第2章 序言
为了应对全球化、信息化时代的民主与法治挑战，世界各国都十分注重公民文化建设和公民品格培养，积极探索公民文化的法治动力和支撑机制，并呈现出极为多样的公民教育模式，在我国，公民教育也具有十分重要的地位和意义，为贯彻十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）关于“把法治教育纳入国民教育体系”的战略要求，2016年6月28日教育部、司法部和全国普法办专门发布了《青少年法治教育大纲》（以下简称《大纲》），并将其确定为“全面依法治国、加快建设社会主义法治国家的基础工程”。而中共十九大报告又作出“提高全民族法治素养”“建设社会主义法治文化”的全新战略部署。这样，就亟须立足中国国情和新时代的“法治中国”建设需要，探索青少年法治教育的新模式和新路径，塑造社会主义合格公民和法治文化。
一、中国的公民法治教育与法治启蒙
“公民”不仅是现代生活中的一种政治和法律身份，也是一种权利资格和价值精神，它是共同体生活中伦理、政治和法律价值的总体呈现。因此，世界各国都会通过公民科或者社会科的形式，将道德、政治和法律元素纳入公民教育之中，只不过他们更偏重于道德和法律（法治）教育，以培养具有公民德性和法治素养的合格公民，进而适应现实中的民主和法治生活。而中国则不同，我们的民主法治进程起步较晚，公民教育又十分曲折，法治教育元素较为薄弱，因此，法治启蒙任务并没有很好地完成，这也正是青少年法治教育的时代使命之所在。
其一，改革开放前政治元素主导的公民教育方式。自晚清以来，西方列强的船坚炮利，曾让国人认识到失败的原因在于技术装备落后，于是斥巨资购买先进武器；甲午海战的惨败，又让国人认识到失败的原因不是技术装备，而是政治制度弊害，于是发起戊戌变法；而百日维新的结局则让国人认识到失败的原因不是政治制度，更根本的在于国民性的改造。[1]于是，梁启超提出了“新民说”，力图塑造具有新道德、新品格、新精神的新型国民，随后蔡元培则力倡把公民道德教育作为“新教育方针”的核心。新中国成立后，五四宪法赋予了公民各种权利和社会地位，具有划时代的重大进步意义。但由于政权建设仿效“苏联模式”，又面临外部恶劣的国际形势，因此，在社会主义改造建设和政治运动中，与阶级斗争相适应的“人民”“群众”等概念日渐成为主流。宪法教育进入国民生活时，也是过多地强调义务与责任，公民意识教育出现了某种畸形发展状态。[2]换句话说，公民教育的理念逐渐被社会主义教育的理念所替代，呈现着“政治教育代替公民教育，公民教育暂时沉寂的特征。”[3]特别是在“文革”的十年浩劫中，公民教育被彻底废弃和摧毁，社会也随即陷入严重混乱。
其二，近四十年来普法式的公民法制教育策略。从上世纪70年代末开始，伴随着中国改革开放的不断深化升级，社会转型加速推进，社会成员的利益主张、权利意识和公民精神自然也在大幅增长。面对这种巨大的时代变革、身份意识觉醒和价值多元化，国家也一直很重视公民道德教育、政治教育和法制（普法）教育，从中共中央、国务院到中宣部、教育部、共青团中央等发布了上百个文件，但三者的使命和任务有很大区别。
在道德教育上，确立了“四有”公民的培养目标，重在理想、道德和纪律。[4]在政治教育上，确立了“接班人”的培养目标，[5]旨在“培养又红又专、德才兼备、全面发展的中国特色社会主义合格建设者和可靠接班人”，[6]期间虽然也关涉道德和法治内容，但主导取向则是完成政治使命。而在普法教育上，虽然确立了培养“合格公民”的总体目标，从“一五”到“三五”普法规划，主要是基本法律常识的普及和宣传，从“四五”普法开始“努力实现由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变”，“六五”普法规划逐渐由法制教育转向法治教育，强调要引导青少年树立社会主义法治理念和法治意识，养成遵纪守法的行为习惯，培养社会主义合格公民。刚刚开始的“七五”普法规划，则面对领导干部和青少年开展法治宣传教育，充分发挥法治宣传教育在全面依法治国中的基础作用，推动全社会树立法治意识，建设社会主义法治文化。
