第9章 党内法规制度建设存在的不足

第三节 党内法规与国家法律衔接和协调机制的障碍

建立健全党内法规制度体系是党的制度建设的重要工作，党在国家层面的宏观制度建构和具体实践层面的探索努力是极为有利的条件；不利性的因素也有很多，例如，党内法规体系建设的提出时间较短，实践经验并不丰富，相应的理论储备也不充分，等等。因此，在党内法规与国家法律均被确定为社会主义法治体系的重要组成部分时，如何厘清横亘在两者之间的种种障碍，以及如何妥善地在社会主义制度框架内有效地解决两者有机衔接和运行协调的难题，是时代发展和社会形势赋予我们的研究课题。

截至目前，中国共产党为适应不同历史形势下党的建设需要和国家治理需求，制定了约2400部党内法规，其中，党的中央组织制定的党内法规有170多部，中央纪委和中央各部门制定的党内法规有200多部，党的地方机关制定的党内法规有2000多部。[43]党内法规制度已经颇具规模，各级党组织和党员的行为调整也基本实现了有规可依，但是，我们也要清醒地认识到，党内法规制度还尚未走上体系化、科学化的发展道路，还存在一些亟待解决的问题，难以完全满足社会新形势下全面从严治党和依规治党等党自身建设的迫切需要。

一、概念术语的运用规范性不足

一般来说，法律的制定都采用严密的立法技术，遵循严格的立法程序，往往还经过法学专家的论证以及广泛的民意征集环节，对概念术语的运用较为谨慎和规范，条款的制定也相对比较科学、合理。比较而言，党内法规的制定虽然也务求科学，但毕竟在制定技术、起草程序、专家指导和社会参与等方面的力度有所欠缺，整个制定过程也相对简单。因此，一些党内法规存在着适用范围模糊、具体操作性不强和弹性空间过大等缺点。例如，部分党内法规从本质上来看属于政策性的宣示和号召，并不具备实际约束力；部分党内法规则大量使用了“适当”“适度”“视情况”等自由裁量空间过大的用语。有文章在梳理已经颁布实施的党内法规后，认为存在实体性法规较多、程序性法规较少，原则性规定较多、可操作性措施较少，一般性要求较多、惩罚性措施较少等特点，影响了党内法规的正常适用。[44]其中，概念术语和法律用语的重合与政治性概念术语的频繁采用，违背了立法用语要明确、具体、周延的原则，影响了党内法规的规范性和科学性，增加了党内法规适用上的不确定性和困难程度。

二、党内法规的规划体系性不足

虽然早在创建初期，中国共产党就已经开始实质意义上的党内法规制定的摸索与实践，但由于动乱的国内情形和革命斗争的复杂形势，党内法规并没有成为党重点关注的事项。到新中国成立后以及改革开放时期，党致力于党内法规制度的建设工作，学界也开始逐渐关注对党内法规的研究和探讨。由于起步较晚、基础薄弱再加上缺乏专门的立法技术，一些党内法规的制定缺乏整体规划，从而未能达到体系性和全局性的要求。

有的党内法规出台前未经整体规划，或者规划缺乏体系性，直接导致“部门立法”、“重复立法”、“现象立法”和“碎片立法”等特征，缺乏长远的顶层设计，[45]法规之间相互衔接和配合不够。《党内法规制定条例》的印发在一定程度上弥补了上述问题的不足，要求党内法规的制定工作编制年度计划和五年规划。笔者认为，年度计划只须对“每年年底前提出的下一年度制定建议进行汇总后拟订”，并不要求将立法规划情况在党内或向社会公布，也没有相应的组织协调、督促指导机制以跟踪掌握立法规划的实施情况；五年计划只须对“提出的制定建议进行汇总，并广泛征求意见后拟订”。在这方面，党内法规的立法规划与国家法律的制定相比，还存在着欠缺体系性、全局性的差距。

《宪法》确立了中国共产党的领导和执政地位。在依法治国的框架下，通过党内法规的形式来实现党的领导便是一个重要途径，例如，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》和《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》等国家层面上的重大决策往往在实际社会生活中发挥着重大作用。在这种情形下，党内法规的齐全程度和体系化程度，就在一定意义上决定了党对国家和社会事务领导的规范程度，重要领域里党内法规的缺失，将会直接影响党的治理能力和国家治理能力的科学水平和现代化水平。例如，在党对人大、政府、政法和群团等的领导体制机制，党的宣传思想工作体制机制，党各级组织的设立、职责和运行等工作，党的代表大会制度、党委集体领导制度、党内选举制度和党内罢免制度等民主集中制建设方面，仍然缺乏基础性的党内法规来予以指导和规范；在一些综合性的、位阶较高的重要党内法规出台后，并没有及时制定具有可操作性的配套实施细则、条例、办法和规定，从而影响其实施效果；在党政一把手的监督、党务公开和决策失误的预防与追责等权力监督的重要环节，同样亟待制定更有效的党内法规。[46]

