二 “创新社会治理”政策背景下的社会治理主体

自中华人民共和国成立以来，国家在不同时期对如何塑造和引领有序社会生活这一命题有着不同的理解和认知，并采取了不同的治理举措：从最初的推动社会单位化并建立起某种“总体性支配模式”，[22]到逐步开始依托社会多元力量，强调不断提高社会管理的科学化水平，进而有效协调社会不同利益诉求，推动以民生为重点的社会建设。这种治理转型的历史性过程，与中国经济发展模式的转变、社会资源配置结构的变化以及社会利益结构的分化都有着重要的因果关联。以某种方式来看，这一进程也体现了国家审时度势，适应历史发展客观规律，在经济社会诸领域各种自主性纷纷彰显的背景下重建新型社会生活秩序的努力。然而，每种治理模式的有效运转都与一定的结构性支撑因素密切相连，[23]因此，不同治理模式之间的转变并非一个“水到渠成”的自然过程。今天，当中国政府试图在一个越来越开放而分化的社会中重建多元管理格局时，传统支撑因素[24]的有效性正日渐弱化，如何在新的基础上建设一种凝聚和吸引社会多元力量共同参与社会治理的新模式，开始变得日益迫切。正是在这种治理转型的历史背景下，当代中国的社会组织又被赋予了“社会治理主体”的重要时代内涵。

（一）当代中国社会治理转型的基本脉络

从党和国家的政策演变来看，近十年来各级政府一直在转变观念，开始改变单一维度的自上而下的社会管理观，逐步形成上下结合、政社结合、多元参与的新型社会治理观。这可以从党和国家的重要文件中窥见一斑。

2011年2月，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班仪式上，围绕探索建设中国特色的社会主义社会管理体系，发表了重要讲话。胡锦涛强调了“三个最大限度”（最大限度激发社会活力、最大限度增强和谐因素、最大限度减少不和谐因素）对于社会管理创新的重要影响。讲话指出，“加强和创新社会管理，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中、五中全会精神……紧紧围绕全面建设小康社会的总目标……以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义管理体系”。[25]这一讲话精神表明，党中央及国家领导人已经站在战略高度重视社会管理及其创新。

同年，党和国家连续实施了三个有重要意义的创新。其中，2011年3月，“社会管理创新”一词首次以重要篇幅写入《政府工作报告》，并在国家“十二五”规划纲要中单独成篇。切实解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题，已被各级政府摆在了更加重要的位置。2011年7月出台了我国第一份关于社会管理创新的正式文件《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》。2011年9月16日，中央决定，把中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会。[26]尤其是中央社会治安综合治理委员会的更名，更是标志着党对社会管理的范畴认识实现了全新的转变，社会管理不再简单地等同于治安管理；而且，在政策文件中，社会管理开始出现了向治理的悄然转变。

在党的十八大上，社会管理创新问题再次成为重要议题。在这次会议上，党仍然强调了以民生为重点的社会建设的重要性，同时在党的十六届四中全会精神的基础上更进一步，提出“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。由此，人们可以发现，党对社会建设与社会管理创新的理论认识又更加丰富和成熟了。

对于当代中国社会治理模式的转变，具有历史性意义的变化是在党的十八届三中全会上。与之前历次会议上的表述不同，这次会议明确提出了从传统社会管理向现代社会治理的历史性转变。会议提出了新时期创新社会治理体制的重大战略要求，并将其置于国家治理体系和国家治理能力建设的重要位置。会议指出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用浓墨重彩阐述了创新社会治理体制的具体内涵，并在此情境下强调激发社会组织活力，文件指出“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动”。党的十八届三中全会关于创新社会治理的历史性提法标志着党对社会建设与社会治理的认识进入了与中国经济社会发展相适应的全新阶段。

党的十九大在论及社会治理创新时提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”这一改革目标，尤其是明确强调要“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。在这“四化”中，“社会化”放在首位——这也意味着国家更重视治理创新中社会主体的重要作用以及社会化治理机制的突出位置。此外，党的十九大报告还进一步突出了社会组织在社区治理体系中的重要作用，报告强调“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这一政策取向推动了此后社区社会组织的快速发展。