由上可见，道德教育重在公民品德，政治教育重在政治信仰，而普法教育则重在公民法律素质和守法意识，其面向也涵摄全社会公众。这些公民教育无疑取得了很多明显成效，[7]但是，这些举措毕竟也带有一定的时代痕迹和局限，尤其是普法教育赋有某种宣教和行政色彩，其核心仍是一种守法教育，因而对公民文化建设和公民性品格培养的实际效果并不理想，也难以适应形势需要。首先，公民教育的结构性失衡。我国的公民教育主要体现为道德教育、思政教育、法制教育（普法教育）的“德育-政育-法育”三元构架，其中，德育具有基础地位，政育占据主导地位，而法育则处于被吸纳的弱势地位，缺少足够的独立性，这不仅导致德育-政育-法育之间的结构性失衡，也与新时代“全面依法治国”的建设实践不相符，无法回应中共十九大关于“深化依法治国实践”“提高全民族法治素养”“建设社会主义法治文化”等战略要求；其次，以普法为核心的法制教育，并不是真正的法治教育。法制教育偏重守法教育、忽视权利意识培养，偏重法律常识宣传、忽视法律价值和法治精神倡导，偏重“运动化”普法、忽视常规化法制教育，更无法做到常规制度性的法治教育，因此，用法制教育替代法治教育并不能产生应有的公民意识和法治精神。再次，法制教育不成体系，呈现出某种即时性、破碎化的状态。无论是国民教育系列中的《道德与法治》课程，还是普法规划中的宣教活动，都在法律知识上、观念上、逻辑上缺少体系性，知识错讹、相互矛盾、陈旧老化等问题仍比较明显。
这些问题的存在，不仅是公民意识、公民文化难以形成，还会带来更为严重的后果。特别是由于体制机制改革滞后与快速释放的权利和利益之间发生了巨大落差，加之一些地方、一些官员的权力本位、人治思想、甚至权钱交易等腐败行为，又严重抑制和侵犯了广大民众的利益和权利。这样，就导致社会中涌动并日益高涨的公民诉求，不得不力图通过网络舆论、社会监督、决策参与、民间自治、申诉上访、甚至群体性事件等各种方式来予以表达和展现，而这些公民诉求和公民性品格发展所反映出来的价值偏好，则与国家的主导取向发生某种程度的游离、乃至冲突，从而使公民文化塑造步履艰难。
其三，青少年法治教育的时代转向。事实表明，“国民教育和公民教育对于所有国家来说，都有维护和复制现有秩序、支持政府权威和引导民众遵守法纪的‘再生’作用。但是民主国家里，在现有秩序‘再生’作用之外，公民教育还能起到国民教育难以起到的‘重建’作用。”这个重建既是更新，也是再造，它依靠社会创制力，而不是自上而下的指令，有效地在社会中产生先前缺乏的积极价值因素和新的社会共识。[8]如今，中国已进入中国特色社会主义新时代，“四个全面”的战略布局也正在深入推进，使得“中国在今天也不再只是发布自上而下的命令。国家更多的是鼓励人们自觉实现和谐社会。”[9]因而，转变过去的法制教育弱势地位、以法制教育替代法治教育的公民教育模式，确立适应法治国家建设需要的公民法治教育新模式、新机制，进而实施法治启蒙工程已成为大势所趋。
基此，党十八届四中全会《决定》作出了“增强全民法治观念，推进法治社会建设”“把法治教育纳入国民教育体系”历史性决策，而2016年6月教育部、司法部和全国普法办又联合发布了《大纲》，这无疑标志着公民法治教育和法治启蒙工程在国家层面上的正式启动。其重心则是“加快完成法治教育从一般的普法活动到学校教育的重要内容，从传授法律知识到培育法治观念、法律意识的转变”，旨在以社会主义核心价值观为主线，以宪法教育为核心，以权利义务教育为本位，进而“培养社会主义合格公民”。中共十九大报告又进一步指出：要提高全民族法治素养和道德素质，“建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。”这样，就需要进行相应的一系列重大变革和转向。一是改变过去德育、政育和法育严重失衡状态，按照《大纲》的要求和部署，强化法育的独立性、占比和力度，以塑造公民的法治素养和法治精神，为全面推进依法治国和国家治理法治化提供根本动力和深层支撑；二是改变过去以法制教育替代法治教育的做法，实现从法制教育到法治教育的时代转向，探索公民法治教育新模式、新路径和新机制；三是从抽象的“人民”、“主人”或“群众”身份，转向具体的“公民身份”，并积极培育公民的理性自主精神、参与意识和自治能力。只有这样，才能通过公民法治教育和法治启蒙来培植公民性品格，让每个人都能通过国家治理和社会治理的互动对流机制与渠道，形成必要的民主精神、公共理性、公民责任和社会担当，进而成为民主与法治的实际参与者、推进者、建设者和受益者，理性规则秩序的理想也才能更好地变成生活现实。美国人就自豪地宣称：“美国在探索自治政府的过程中最主要依靠的并不是总统、国会议员或是大法官，而是每一位公民。”[10]这不能不说是一种人类的法治经验。而在我们中国特色社会主义新时代，就更要“形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”，[11]通过良法善治来“打造共建共治共享的社会治理格局”，推进法治中国建设目标的实现。
