副专员，由边区政府派任，或令驻本分区军事长官兼任，或令本分区县长1人兼任。”[48]可见，中国共产党的专员来源并不局限单一途径。（2）中国共产党行政督察专员公署制度的组织结构的规制性更强。（3）自1937年建制至1949年新中国成立，中国共产党对行政督察专员公署制度始终有所关注和建设；国民党对行政督察专员公署制度的建设主要集中在1945年以前，而解放战争时期则较少关注。（4）在是否实化的问题上，中国共产党行政督察专员公署制度由于1941年后根据地面临较大的困难，有些专员公署实化为一级政府；国民党各省专员的权力因地方实力派大多靳而不予，或随省主政者而变动，差异较大，不能一概而论。

总之，有专家指出，中国共产党的行政督察专员公署制度“虽然‘嫁接’于国民政府的创制，但却不是照搬照抄，而是经过改造使之适宜于根据地和解放区的实际需要”，“更体现了根据地的灵活性”[49]。同时，由于中国共产党的组织力和动员力更强，专员及专员公署在省县之间的行政中长期发挥了更大的作用；而不是像国民党混乱不一，甚至成了赘疣或单纯的文书承转机关。

（五）专区专署制度（1949～1966年）

关于专区专署制度，笔者的专著《1949—1966年专区专署制度研究》有详论，在此仅介绍要略问题。

如果汉代部州制是地区行署制度的最远前身，那么专区专署制度是地区行署的最近前身。1949年新中国成立后，承袭了根据地和解放区的行政督察专员公署制度，在省县之间建立专区专署制度，并将其写入新中国第一部组织法。1954年9月21日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第四十二条规定：“省人民委员会在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署，作为它的派出机关”；其主要职责是“监督指导”县人民政府的工作[50]。

专区专署制度从1949年建立直至1966年“文化大革命”到来被地区革命委员会代替而结束，其历史可分为三个阶段：（1）1949～1957年建立阶段；（2）1958～1960年空前发展阶段；（3）1961～1966年调整恢复阶段。其中1949～1957年第一个阶段专署被规定为省级派出政府，即虚级；1958～1960年第二阶段专署发展为正式的一级政府；1961～1966年第三个阶段专署又恢复为派出政府。随着这17年否定之否定的过程，专区专署的规定职权发生了一波三折的变化：从第一阶段1950年简单规定的监督指导，到第二阶段1958年后转变为实级政府，全面扩权后大变身，具有一级政府的所有权力，再到第三阶段1961年专区专署制度恢复后收回扩大的权力。整个过程如过山车般大起大落，但各省专区专署职权的实况却没有中央规制计划的那样出现同样震动波幅的跌宕起伏的变化。其中表现之一是专区的“财政”。在1949～1957年和1961～1966年两个时段，按组织法和宪法规定，专区不是一级行政层次，应没有独立财政和收支结构；1958～1960年转变为正式一级政府，建立一级财政，应具有与其他地方政府相同的收支结构。而实际结果是1961年后有的专区仍然是一级财政，直至“文化大革命”中期。与专区地位（性质）变化波动完全不同的是地区的组织与机构，实际上不但专区的设置与省、市基本对应，“财经、政法、文教等国家机关，凡属省、市所有者”，专区“大体都有”[51]，近似一级政府的规模和结构，还与其他各级政府一样，始终处于不断增长、膨胀之中。因此，有专家指出：“专员公署从建立到被革委会所否定，其职权范围”“越来越接近一级政府的模式”。还有专家说，专署的“实际情况是它实了之后，从没有虚过”[52]。