第3章 加强立法工作 健全监督机制[3]

（一九九三年七月三日）

我们开了三个半天的座谈会，大家围绕在新形势下如何进一步加强人大工作，特别是加快经济立法、健全监督机制等问题，交流了情况和经验，提出了一些很好的意见和建议，听了很受启发。下面，我就大家提出的带共性的主要问题，讲一些意见，供大家参考。讲得不周到或不对的地方，请乔石同志和人大常委会党组其他同志补充、纠正。

一、关于人大的地位和作用问题

这次座谈中，大家提出，当前遇到的首要问题，还是对人大的性质、地位和作用的认识问题。我同意这个看法。人大工作要向前推进一步，首先要解决好这个问题，应当用宪法和法律来统一认识，特别要充分认识新形势下加强人大工作的重要性。

宪法规定，我国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度，是我国的根本政治制度。党的十一届三中全会以来，我国的人民代表大会制度建设和人大工作，进入了一个重要的历史发展时期。10多年来，地方各级人大及其常委会围绕改革开放和经济建设，努力履行宪法和法律赋予的职责，做了大量工作，取得了显著成绩。主要是，制定了2600多个地方性法规，审议、决定了本地区的一些重大事项，开展了法律监督和对行政、审判、检察机关的工作监督，选举和任免了一大批地方国家机关工作人员。还加强了人大常委会的组织制度建设，培养和锻炼了一支人大工作的干部队伍。所有这些，进一步健全了人民代表大会制度，体现了人民管理国家事务的权力，也为今后地方人大工作的开展打下了良好基础。

现在，省级人大已完成换届，多数市、县、乡的换届选举工作也已结束。新的一届地方人大如何更富有成效地开展工作，是大家都在思考的课题。今后的五年，是我国由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转换、实现第二步战略目标的关键时期。国家的总形势、总任务对人大工作提出了新的要求。新的一届地方人大面临着更加繁重的任务。应当充分认识这个形势，坚持以建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线为指导，把加强社会主义民主和法制建设作为根本任务，进一步发挥地方国家权力机关的作用，保证党的十四大和八届全国人大一次会议提出的任务在本地区的落实，积极推进社会主义市场经济体制的建立和完善。

加强社会主义民主和法制建设，进一步完善人民代表大会制度，这是我们国家的根本目标、根本任务之一，也是实现社会主义现代化的重要保证。党的十一届三中全会以来，中央反复强调，没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义现代化。邓小平同志指出，搞四个现代化一定要有两手，即一手抓建设，一手抓法制。民主和法制的状况，是一个国家进步和文明的重要标志。只有切实发展社会主义民主，保障人民的民主权利，才能充分调动人民群众进行现代化建设的积极性和创造性；只有不断健全法制，才能保障社会主义市场经济体制的建立和完善。因此，必须把社会主义民主和法制建设提高到现代化建设全局的战略高度来认识，适应经济体制改革和经济发展的需要，积极推进政治体制改革，使社会主义民主和法制建设有一个较大的发展。这是全党和全国人民的共同任务，人大及其常委会在这方面更是责无旁贷。

在新形势下，地方人大及其常委会要善于通过履行自己的职责，搞好民主和法制建设，为经济建设这个中心服务。在我们国家，人大和政府等国家机关的根本目标是一致的，都是为了促进社会生产力的发展，推动社会全面进步，把我们国家建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。但是，各个国家机关又有不同的分工和职责。人大不是行政机关，不处理应由政府处理的具体行政事务；人大不是经济部门，也不直接从事生产、流通的经营管理。它的基本职责是，代表人民履行宪法赋予的立法、监督等各项职权，搞好民主和法制建设，保障和促进改革开放和经济建设又快又好地发展。地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，工作做得如何，直接关系到本地区的改革开放和现代化建设的进程。各地人大应当从本地实际出发，认真行使宪法和法律规定的职权，积极开拓进取，把人大工作推向前进，以适应迅速发展的新形势的要求。

二、关于进一步加强地方人大及其常委会的监督职能问题

这次座谈会上，大家提出在加快改革开放，发展社会主义市场经济的新形势下，需要抓紧制定地方性法规和加强监督工作。关于制定地方性法规问题，乔石委员长已在这次常委会会议上的讲话中讲得很明确了。我这里着重讲一下人大的监督问题。