党的十九届四中全会围绕“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”进一步提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这表明未来我国的社会治理制度建设将更注重多元参与和人尽其责的共同体思维，从而实现治理模式的深度转变和系统优化，如鼓励公众从传统治理逻辑下的被动响应者转变为共建共治共享社会治理新格局下的积极行动者；推动城乡社区从行政治理末梢转变为居民基于现代社会公共性而守望相助的社会生活共同体；实现治理体系的运行方式从政府大包大揽向政府治理和社会调节、居民自治良性互动转变。总体来看，社会治理共同体这一概念的提出是以人民为中心发展观的深度体现，也是我国在经济社会日益开放、社会成员自主性日益萌生背景下构建社会秩序系统的重要战略选择。

总体来看，从“管理”到“治理”的深远转变，在很大程度上代表着改革步入“深水区”以来，中国政府在维系良性社会秩序时，对所遭遇的各种深层挑战展开的有效回应。

许多研究都注意到，近年来中国社会治理体系正面临着一系列深层次挑战：一是随着后工业经济的发展和社会结构的分化，人们的需求结构变得日益复杂，此时的公共服务不再是一系列无差异的标准化服务，不同的社会群体对公共部门形成了不同的服务预期。此时公众对政府的服务需求出现了“不协调”的一面，而政府仅凭自身的力量无法对这种不协调的需求格局做出及时的回应。二是不同社会阶层的利益取向趋于分化，对政府现有的利益协调能力提出了挑战。如何对日益分化的社会结构中不同的利益取向进行更好的协调，这对政府现有的利益协调能力提出了挑战。三是随着全球风险社会的来临，如何开展有效的风险防范与治理逐步成为社会治理的重要内容。全球化的过程实际上就是世界风险社会形成的过程，从金融风险到环境破坏，从核危机到社会失范，从流行性疾病到个人的存在性焦虑，从全球恐怖主义到日常的饮食安全，现代人的所有行动都被卷入风险社会的生产和再生产之中，风险成了当代人类的一个基本生存环境。[27]传统的管理方式在面对无所不在的社会风险时，开始显得有些力不从心了。

显然，面对上述挑战，仅仅依靠政府行政管理的力量应对已经严重不足。此时高效的社会治理既需要宏观的、显性的社会管理制度和社会体制的完善，亦需要构建多元的、隐性的社会协调机制，特别是激活来自社会生活本身的、协调各种社会关系的机制，即形塑结构意义上的社会组织体制，以便形成多元复合治理的现代社会管理格局。在此背景下，当代中国的社会组织就获得了一个极为重要的发展机遇。

（二）作为治理主体的社会组织

社会组织之所以会被视为多元治理模式中重要的治理主体，这在很大程度上与其组织特征有关。首先，社会组织来自公众和民间社会的组织属性，决定了其代表着特定社会群体的利益。因此，在社会利益结构和需求结构高度分化的现代背景下，只有吸纳不同社会组织参与到多中心治理网络中去，通过它们之间的协商和互动，才有可能较好地协调社会不同利益群体的诉求，建立长效的社会自我协调机制。这一点已经被西方发达国家的治理实践所证明，无论是政治多元主义国家还是法团主义国家，吸纳社会组织参与治理对于社会利益协调都具有重要意义。其次，大多数富有活力的社会组织都具有较高的社会威望和公众信任基础。因此，当这些社会组织参与社会治理时，它们具有较强的公信力和社会说服能力，可以较好地动员居民以积极、理性、善意的方式来共同维持社会秩序，由此更容易形成具有广泛社会合法性基础的社会秩序。再次，社会组织可以更为灵活地运用多种社会机制来塑造社会秩序，这种组织特征尤其适用于异质性水平较高的现代社会结构。相比政府部门的刚性运作模式和诸多“硬约束”，社会组织可以运用各种灵活的手段来动员、教育社会成员，并维系社会秩序。最后，也是非常重要的一点，吸纳社会组织开展社会治理可以有效地提升公众自我协调、自我服务的能力，从而降低各级政府部门的行政治理成本，最终塑造良性的现代国家治理体系。

基于上述多维认知，近年来国家在创新社会治理政策体系下，更注重“激发社会组织活力”，推动系统性的制度创新。

首先，主管部门逐步改革传统登记体制，放宽社会组织的准入门槛。党的十八届三中全会明确提出重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。根据这一改革精神的要求，从中央到地方都下放了审批权限，对原有的登记管理体制进行了调整。与此直接相关的就是“三大条例”[28]的修订。由于这四类社会组织可以采取基金会、社会团体和社会服务机构三种组织形式。按照这一规定，现行的基金会、社会团体和民办非企业单位的三个行政法规都需要进行修订。2016年5月和8月，民政部公布了三个条例修订草案的征求意见稿，目前已多次召开座谈会专题研讨。[29]三个新条例将进一步优化社会组织发展的制度环境，也将降低社会组织的注册门槛，有助于这几类社会组织的蓬勃发展。