三、党内法规的制定主体有待进一步明确

1990年《党内法规制定程序暂行条例》第2条第1款规定，党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。2012年发布的《党内法规制定条例》第2条规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。2019年修订的《党内法规制定条例》第3条第1款规定，党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。

经过对比，我们可以发现，党内法规的制定主体，经历了从1990年时“党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委”，到2012年时“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委”，再到2019年时“党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委”。根据《党章》第3章的规定，“党的中央组织”主要包括党的全国代表大会及其产生的中央委员会，中央委员会全体会议选举产生的中央政治局和中央政治局常务委员会，中央委员会决定的中央军事委员会，以及中央政治局常务委员会提名、中央委员会全体会议通过的中央书记处。由于2012年《党内法规制定条例》将中央纪律检查委员会单列，党的“中央各部门”就主要包括中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央对外联络部、中央政法委员会机关、中央政策研究室、中央台湾工作办公室、中央财经领导小组办公室、中央外事工作领导小组办公室、中央机构编制委员会办公室、中央直属机关工作委员会和中央国家机关工作委员会。从实际情况来看，党的中央组织中，中央政治局和中央政治局常务委员会制定的党内法规较多；在中央各部门中，中央办公厅和中央组织部制定的党内法规较多，其他党的中央组织和部门在制定党内法规方面参与较少。有学者在统计和量化分析332件党内法规后发现，中国共产党代表大会、中共中央、中共中央办公厅制定发布的共有148件，占46%，中纪委、党的中央各部门制定发布的共有184件，占54%。[47]

在党的政治实践过程中，还存在着中央全面深化改革领导小组（现为中央全面深化改革委员会）、中央网络安全和信息化领导小组（现为中央网络安全和信息化委员会）、中央军委深化国防和军队改革领导小组、中央港澳工作协调小组、中央新疆工作协调小组、中央党的群众路线教育实践活动领导小组、中央宣传思想工作领导小组、中央党的建设工作领导小组和中央巡视工作领导小组等一些重要的中央领导小组。中央领导小组最终审议通过的规划、方案、意见、规则、规定、实施细则、办法、报告、请示等规范性文件，在国家的政治和社会事务中具有较高的权威性地位，实质上也能够切实地发挥党内法规所具有的约束和指导作用。但是，依据《党内法规制定条例》，这些中央领导小组并不在党内法规的制定主体之列，因此必然会导致相当一部分实质上属于党内法规的规范性文件事实上却在党内法规体系之外。这一方面不利于党内法规的规范化和体系化，另一方面也不利于中国特色社会主义法治的形成，无法确保党的重大改革、决策“于法有据”“有法可依”。

在实践中，通常由《党内法规制定条例》所确定的党内法规制定主体的办公厅或相应的厅局室牵头负责展开法规制定的具体工作，往往由于时间紧、任务重，而无法顺利地实现广泛征求意见的环节，为此需要党内法规制定主体采取有力措施予以改变。

此外，2016年《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》还明确提出“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”。基于此，在该项工作的试点地区，党内法规的制定主体范围进一步扩大。例如，2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的修订赋予了设区的市的人民代表大会及其常委会在城乡管理、环境保护和历史建筑等方面的地方法规制定权，为释放制度创新的地方积极性，我们可以在条件成熟时，借鉴《立法法》的规定，赋予设区的市的党委一定范围内的党内法规制定权。

四、党内法规的制定权限尚须进一步厘清

《党内法规制定条例》第5条将党内法规划分为“党章”、“准则、条例”和“规定、办法、规则、细则”等三个类别。其中，“党章”对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务权利以及党的纪律等作出根本规定，是制定其他党内法规的基础和依据；“准则、条例”，由党的中央组织制定，主要规定党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标，党的各级组织的产生、组成和职权，党员义务和权利方面的基本制度，党的各方面工作的基本制度，涉及党的重大问题的事项和其他应当由中央党内法规规定的事项等六个方面；“规定、办法、规则、细则”，则由中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委就其职权范围内的有关事项制定。