其四，当下法治教育的时代意义与重要使命。纵观我国公民教育的发展历程，不难看出《大纲》对推进从法制教育迈向法治教育的划时代意义，而当下的法治教育也确实肩负着重要的法治使命。
首先，从思政主导到法治启蒙。从新中国建立初期，我国就十分重视思想政治教育工作，并视其为意识形态建设的重要内容。改革开放后，从小学、初中、高中到大学，我们也一直把思想品德和政治思想教育作为培养青少年价值观的主要阵地，旨在使他们成为社会主义事业的“接班人”，并适应当时政治动员和政治化社会建设的需要，这固然有其必要性和客观性。然而，德育、政育与法育之间的结构性失衡以及对法治教育的忽视，必然无法承担起十八届四中全会和十九大所提出的建设社会主义法治文化的战略任务，法治国家建设目标的实现也必然因此受到严重影响。事实上，从晚清到民国再到新中国，法治进程一直是曲曲折折，尚没有建成法治国家，而法治启蒙当然也并没有完成。在当下全面推进依法治国的中国特色社会主义新时代，必须补上法治启蒙这一课，否则，就必然会因缺少法治非制度化要素的内在支撑而遭遇严重困境。经验表明，“如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”[12]为此，党的十八届四中、五中全会和十九大作出了加强法治社会建设和塑造法治精神的重要战略部署，将法治教育纳入国民教育体系。基此，《大纲》确立了“以社会主义核心价值观为主线”“以宪法教育为核心、以权利义务教育为本位”，全面提高青少年法治观念和法律意识，进而努力“培养社会主义合格公民”的目标要求，从此开启了法治教育和法治启蒙的新阶段。实践表明，“要想培养出积极的公民意识，其基本前提就是公民本人应当控制政治过程（而不是由别人‘代表’）”，[13]因此，克服“没有公民的民主”，[14]开放公民参与的场域、渠道和机制就显得十分重要；但同时，“‘法治国家’必须引导公民自觉遵守法律、努力工作和有所克制。为此，国家本身必须树立良好榜样，教育公民正确理解他们的义务和权利；使他们了解少数服从多数和思想自由并不等于无政府主义。”[15]这就要求我们走出思政教化统摄法治教育的误区，深入贯彻实施《大纲》，积极推进法治启蒙，进而逐步在全社会确立法治观念、法治思维、法治方式，塑造与“法治中国”建设相适应的新时代公民文化与法治文化。
其次，从主人意识到公民意识。法治是民主的基本前提和根本保障，而没有制度规约的“大民主”，其最终结果则会造成反民主，公民意识才更适合法治化民主的需要。在建设法治国家、“推进国家治理体系和治理能力现代化”的新时代背景下，必然要求树立法律的至上权威，真正把权力关进制度的笼子里，并使政治、经济及社会生活都进入法治化轨道。这样，就要求每个社会成员都能以公民身份和姿态，来广泛享有、充分行使、积极维护其自由和权利，从而彻底摒弃“臣民”文化传统，防止政治性“主人”身份与权利的滥用，避免“人民”权利的空泛性，将公民身份和地位落地深根，使其更有确定性、更有可靠保障。这样，实现由主人意识向公民意识的转型，也就成为一种客观必然。事实也表明，只有真正确立公民角色和公民意识，才能使社会成员在公共和私人的“双重生活”领域中，充分展现自己的个性追求、自主创造、自由选择和公共精神，进而才能真正树立起自由与责任、权利与义务、自主与服从相和谐、相统一的现代民主法治观念，有效促进“法治中国”建设进程。
