前言

气候变化，正成为广受关注的全球性议题。

2021年11月 13日，《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第 26 次缔约方会议（COP26）在英国格拉斯哥闭幕，《格拉斯哥气候协议》正式签署，这份协议的主旨便是将全球升温幅度控制在1.5摄氏度以内，避免全球遭遇灾难性气候变化的严重后果发生。

政府间气候变化专门委员会（IPCC）2021年发布的第六次评估报告认为，要避免全球进一步变暖，各国必须推行“净零计划”。“净零”并不是指完全零排放，排放仍不可避免，但要尽量减少到“接近零”，同时通过清除、吸收等方式从大气层去除温室气体，平衡和抵消人为造成的温室气体排放，以达到净值为零的排放量。

许多国家已经提出了实现净零排放的时间表，在中国，广为人知的说法是“碳中和”。2020年9月，在第七十五届联合国大会上，国家主席习近平作出了“力争在2030年前实现碳达峰，努力争取在2060年前实现碳中和”的郑重承诺。

2021年10月，在COP26前夕，中国先后发布两份重磅文件，即《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》、《2030年前碳达峰行动方案》，前者是碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的“1”，也就是顶层设计，后者则是“N”系列的首要政策文件。

12月 8日至 10日举行的中央经济工作会议指出，要正确认识和把握碳达峰碳中和。会议提出，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制，防止简单层层分解。

“双碳”目标的实现路径更加明晰，但是，在中国当前的治理结构中，什么是实现碳中和的主体？

住房和城乡建设部原副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴认为，碳中和必须以城市作为主体。

联合国开发计划署首席经济学家乔治·罗纳德·格雷也认为，城市是气候行动和绿色增长的前沿阵地。

科技部前副部长、国家气候变化专家委员会名誉主任刘燕华指出，低碳城市是可持续发展的内生动力和低碳转型的引擎，有巨大的国际合作空间。

城市是造成气候变化的主要因素，人类的能源消费和造成的二氧化碳排放都主要集中在城市区域。根据联合国人居署的统计，城市消耗了全世界78%的能源，超过60%的温室气体排放来自城市地区。

另一方面，城市也是开展碳减排行动和实施低碳发展战略的主阵地。以城市为主体探索减碳路径，很大程度是一种自下而上的方式，这与自上而下的行政任务分解形成了互补。中国的城市管辖范围除了城市建成区之外，还包括农村、原野以及空地等，在这样相对广阔的管辖范围内，城市可以布置碳汇、可再生能源生产基地等，使得碳中和路线图得以更好地执行。

与许多发达国家相比，中国仍处于工业化和城镇化的推进过程中，2020年，全国常住人口城镇化率达63.89%，城市数量达687个，城市建成区面积达6.1万平方公里。

尽管城市拥有很多共性，但中国地域辽阔，各地产业结构、资源禀赋、发展阶段不同，区域差异明显。有的城市已经基本完成工业化的进程，有的仍然在工业化的中后期；有的经济发展与碳排放呈现脱钩迹象，有的仍对高耗能产业依赖性较强；有的实现了高度城镇化，有的则尚有较大的城镇化提升空间；有的自然地理条件突出，可再生能源丰富，有的能源供应主要靠外地调入。这些差异导致不同城市低碳发展的路径及工作重点存在较大差异。

以试点推动低碳发展是一个行之有效的方式。自2012年以来，中国启动了3批共87个低碳省区和低碳城市试点，基本已在全国铺开。

根据低碳试点的精神，各试点地区结合自身的自然条件、资源禀赋和经济基础等方面情况，探索适合本地区的低碳绿色发展模式和发展路径，加快建立以低碳为特征的工业、能源、建筑、交通、市政、碳汇等城市体系和低碳生活方式。并且，因为中国整体还处在城镇化率不断提升的过程之中，城市建设本身也应该是绿色的，无论是旧城改造还是新城建设，都需要有足够的前瞻性。

在过去近10年时间里，低碳试点城市大多已具备良好的绿色发展意识和发展基础，在中国的碳达峰、碳中和进程中，它们必将扮演更重要的角色。一些城市已经明确提出了率先实现碳达峰的时间表，甚至部分城市正在以特定的方式探索深度脱碳路径，为迈向“净零碳城市”打下基础。

为了评估重点城市的低碳发展水平，及其在不同维度表现出来的减碳潜力，还有目前仍存在的短板，21世纪经济研究院碳中和课题组在三批低碳试点省市中，选取了其中的一线、新一线城市、计划单列市，以及部分重点省会城市作为研究对象。需要说明的是，陕西省为低碳试点地区，故纳入其省会西安，郑州并不在低碳试点范围内，但作为重要的区域中心城市纳入研究样本。

最终纳入研究范围的样本城市分别为：北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、厦门、杭州、宁波、苏州、青岛、武汉、昆明、沈阳、大连、南京、合肥、济南、长沙、成都、西安和郑州，共22个城市。

总体而言，这些城市的经济发展水平较高，在全国城市GDP排行榜中大多位居前列，过去10年间大多处于人口净流入状态。

在碳达峰、碳中和的目标下，城市竞争除了传统的GDP、人口等指标之外，还将纳入低碳这一重要维度。城市的经济增长将更多地受到能源使用、碳排放等约束，高耗能产业的发展空间逐渐缩小，尤其是在能耗“双控”达标压力较大，以及电力供应紧张等情况下，高耗能产业更是首先受到波及。即使在能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的背景下，高耗能产业的发展空间仍受到极大制约。

因此，经济增长需要与减碳更好地结合起来。中国要建设的现代化，是人与自然和谐共生的现代化。绿色低碳不是站在经济增长的对立面，二者可以实现协调统一，唯有如此，城市才能真正走上高质量、可持续发展之路。

碳达峰、碳中和将带来全面的经济社会变革，但这个过程并非一蹴而就，尤其是在短期内，城市需要在减少碳排放和经济发展之间找到最佳平衡点，要避免“碳冲锋”，也要避免运动式“减碳”。所以，城市的碳中和路线图必须具备“安全韧性”的特点，兼顾能源转型与能源供应的稳定性，兼顾旧产业的退出、改造和新产业的接续，兼顾新技术的可靠性和成本的合理性。

2021年中央经济工作会议强调，实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。要坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则。传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。

欧美发达国家从碳达峰到承诺的碳中和，所用时间多在40-60年之间，而中国则要用大约30年的时间走完这一历程。实现“双碳”目标将是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，中国需要付出极其艰巨的努力，各个城市，尤其是经济较为发达的城市，更应作出表率。

在疫情的冲击和复杂的国际形势影响之下，未来发展的不确定性增多，但是中国的绿色低碳转型成为未来最大的确定性，因此资本会不断投向碳中和领域。来自不同机构的测算显示，实现2060年前碳中和愿景总资金需求规模将超过百万亿元，在每年的投资总额中占据相当的比例。这将推动产业升级和新产业的出现，其背后需要体制创新和技术驱动的支撑，这两方面将为城市带来新的经济增长点和发展机会，也将是未来城市竞争的另一个重要赛道。

通过本报告，我们从多个维度评估城市的净零碳发展水平与潜力，为城市的绿色低碳转型决策提供参考建议，试图探讨如果要创造一个净零碳的未来城市，地方政府需要做出哪些努力。

在新的发展约束下，在城市的评价体系向多元化转变的过程中，中国城市竞争力格局或迎来新一轮洗牌。尽早实现净零碳发展的城市，将引领中国未来发展的潮流，重新书写城市发展的逻辑。