其次，国家开始不断完善社会组织发展和管理的法律体系。针对不同类型的社会组织，相关部门出台了一系列支持性的法律法规，从而为这些组织的发展提供制度保障。最典型的是2016年3月第十二届全国人民代表大会高票通过的《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）。这是中国最高立法机关审议通过并颁布的第一部有关社会组织的基本法律。除了慈善组织之外，在相关部门的大力推动下，志愿服务组织这一全新的社会组织进入制度化发展的轨道。2016年7月，中共中央宣传部、民政部等八部委出台《关于支持和发展志愿服务组织的意见》并加快推进立法进程，次年8月，李克强总理签署国务院令出台《志愿服务条例》，志愿服务组织成为又一类重点发展的社会组织。除此之外，社区社会组织成为政策支持和大力培育发展的新的重心。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于改革社会组织管理制度，促进社会组织健康有序发展的意见》，明确提出大力培育发展社区社会组织。2017年12月，民政部出台《大力培育发展社区社会组织的意见》，规划了未来五年内社区社会组织改革发展的具体目标和政策措施。此外，科技类社会组织、行业协会商会的改革发展和相应的制度建设也提上了议事日程。

最后，国家在监管过程上更注重通过技术手段实现信息公开，以促成对社会组织的精准监管。在《慈善法》出台之后，主管部门陆续出台了一系列依据《慈善法》的信息公开等新制度，包括《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》《慈善组织信息公开办法（征求意见稿）》《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法（征求意见稿）》等，最新的一项是2018年1月24日颁布的《社会组织信用信息管理办法》。到目前为止，已正式公布或征求意见的新制度多达20多项，涉及慈善组织的内部治理、运营管理、募捐活动、保值增值、薪酬水平等方方面面，这些新制度建构起慈善组织这一类社会组织全新的制度框架。到目前为止，《慈善法》规定的三大信息平台即指定信息平台、统一信息平台和慈善组织自建网站的建设均已启动，慈善组织信息公开的基础设施建设已全面展开并初见成效。

正是在上述宏大背景和现实因素的多方作用下，近年来全国各地（尤其是身处治理创新一线前沿的特大城市）的地方政府开始探索在社会治理中充分发挥社会组织的功能。比如，上海市政府开始引入专业社工机构、心理咨询机构以及各类具有活力的社会组织参与社会矛盾调解、外来人口服务管理、动拆迁遗留问题化解、医患矛盾调解、交通事故善后等治理活动，并取得了事半功倍的成效。以上海市妇联实施的“知心妈妈”项目为例，该项目通过购买服务的形式引入社工、社会组织参与化解信访突出矛盾。2011年项目实施以来已经促成了78位案主中18位案主案结事了，其他案主的上访频率也显著减缓，开始理性表达诉求。类似的案例在社区矫正、社区发展领域还有很多，这些领域引入社会组织参与治理后，治理绩效得到了显著的提升。

在市场经济领域，作为典型的互益性社会组织，行业协会维护的是会员单位的利益，通过收集会员意见，以协会的名义提出建议，并努力推动上升为公共政策。尤其在一些经济发达地区，如浙江，商会在政府经济政策制定中已经形成与政府间较为稳定的制度化合作。同时，行业协会组织还代表企业参与国际诉讼，为企业在全球化环境中构建良好的发展环境，典型的如温州打火机协会赢得欧盟反倾销案胜诉等，都大大提升了社会组织对市场经济的影响力。人们可以发现，近年来，越来越多的经济类社会组织，在与政府和企业的互动、合作中，开始发挥构建社会与市场秩序的治理功能，最终有效推动了市场与行业的发展。[30]

总体而言，在当代中国国家治理体系现代化的时代脉络下，社会组织作为社会治理主体的角色得到了不断的强化。但另一方面，我们也要客观地看到：相比于提供社会服务、供给公共产品的功能水平而言，当前中国的社会组织发挥治理功能、参与塑造社会秩序的程度和水平相对要低得多。换句话说，社会组织作为社会治理主体的观念虽已广被接受，但在实践层次，社会组织参与社会治理仍受到较大的局限。这种现状背后的深层次原因在于：社会组织作为社会治理主体所需要的制度支持远比其作为公共服务供给者的支持要复杂得多，前者对现有城市治理体系提出的要求也比后者更高。