再次，从守法教育到公民教育。为了适应改革开放和民主法制建设的新形势、新任务，如前所述，自1986年至今，我国已实施了从“一五”到“七五”的七个普法规划，并取得了重大影响和效果。然而，历届“普法规划”的核心都是强调社会成员守法而不是公民权利义务，因此，它只是法制教育而不是法治教育，是法律知识普及而不是法治理念培育。正是基于这一现状，《大纲》就深刻指出，“建设社会主义法治国家的宏伟目标，对加强和改善青少年法治教育提出了现实而迫切的要求，当前和今后一段时间，要高度重视青少年法治教育工作，加快完成法治教育从一般的普法活动到学校教育的重要内容，从传授法律知识到培育法治观念、法律意识的转变，完善工作机制，加大工作力度，将法治教育全面纳入国民教育体系，创新青少年法治教育的形式与内容，着力提高系统化、科学化水平，切实增强教育的针对性与实效性。”[16]这样，就需要推进从守法教育到公民教育的转向，将单纯的守法教育转变为公民意识的培养，特别是普法教育、宣传媒介等更应把引导和强化公民对国家制度、法律制度的合理性、合法性认同作为重中之重，进而培养适合打造“法治中国”需要的新型公民，从而为法治国家建设提供深层基础和核心动力。
二、公民性塑造：青少年法治教育的核心任务
既然青少年法治教育肩负着中国百年来未能完成的公民法治启蒙使命和任务，并在全面推进依法治国进程中发挥着重要的支撑和推动作用，那么，它的核心任务就必然是通过全面落实《大纲》，来塑造适应法治国家建设需要的公民性精神、品格与能力。这主要包括：
（一）公民的民主法治理念
民主法治理念是现代公民精神与公民性品格的核心要素，是展现公民能力的根本保证，也是建设法治国家、法治政府和法治社会的重要基石。在我国，正在积极探索自主性的法治发展道路，公民的民主法治理念必然立足于现实的国情基础之上。首先，社会主义核心价值体系的相关价值引领。中办国办发布的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》明确指出，社会主义核心价值观是法治建设的灵魂，要“把社会主义核心价值观融入法治国家、法治政府、法治社会建设全过程，融入科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各环节”，而十九大报告也再次强调，要“发挥社会主义核心价值观对国民教育、精神文明创建、精神文化产品创作生产传播的引领作用，把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。”然而，社会主义核心价值观十分丰富，体现着国家层面、社会层面和个人层面等不同维度的价值取向和准则，并不都与公民性品格直接相关，也并不都能体现于法治建设之中。但是，民主、自由、平等、公正、法治等核心价值观无疑对法治建设和公民性品格具有核心指引意义。其次，立足中国、面向世界的民主法治理念。在当今全球化、信息化时代，世界日益呈现出一种复杂多变、开放多元、包容共享的发展趋势，这正如十九大报告所指出的，“没有哪个国家能够独自应对人类面临的各种挑战，也没有哪个国家能够退回到自我封闭的孤岛。”因此，我们既要按照“不忘本来、吸收外来、面向未来”新时代要求，[17]来更好地构筑中国精神和价值，也要立足中国、面向世界，来更好地塑造的公民的民主法治理念。这些民主法治理念主要包括：
一是权力制约理念。没有权力制约，就没有民主和法治，这已为法西斯时代的残暴统治所证实。“这些反人类罪的作恶者都受过良好的教育，懂得大量阅读、写作、文学、数学和科学知识，但尽管如此，他们却不能民主地生活；他们利用自己的知识和技能建造伟大艺术品和建筑的同时，也建造了集中营和人类的梦魇。”[18]事实上，我国社会主义民主制度的核心要义，就在于贯彻马克思的民主契约法律观，[19]把权力关进制度的笼子里，一切国家权力都应该受到制约，并服从服务于民众的整体利益和要求，因此，这就要求每个公民都能确立民主法治精神，都能够以合法有效的方式和渠道来参与民主选举和民主监督，能够通过积极行使公民权利来制约公权力、扼制权力滥用和扩张，促进国家治理体系和治理能力的现代化、民主化、法治化。
二是法律至上理念。宪法法律至上是法治国家的基本前提和根本保障，十八届四中全会也明确提出了依宪治国、依宪执政、依法行政、公正司法和全民守法等战略要求和部署，这就要求作为法治社会主体的公民，确立起法律至上的理念。一方面能够通过合法途径和形式，来监督公权力依宪治国、依宪执政、依法行政和公正司法，另一方面，也能够形成公民的理性自律精神，自觉维护法律权威和遵守法律规则，从而推进法治国家、法治政府和法治社会的一体建设进程。