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。行使这项权力，是为了保证国家行政、审判、检察机关按照人民的意志进行活动。这种监督，既是对这些国家机关正确行使权力的支持和促进，又是为了防止权力被滥用。一切国家机关及其工作人员，都必须接受监督。认为自己的权力可以不受任何限制，是一种腐朽的封建特权思想。历史和现实都证明，不受制约的权力必将导致腐败，好的干部如果没有经常性的监督约束也可能变坏。近些年来，地方各级人大积极探索，在健全监督制度、落实监督措施方面做了许多工作，取得了一些经验。但是，也必须看到，监督不力仍然是人大工作中突出的问题。人民群众迫切要求人大加强监督工作。新的一届地方人大及其常委会要在做好监督工作方面，下大力气，增强力度，讲求实效，取得新的进展。市、县人大常委会，尤其要把加强监督作为工作的重点。而且要从本地区的实际情况出发，想群众之所想，急群众之所急，确定每个时期监督工作所要解决的主要问题。

目前，人民群众对有法不依、执法不严、违法不究，甚至以权代法、以权压法、以罚代刑、贪赃枉法等现象，很有意见。这是我国法制建设中遇到的一个突出问题。我国宪法规定，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。不管你有多大权力，有多少财产，犯了法就要受到法律追究，更不允许某些司法人员执法犯法。人大及其常委会要理直气壮地把法律监督抓起来。开展对法律、法规实施情况的检查，是各地普遍采取的一种法律监督形式。要很好研究一下如何使这种监督形式更富有效力。对群众来信来访提出的申诉、控告和检举，人大常委会要高度重视，认真对待，并督促司法机关严格依照法律程序认真处理。确属冤假错案，一定要纠正，不能敷衍了事。对一些有重大影响的典型案件，人大常委会可以组织调查，有的可以通过新闻媒介予以曝光。还要推动法制宣传教育工作深入开展，通过各种途径，采取多种方式，提高广大干部和群众的法制观念和依法办事的能力。现在一些地方开展了依法治省、依法治市、依法治县、依法管理企业等活动，要总结经验，使这项活动取得更大的成效。

人大及其常委会还要进一步改进和加强对“一府两院”的工作监督。要采取各种形式和手段，把经常性的工作监督做好，包括听取和审议政府、法院、检察院的工作汇报，加强对计划和预算执行情况的监督等。近几年来，一些地方组织代表开展评议活动，这是地方人大创造的一种监督形式，特别是在县、乡取得了较好的效果，今后要继续探索，逐步完善。加强廉政建设，坚决惩治腐败，是人民群众的迫切愿望和强烈要求。我国现在正处于从计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的时期，有的干部趁新旧体制转轨、两种体制相互交叉之机，以各种各样的手段搞权钱交易、贪污受贿、徇私舞弊等违法乱纪活动。人大及其常委会要充分认识反腐败斗争的新形势、新特点，采取有力措施，加强监督。要督促审判、检察机关和行政监察部门，严格执行全国人大常委会关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定、关于惩治走私罪的补充规定等法律，支持他们排除一切干扰，认真查处大案要案，一查到底，抓出成效。

如何在监督工作方面取得新的进展，是我们新一届人大常委会面临的一个重要课题。全国人大常委会正在研究加强法律监督和工作监督的问题。在这次常委会会议和这次座谈会上，一些同志提出，要尽快制定监督法。全国人大常委会有关部门正在研究这个问题，待时机成熟时，我们就立即着手。不少地方人大常委会已经制定了监督条例或办法。需要认真总结经验，进一步明确监督的内容、形式和程序，并充分发挥各种监督手段的作用，使监督工作更加有力、更加富有成效。

三、关于党管干部同人大依法行使任免权的问题

不少同志提出，这次换届选举中，绝大多数地方既加强了党对换届选举的领导，又注意了充分发扬民主，严格依法办事，人民群众是满意的；也有个别地方出现了违背选举法和地方组织法的问题。主要是，在选举中，对代表依法联名提出候选人，进行种种限制，甚至对提候选人的代表进行追查，乱扣帽子；还有的不按法律关于差额选举的规定办事。这些做法都是错误的，都是把党管干部的原则同人大依法行使任免权对立起来了。我们党是执政的党，党管干部是一条重要的原则。地方党委向地方国家机关推荐领导干部，是党实现对国家事务的领导，维护和巩固执政党地位的组织保证。人大及其常委会依法行使任免权正是为了更好地实现这一原则，使任命的干部符合“四化”的条件，成为名副其实的人民公仆。应当说，党委推荐的干部，经过认真考察，广泛听取意见，绝大多数选的是好的。但是，是不是百分之百都选对了，都符合德才兼备的条件呢？实践证明也确有个别人选得不那么准，不那么符合多数人的意愿的情况；即使选得对，也有一个通过耐心细致的工作为大多数人所了解和接受的问题，不能简单从事；在做好过细工作的基础上，还得依照法律程序办事，不能做出与法律相悖的事情。党委要善于把党的意图通过人大及其常委会变成人民的意志。这些年来党委推荐的干部落选的只占2%左右。个别干部未获人大通过是正常的，它为党委选拔干部把了一道关，这岂不正是实行人民代表大会制度优越性的体现嘛！