与国家法律体系相对比，《党章》就相当于《宪法》，“准则、条例”就相当于基本法律，“规定、办法、规则、细则”就相当于普通法律、法规、规章及其他规范性文件；《党内法规制定条例》相当于《立法法》，与《立法法》规定了基本法律的保留事项相仿，《党内法规制定条例》第9条也保留了党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标，党的各级各类组织的产生、组成和职权职责的基本制度，党员义务权利方面的基本制度，党的领导和党的建设各方面的基本制度，涉及党的重大问题的事项，党的纪律处分和组织处理方面的基本制度，以及其他涉及党中央集中统一领导的事项，是只能由中央党内法规规定的“专属保留事项”；与省、自治区和直辖市的人大及其常委会可以制定地方性法规相仿，党的省、自治区、直辖市党委也可以制定党内法规。我们可以看出，事实上党内法规体系可以大致划分为“中央党内法规”和“地方党内法规”两个部分，其中，地方党内法规的制定权限要受到《党章》和中央党内法规的专属保留事项的约束，除此之外在地方党委职责范围内的事项，均可以制定地方党内法规。

在实践中，党内法规的制定权限应该像《党内法规制定条例》规定的一样清楚：首先，在中央党内法规的专属保留事项中，应当由哪个或哪些中央党内法规制定主体来具体行使党内法规的制定权，应当遵循何种党内法规制定程序和采用何种党内法规表现形式，都需要进一步明确。其次，在专属保留事项中，如何解释党员义务和权利方面的基本制度，党的领导和党的建设各方面工作的基本制度和涉及党的重大问题的事项，以及如何解释作为兜底性条款的“其他应当由中央党内法规规定的事项”，事实上并不是那么确定无疑的，“基本制度”、“重大问题”和“其他事项”需要在实践中得到更为详细的界定，以便准确地划定各个位阶之间党内法规的制定权限问题。再次，《党内法规制定条例》第5条规定：“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。”而按照党内法规的制定实践来看，《党章》是最根本的党内法规；准则和条例一般都属于中央党内法规；至于规定、办法、规则和细则等形式可以由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定，分别可能表现为中央党内法规、党内法规和党内规范性文件。需要注意的是，这种依据党内法规的名称和制定技术所作出的划分，仅仅在形式上具有准确性和清晰性，在党内法规的调整内容和制定权限上则应具体问题具体分析。最后，从党内法规的实践来看，由省、自治区和直辖市党委制定的党内法规不仅在数量上较少，在规范性、体系性和创新性上也较为不足。

五、党内法规的制定技术有待进一步提高

党内法规的制定技术，是指在党内法规的起草、审议、修改和废止等过程中，制定主体所应当掌握的具体操作标准，这对保证党内法规的科学性、规范性和统一性以及提高党内法规的质量具有重要意义。有学者认为，党内法规的修改和完善，要充分贯彻形式法治的要求，做到具有普遍性、向全体党员公布、不溯及既往、党员的权利义务等规定明确、党内法规之间互相协调以及对党员、党组织的要求具有可实施性、连续性。[48]目前，中国共产党已经意识到党内法规制定技术的重要性，在2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》中明确提出提高党内法规的制定水平，“做到内容详实、措施管用，逻辑严密、表述准确，文字精练、格式规范，具有针对性、指导性和可操作性”；在2018年《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》中，将“党内法规制度质量明显提高，执行力明显提升，系统性、整体性、协同性明显增强”确立为工作目标。总的来说，科学的、体系化的党内法规要求结构严谨、内部协调，互相之间能够有机衔接，这必然要求党内法规在制定过程中要有科学、严密的框架设计，同时在条文的表述上还要尽量严谨、科学并且用语规范、统一。

按照上述标准，中国目前的党内法规制定技术还存在以下不足：首先，有的党内法规的具体指导和约束功能不强，在制定技术上过分讲究抽象和原则，从而使党内法规的实施面临诸多的不确定因素。例如，有的观点认为，党内法规的“原则性规定较多、可操作性措施较少，一般性要求较多、惩罚性措施较少”；[49]有的观点则从不同类型的党内法规的数量这一角度出发，认为以“规则”为名的党内法规数量较少，并且原则性规则多、操作性规则少，不同类型的党内法规的数量不够平衡会影响其体系构建。[50]

其次，在党内法规和国家法律的区分方面，立法技术有待进一步提高，即“条例”、“规则”、“规定”、“办法”和“细则”同时被党内法规和国家法律所采纳而成为一种规范的表述形式。这在国家法律和党内法规均对国家和社会的重要事项作出规定的党领导中国法治建设的政治实践过程中，在两者数量都不断增长的时代背景下，单纯从名称上区分是国家法律还是党内法规可能越来越具有难度，至于如何准确地区分两者的效力高低和适用范围大小，则更是一个值得关注的问题。例如，《行政法规制定程序条例》规定，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等，在立法实践中还采用了规则、细则等表述，例如《国务院工作规则》；国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。《规章制定程序条例》规定，规章的名称一般称“规定”“办法”，但不得称“条例”。而《党内法规制定条例》规定，党内法规的名称是党章、准则、条例、规定、办法、规则和细则。这样一来，我们无法完全排除党内法规和行政法规均以“条例”、“规定”或“办法”为名称的情形，也无法完全排除党内法规和规章均以“规定”或“办法”为名称的情形，普通民众也很难从名称上判断某一文件是国家法律还是党内法规。