三是公平正义理念。现代法治之所以成为人类社会的一种优先选择，就在于其在本质上是一种良法善治，因此，公平正义必然成为法治的核心价值和方向指引。实践证明，公平正义的核心任务是对自由、平等和权利作出合理性安排，因此，这就要求每个公民都能够具有一定的公平正义和正当程序理念，积极参与到国家与社会生活中有关自由、平等和权利的制度性安排过程中来，能够对国家和社会生活制度中的自由、平等和权利设定予以认同、内化、反思、对话和协商，从而促进科学立法、公正司法、严格执法和全民守法等法治建设环节取得实效。
四是人权保障理念。民主也好、法治也好，归根结底是为了人的自由发展和全面发展，它们的一个重要任务和目标就是尊重、维护和保障人权。因此，这就要求每个公民都应该具有人权保障的理念和觉悟，以人权价值和精神参与国家和社会生活，推动立法机关不断扩大人权保护、监督司法机关不断强化人权保障、防止行政机关滥用权力侵犯人权、通过理性维权活动不断优化人权保护的社会环境，进而传播人权保障价值和完善人权保障机制，促进法治秩序的形成。
（二）公民的权利义务观念
作为现代民主和法治构架下的公民身份与角色，要在公共与私人的“双重生活”中展现自己。也就是说，每个公民既要参与国家政治生活，也要参与社会生活和经营家庭生活；他们既会在公共空间活动，也会在私人空间中活动。这就会产生普遍利益与特殊利益，公共利益与私人利益，国家利益、群体利益和个人利益等等的冲突与整合。面对这些冲突与整合，最根本的问题是：“我们如何让彼此满意而愉快地生活、同时又完整地保留个人及群体的差异、自身的许多身份特征得到认可和尊重这样的方式公正地共同生活？根本的解决方法是民主公民教育”，而“处于核心地位的是缔造共同生活的方式并遵循其规则的意愿。”[20]这样，就需要通过法律这一公共规则，来界定不同利益、不同空间、不同价值的性质与范围；通过设定法律权利和义务的方式，来予以调适冲突、规制行为和建立秩序，因此，这就必然体现着权力与权利、权利与权利、权利与义务等不同关系中的平衡观念。
首先，是权力与权利的平衡观念。公民的权利义务并不是仅由其自身来界定的，而恰是要依赖于国家权力与公民权利的总体框架。也就是说，普遍利益（公共利益）与特殊利益（私人利益）的复杂关系，决定着国家权力与公民权利的边界，进而决定着公民权利与义务的范围。事实表明，权力与权利的互动平衡，是公民权利义务的重要前提和基础。具言之，国家权力有肆意扩张和滥用腐化的天性，因此，绝对的权力就会导致绝对的腐败；而私人权利也有自私自利和贪婪任性的风格，因此，自由也“并不意味着某个或某些人可以享受以他人损失为代价的自由”，[21]这样，双方就都需要规则的控制，二者需要互动平衡。近代以来自由主义与国家干预的此消彼长，以及当代“第三条道路”和治理模式的探索，也证明了这一点。发展中国家的无数实例表明，“使用强力本身并不与自由主义相抵触；相反，政府手里若没有强力，人民的自由就无法保障。强力只有用得粗暴才算是粗暴。”[22]可见，“它们（政府、市场和市民社会秩序）之间的平衡必不可少。”[23]这样，就需要以公民权利来分割和监督国家权力，防止权力的专断腐化；同时，也需要以国家权力来抑制私权滥用和控制冲突，保护公民权利和维持正义秩序，只是二者的平衡基准和范围需因不同的时势而进行动态调整而已。由此看来，作为公民，就应站在权力与权利的互动平衡体系框架内来考量自身的权利义务，确立基于合理性的权利义务观念，表达基于正当性的权利诉求，从而以法治观念、法治思维和法治方式来践行公民权利义务。
其次，是权利与权利的平衡观念。应当说，确立国家权力与公民权利的互动平衡框架，是在纵向上对普遍利益与特殊利益、公共利益与私人利益、国家生活与社会生活之间的边界厘定，而接下来，在横向上对特殊利益、私人利益、社会生活主体进行彼此界分也就成为必然。事实上，“权利一旦实施，就会有人得益、有人损失”，[24]权利冲突自然在所难免。因此，“立法者和法官所要解决的问题，亦就是权衡权利而衡量责任，使不断地在争抗冲突中的个人权利，能得平衡”，[25]从而最大限度地化解权利的“冲突”、实现公平秩序。这样，就要求公民确立起理性平衡的权利观，在主张自身权利的同时能够尊重和关照其他公民的权利诉求，以平等互谅、多元包容精神来对待和行使公民权利。