关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的程序，中共中央1990年2号文件已作了具体规定。党委推荐的干部事先要向人大常委会党组或主任会议成员通报党委人事安排的意见和所推荐人选的基本情况。如果人大常委会党组成员或正副主任中的多数人对党委推荐人选有不同意见，党委可以重新推荐人选。如果党委认为人选不宜改变，应作出说明，并在人大常委会党组或正副主任中进一步酝酿，待意见比较一致后再行推荐。同时，人大常委会组成人员中的党员要积极贯彻党委意图，带头依法办事，正确履行职责。总之，要把党管干部与人大依法行使任免权很好地结合起来，真正把符合“四化”要求、人民群众所信赖的干部选进各级领导班子。

四、关于人大机关机构编制问题

座谈中，大家对人大机关的机构编制问题很关心。对这个问题，党中央很重视。中央多次提出，要进一步加强人大及其常委会的各项职能，切实发挥国家权力机关的作用。人大要担负繁重的工作任务，必须要有相应的机构和一支精干、高效的工作人员队伍。各级人大的机构设置和人员编制，要根据工作需要和精干、效能的原则，因事设人，不要因人设事，也不要求上下对口，比如全国人大设立了八个专门委员会，省级人大设哪些委员会，由你们根据自己的情况确定。有的同志提出，人大机关编制人数要同政协分开计算。这个意见可以考虑，我们要向中央编委反映。现在对人大的机构和编制有这样那样的说法，这不是中央的意见，也不是全国人大的意见。中央编委正在进一步研究人大的机构和编制问题。我们要向中央编委反映大家的意见，以便确定一个合理的方案，待中央批准后，才能算数。

关于地区人大工作机构问题。这几年，多数省、自治区人大常委会根据工作需要在地区一级设置了派出机构，发挥了很好的作用，要继续总结经验。看来，设立这一机构是必要的，但人员一定要精干。

关于乡镇人大常务主席问题。去年中央11号文件指出，近几年来，许多地方的乡镇人大设立了主席团常务主席。这次乡镇人大换届，已经设立主席团常务主席的，要认真总结经验；未设立的，可暂时不设。各地可按照这一精神，进一步加强乡镇人大工作。

五、关于召开人大工作座谈会问题

大家建议，今后全国人大常委会要多开一些地方人大座谈会，互相交流情况，总结经验。这个意见我们赞成。召开座谈会可以采取多种形式，如常委会会议结束后，把列席会议的省级人大常委会负责同志留下来，开个座谈会；也可以在每年的全国人大会议期间，把各省级人大常委会的负责同志召集在一起开个座谈会；还可以分片召开地方人大座谈会，以及召开社会主义市场经济立法等专题座谈会。总之，全国人大常委会要同地方人大常委会加强联系，互通情况，交流经验，共同提高。还有全国人大常委会委员长、副委员长出国访问时，也尽可能请省、自治区、直辖市人大常委会的负责同志参加，这也有利于地方人大的同志了解国外的情况。

至于大家提出的希望中央召开人大工作会议的建议和地方人大主要负责人参加或列席同级党委常委会议的问题，我们将向中央政治局常委反映大家的意见。

六、关于加强人民代表大会制度的宣传问题

八届全国人大常委会工作要点已经讲了这个问题。今后要采取各种形式，加强对人民代表大会制度和人大工作的宣传。有的同志提出，各级党校要把社会主义民主法制和人民代表大会制度作为培训干部的一个内容，这个意见很好，请各级党校考虑。大家建议，全国人大常委会办一份报纸，我们正在积极筹办。现在，一些省级人大常委会办了报纸和刊物，希望你们继续办好。

七、关于加强人大干部队伍建设问题

现在县级以上人大机关干部共有8万多人，这支队伍总的看素质不错。尽管人大机关比较清苦，但大家兢兢业业、勤勤恳恳，为健全我国人民代表大会制度做了大量工作。当前人大工作任务繁重，稳定和建设好这支队伍至关重要。对人大机关干部的配备要讲求质量，不能滥竽充数，同时要认真做好干部思想工作，鼓励他们热爱人大工作，立志献身于社会主义民主法制建设。在政治上关心他们的成长，应当看到人大也是一个培养和锻炼干部的重要场所。对一些政治品质好、业务素质强的干部要大胆提拔使用，也可以同党委、政府的干部进行双向交流。现在有些地方已经这样做了，效果是好的。要关心人大机关干部的生活，尽可能改善他们的工作环境和生活条件。人大工作是党和国家工作的一个重要组成部分，在人大工作是光荣的，也是大有可为的。各级领导同志，都要关心和爱护这支队伍，增强人大的凝聚力，把这支队伍建设好。只要大家以对党和人民高度负责的精神，振奋精神，齐心协力，脚踏实地，埋头苦干，人大工作就一定会迈上一个新台阶。