此外，在党内法规体系内部，针对同样的规范事项，采取同样的规范名称，但在实践中却有时出现省、自治区、直辖市一级的党内法规制定主体混用规则、规定、办法、细则等形式的情形。对此，有学者针对性地提出建议：规则，主要对党的领导机关的议事程序和工作方法作出规定，例如议事规则、工作规则等；规定是对党内生活中的一般性问题或某一方面的工作作出规定，调整的范围、对象比较集中，措施、要求比较具体；办法主要对开展某项重要工作的步骤、措施作出规定，具有较强的程序性、针对性、可操作性；细则是为保证条例等规范的正确实施而作出的配套规定，目的在于细化、具体化综合性党内法规中有关内容的含义、界限、程序和责任。[51]为避免不同的党内法规形式混用，党内法规制定的技术规范应当作出进一步规定，大体明确每一规范形式所应当调整的事项内容，作为党内法规制定主体的参照标准。

六、党内法规的备案审查需要进一步健全

党内法规的备案审查，是指为了保证正在制定或已经制定的党内法规与《宪法》、法律，《党章》和党的路线、方针、政策，高位阶以及其他同位阶的党内法规和规范性文件对同一事项的规定相一致，避免内容的明显不当，并且符合制定权限、程序，以维护党内法规制度体系的统一性和权威性的一种备案和审查的处理方法。有学者总结了党内法规之间互相抵触的九种具体表现，主要包括：和其他同级党内法规就同一事项的规定相冲突，违背上位党内法规的立法目的，不符合《党章》和上位党内法规的精神与基本原则，限缩或者扩大了上位党内法规的规制范围，限制、剥夺或者扩大了上位党内法规规定的权利，扩大或者限缩了上位党内法规规定的义务或范围，扩大或限缩了上位党内法规规定的责任种类和幅度，违反了上位党内法规的强制性规定，以及其他与上位党内法规相抵触的情形。[52]

事实上，早在1990年11月，《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》就已经出台，用三个条文的篇幅对党内法规的备案机关和工作程序作了初步规定。[53]自2012年6月起，中共中央部署开展了前后两个阶段的党内法规和规范性文件的集中清理工作，大幅度地提升了党内法规体系的统一性和协调性，为2012年《党内法规和规范性文件备案规定》的顺利通过以及随后备案审查工作的开展打下了一个坚实的基础。《党内法规和规范性文件备案规定》建立了党内法规和规范性文件的常态备案机制，确立了有件必备、有备必审和有错必纠的备案原则。2015年7月，中共中央办公厅印发的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，还初步建立了分工负责、双重备案联动、移交处理、提议审查、征求意见、会商协调和信息共享等具体机制，进一步推动了法规、规章和规范性文件的备案审查工作。2018年11月开展的第二次中央党内法规和规范性文件集中清理工作，以2019年4月《中共中央关于废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定》为标志宣告圆满完成，大大增强了党内法规的体系性。

在中国的政治实践中，存在着党的机关和国家、政府机关联合发文的情形，例如中共中央纪委和监察部联合发布的《关于纪检监察机关接待处理集体上访的暂行办法》，中共中央组织部和劳动人事部联合发布的《关于确定建国前干部参加革命工作时间的规定》，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《领导干部报告个人有关事项规定》、《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》、《党政机关公务用车配备使用管理办法》和《党政机关国内公务接待管理规定》，以及中共中央、国务院联合发布的《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》和《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》等。这些党政机关的联合发文究竟应当定位为国家法律还是党内法规？它们应当遵守法律制度框架下的司法审查规则，还是应当遵守党内法规制度体系中的备案审查规则？对这一系列问题的回答，有待党内法规实践的进一步发展。

此外，有的应当由政府机关发布的文件，有时却改由党的机关发布或者由党的机关和政府联合发布，以规避对政府规范性文件的备案审查程序，同样应值得注意。因为，在2014年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）修正之前，这类规范性文件无法作为诉讼依据，同时也不承受相应的司法复核；2014年修正的《行政诉讼法》第53条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”但该规定在适用范围上明确限制为“国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件”所引起的法律争议，而对于由各级党委参与发布的规范性文件，人民法院无权进行审查。2017年修正的《行政诉讼法》继续沿用该规定，未有变动。