再次，权利与义务的平衡观念。众所周知，在近代启蒙思想的有力鼓舞下，形成了自由主义的个人本位权利观，并成为现代法治价值的一个明显标志。然而20世纪以来，个人本位权利观越来越受到时代的挑战，人们渐渐发现，“权利要求吵吵嚷嚷提得太多，而相比之下，对实现这些权利所需要的义务和责任却保持沉默”。[26]这样，就造就了只伸手要权利、却不承担责任的“贪婪的公民”，进而带来严重的社会问题和秩序危机。事实上，权利和义务是相对应的，没有无义务的权利，也没有无权利的义务，“接受义务是任何人为了获得权利而必须付出的代价”。[27]因此，这就要求公民能够确立客观理性的权利义务观，形成权利与义务的平衡精神。然而，西方国家“现存的公民教育话语倾向从自由主义式民主角度理解公民的权利和义务。一般说来，持这种理解的人将公民参与表述为一系列理性的、文化中立的个人行为，而这些个人基本上是从普世主义立场上来看待公民权利和义务以及‘共同利益’的。这一空洞的观点，全然忽视了种族、性别、性取向、族群以及社会——经济地位对公民观的影响，而公民教育本身则身着规范的伪装，压制差异，以便造就出所谓的‘平等和均衡（equality andsymmetry）'。”[28]这就是说，权利义务的真正互动平衡，并不是空洞的口号和普世主义的情怀，而是立基于公民对文化、性别、族群和社会差别的平衡考量基础上的，并通过“这个共同的政治身份与多种文化身份并存”，进而实现“多样性的统一”。[29]因此，公民的权利义务平衡观念应该是理性的、客观的、现实的，进而为其行为提供有效的指引，促进社会秩序稳定。
（三）公民的民主参与能力
现代公民精神与公民性品格不仅包含着理念、观念等精神价值要素，也包括民主参与、理性协商、妥协共识等行为技能要素。为此，英国著名教育学家David Kerr就在其“公民教育的连续性框架”理论中，将公民教育分为“有关公民的教育”（重在公民知识学习）、“通过公民的教育”（重在公民行为养成）和“为了公民的教育”（重在公民职责能力）三个层次，[30]并产生了广泛的影响。这一“连续性框架”就包含着知识、行为和技能等要素，而对于这些要素，正如《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》所指出的，不仅需要教育引导，也需要“实践养成和良法善治”。[31]这主要包括：
其一，民主协商能力。公民身份是现代民主与法治的产物，其角色、行为和价值取向会在国家政治生活和公共生活中得到更突出的展现，特别是在民主选举、公共政策制定、公共事务参与、地方（行业、社区）自治和基层治理过程中，能够进行理性感知、共利考量、合理评判和审慎选择，从而形成必要的进行民主对话、谋求协商共识的能力与水平，养成善于民主行动的意识、素质、经验和基本技能。只有这样，才能展现公民的价值、实现公民的诉求，更好地维护民主法治机制的健康运行。
其二，权利主张能力。公民是社会成员在公共与私人的“双重生活”中的普遍身份和主导角色，并以法定权利和义务的形式来实现公共参与、互动交往和安排日常生活。期间，难免会在公共利益与私人利益、公权力与私权利、以及私权利与私权利之间产生一定的错位、摩擦和冲突，因此，这就要求公民通过合法途径和形式来表达诉求、主张权利的能力，包括主张个体权利、利益群体权利和共同体权利，也包括主张法定权利、推定权利和应然权利，[32]进而抑制公权力的扩张和私权利的滥用，维护公权力与私权利以及私权利与私权利之间边界与秩序。基此，“为权利而斗争不仅是法秩序成员的权利而且是其道义上的义务”便成为公民主张权利时的一个内心信念，[33]用马克思的话来说就是：“一个人有责任不仅为自己本人，而且为每一个履行义务的人要求人权和公民权。”[34]可见，公民的权利主张能力，就是主张一切公权力都必须依法行使，不得有法上、法外特权和扩张滥用，而必须具有合法性和合目的性；与此同时，一切公民权利，也必须依法依规来行使和实现，不得滥用和触犯法律，从而维护法治秩序。
其三，权利维护能力。公民主张权利意在确立特定公民权利实现的具体目标，而公民维护权利则意在采取各种方法和手段，来保障公民权利不受侵犯或者得到有效救济。我们知道，在民主契约和宪制精神之下，公民通过法定的公权力，建立起与政治国家的公共联系；公民通过法定的私权利，建立起与其他社会成员之间的私域联系。因此，如果不能有效维护私权利，就难以有效制约、防范公权力扩张，诚如列宁早指出的那样：“谁不善于要求和做到使他的受托者完成他们对委托人所负的责任，谁就不配享受政治自由公民的称号。”[35]同样，如果每个公民不能有效维护其自身权利，也难以建立社会成员之间的互惠信任和秩序期待。可见，具备权利维护能力是公民品格和素养技能的一个重要方面。
其四，理性自律能力。按照马克思主义的观点，民主国家的制度是人民的“自我规定”形式，是“良法”的根本标志，因此，国家“必须实现法律的、伦理的、政治的自由，同时，个别公民服从国家的法律也就是服从自己本身理性的即人类理性的自然规律。”[36]也就是说，它必然要实现权利与义务的平等一致，必然要体现自由与责任的内在均衡。如果“人们随心所欲地主张种类繁多的权利，也阻碍了他们认识自身的义务”，而“在法治中民主所保护的不仅仅是个人，更重要的还有公民”。[37]因此，作为一国公民，就不仅承担着平等、自由、人权和民主的主张者与维护者的角色，另一方面，也必然具有理性自觉、自主自律、遵规守纪的克制主义精神与能力。这样，以理性公民身份来对义务和责任的服从与承担，就不再是国家法律的外在强制之果，而更主要的是公民自我的理性存在形式，是在法治框架下实现权利主张的必要条件与保障。
（四）公民的共同体伦理
近代以来法治发展的历史经验表明，如果缺少必要的伦理秩序，再好的制度也难以获得有效运行。但是，当代社会的伦理秩序已不再是传统那种日用伦常的道德秩序，而是建立在蕴含公民自由、权利、责任和公共精神的公民伦理基础上，展现着参与、守法、负责和牺牲等公民德性，而“公民政治便是这一伦理秩序在公共生活中的体现。”[38]反之，“如果所有公民的行为都仅以自利为导向，拥有民主、法治国家和自由秩序的社会不可能存续。”[39]这意味着，公民德性和公民共同体伦理是公民性品格的重要构成要素，并成为制度运行的重要支撑和保障。
其实，早在古希腊就有关于苏格拉底“雅典公民之我”的伟大故事，[40]然而，在当代西方，随着个人主义精神的过度发展和漫无止境的利得精神的泛滥，却出现了人们不愿接受对行为进行最低限度约束的“道德无政府”状态，[41]严重影响了规则秩序的建立和运行。而普特南的相关研究也表明，公民性社会资本较发达的地方，人们推崇团结、公民参与和社会整合，他们彼此信任对方办事公正，并遵守法律；而在“没有公民精神的”或“无公民心”的地方，大家对公共事务漠不关心，几乎每一个人都认为法律要注定被破坏，但由于担心他人的无法无天，他们又要求严刑酷律。在这种恶性循环中，每个人几乎都感到无能为力，有被剥夺感和不幸福感。[42]可见，没有足够的公民德性和公民品质，规范制度是很难有效运行的。这就要求“要求公民有高尚的人格和礼仪，要求能按原则上的方式推理，从内心欣赏如自由、公共利益、平等等民主价值；批判性地思考问题，以非暴力方式解决争端；坚持别人的权利（不仅仅是自己的）；和你不太愿意合作的人合作；容忍与自己不同的宗教和政治观点；真正地坚持自由地表达那些看法，就如被认为是伏尔泰所说的那句伟大的民主口号：‘我不同意你的说法，但我会誓死捍卫你这么说的权利’。”[43]只有这样，才能更好地培养公民的共同体伦理，从而为规则秩序提供必要而有效的伦理支撑，进而推进法治进程。
三、立足公民性品格培养，探索法治教育新路径
中共十九大明确指出，中国特色社会主义已经进入了新时代，而全面依法治国则是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。因此，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，无疑成为一种历史必然。这样，立足法治教育的时代转向，探索适应新时代法治建设需要的法治教育新模式和新路径，塑造新时代的法治精神和公民文化，就显得重要而紧迫。
其一，确立法治教育的独立地位。如前所述，基于我国特殊的历史传统和现实国情，形成了公民教育的德育-政育-法育三元构架，而法治教育一直在其中处于附属地位。为此，《大纲》明确要求修订中小学德育课程标准，从小学低年级到高年级——初中阶段——高中阶段，不断强化法治教育比例、增加法治教育模块，并“将法治教育作为思想政治课的独立部分”。而对于高等教育阶段，《大纲》则要求“把法治教育纳入通识教育范畴，开设法治基础课或者其他相关课程作为公共必修课。”只有确立了法治教育在公民教育格局中的独立地位，才能更好地推进公民法治教育，也才能更好地发挥其法治启蒙功能。
其二，以公民性品格培养为核心目标。实践经验一再表明，没有足够的公民文化，法治国家、法治政府和法治社会都是很难建立起来的。因此，各国都清楚认识到，“应教育公民理解并参与大多数人的规则、尊重少数群体的权利、关心公共利益、保护彼此的自由并限制政府的规模和管理范围。”[44]在我国，十八届四中全会《决定》正是基于“推动全社会树立法治意识”这一法治建设“基础工程”的迫切需要，提出“把法治教育纳入国民教育体系”的战略要求，而《大纲》更是做出了“培养社会主义合格公民”的目标定位。因此，我们必须牢固确立以公民性品格为核心的价值目标，这就要求：一是凸显法治教育在德育-政育-法育构架中的法治启蒙地位，并以公民性品格为主线，实现德育-政育-法育的互动整合与融通；二是摒弃传统的法律常识或者法条宣讲方式，紧紧围绕《大纲》要求和公民性品格的培养来设计、安排和组织不同教育阶段的法治教育内容与形式；三是确定权利义务、自由平等、公平正义、规则秩序、国家认同等公民性品格培养的核心要素，选取与学生密切相关的校园事务、社会活动或者生活案例，通过民主商议、投票决定、尊重规则、尊重少数、社区服务等场景教学与实践体验，潜移默化地塑造青少年的公民精神和法治素质。
其三，探索多元共建的法治教育方式与路径。公民法治教育在任何国家都不是件容易的事情，也会遇到大致相似的问题。“随着各种项目计划的蓬勃发展，我们要小心提防那些以各种抽象的、肤浅的方式对美德进行宣扬，却又不能真正触动学生的心灵和思想的教育。”[45]在我国，《大纲》已明确要求“青少年法治教育要充分发挥学校主导作用，与家庭、社会密切配合，拓展教育途径，创新教育方法，实现全员、全程、全方位育人。”目前，教育部与有关高校合建了多个法治教育研究中心（协同创新中心），[46]组织了两届全国学生“学宪法、讲宪法”大奖赛，组织编写了《法治教育教师读本》和《法治教育学生读本》，最近又在上海遴选了9所“青少年法治教育协同创新中心实验校”，这些无疑为青少年教育模式探索提供了重要机遇和空间。然而，青少年法治教育并不仅仅是学校教育就能完成的，要真正“实现全员、全程、全方位育人”，就应该探索多元共建的法治教育方式与路径，尤其是在司法机关、相关政府部门、有关机构、社区组织建立专项的法治教育实践基地，使学生能够经常观摩、体验和参与一些适当的基层治理活动。事实表明，“人们唯有经由地方自治的参与学习，他的思想、能力才能得到适当的锻炼，而更重要的是使人民养成一种习惯。”同时这“也是培养爱国心和公民精神的最佳方式。”[47]这样，就在民主参与中培育了公民的民主生活经验和技能，形成较高的民主参与能力和水平，进而提升法治教育的效果。
其四，更新观念和创新机制，营造法治教育的良好环境。推进青少年法治教育，塑造公民性品格是一项重大而复杂的系统工程。特别是在缺乏公民法治教育传统的国情下，更新思想观念，破除各种体制机制障碍，就尤显重要了。首先，要克服把青少年法治教育与中考、高考相对立的观念。在我国，中考和高考是决定一个学生命运前途的重大环节，因此，一切服从中考、高考，就成为了各个学校的铁律，因此，对长期见效的、培养公民性品格的法治教育，就处在“辅助”“拓展”的地位上，这无疑不利于法治教育的正常开展，需要予以破除。同时，中考、高考应当适当增加法治教育的考试内容，形成必要的方向指引。其次，克服传统的“政绩”观念，避免把青少年法治教育简单地视为一个新的政绩工程，而是要把它作为功在千秋、利在当代的重大法治启蒙工程，避免走形式、走过场，力争通过常态化、规范化、制度化建设来取得实效，从而为全面依法治国奠定坚实基础、提供可靠保障。再次，要克服各自为政的思想意识，按照《大纲》的要求和部署，加强学校、政府部门、司法机关、社区组织、家庭教育等的协同配合，探索实践联动的法治教育新路径，在全社会来共同承担起青少年法治教育的历史重任。只有这样，公民文化才能在全社会逐渐形成，为法治国家建设提供根本动力和支撑。