第四节 限制开发区——重点生态功能区人口分布特征

限制开发区分为重点生态功能区与农产品主产区。重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区，分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种类型，总面积约386万平方公里，人口约1.1亿人，占全国总人口的8.5%，人口密度为28.5人/平方公里。重点生态功能区资源环境对人口的承载能力有限，是实施生态移民、降低人口密度的重点区域（见图3-3）。农产品主产区由于地理条件较好，海拔高度、气候更适合农业生产，也更适合人口居住，承载了较多的人口。

图3-3 国家限制开发（重点生态功能区）区域分布

一 总量少、密度低且劳动年龄人口比重低

限制开发区人口密度明显低于优化和重点开发区，部分地区也存在人口密度过大的现象，且人口超载现象还是比较突出。农业地区覆盖面较广，聚集着全国大多数的农业人口。这些群体呈现劳动年龄人口偏大、综合素质偏低等特征，成为制约社会主义新农村建设的重要隐患。与国家优化开发区的农业地区相比，呈现农业技术水平低、农业产品层次低、农业附加值低等特点，农业工业化、现代化水平全面落后。

区内各种类型区域人口年龄结构差异较小。草原生态功能区中少年、青壮年、中老年和老年人所占比例依次为24.50%、28.72%、42.18%、4.60%，四类人群在荒漠化防治生态功能区占比依次为25.24%、28.85%、41.06%、4.84%，在森林生态功能区占比依次为22.09%、28.64%、43.11%、6.16%，在湿地生态功能区占比依次为20.44%、30.95%、42.71%、5.90%，在水土流失防治区占比依次为25.84%、26.57%、40.99%、6.61%。限制开发区的少年比例明显高于优化和重点开发区，这可能与这些地区计划生育政策相对宽松有关。

二 人口素质低，区域内外差距十分明显

人均受教育年限为7.43年，各类型的限制开发区的人口素质差距相当大。草原生态功能区人均受教育年限为8.00年，湿地生态功能区人均受教育年限为7.82年，荒漠化防治生态功能区人均受教育年限为7.61年，森林生态功能区人均受教育年限为7.51年，水土流失防治区人均受教育年限为7.13年。相同类型限制开发区内部也表现出中心城市和周边地区的巨大差异，中心城市人口受教育年限程度高，而周边地区人口受教育程度低。

三 人口迁移自发性大、分散性高、组织化程度低，盲目无序化

由于劳动力市场发育不完善，流动的劳动人口主要通过亲戚朋友获取市场信息。虽然近几年来，限制和禁止开发区对外出务工人员加强了引导，但引导和分流仅仅停留在对“迁入的地域进行组织和引导”，人口流迁仍具有较大的盲目性和无序性，相关调查表明，近90%的农民工是通过亲友介绍或帮带等自发方式进行的。这也致使政府不能进行有效的宏观调控，即缺乏对农村富余劳动力的总需求、总供给的调节，对外出劳动力就业的组织与指导乏力。此外，外出务工人员由于缺乏就业信息，加大了盲目外出务工的概率，就业难度大。政府在就业服务上的作用还相当有限，导致相当大比重的外来人口在迁入地无正式职业，无稳定工作单位，无固定住所。

四 人口迁移流出后，社会遗留问题日益严重

从整体上看，迁移流出人口绝大多数来自限制和禁止开发区，与迁入地的居民相比，他们的教育水平、劳动技能、生活水平、保障意识等各方面处于弱势地位；与迁移流出地的本地人口相比，迁移人口的素质，包括文化素质、心理素质、职业素质等方面均处于劣势，这将在一定程度上使迁出地的社会经济发展处于不利的局面。迁出地的“留守儿童”出现了“生活上缺少照应、行为上缺人管教、学习上缺人辅导”的“三缺”局面，由此带来心理问题等一系列社会问题。有统计数据显示，全国16岁以下“留守儿童”已有1000多万人。留守儿童日常生活质量普遍下降，家务负担加重；学业隐忧增多；性格孤僻、自闭、自卑者多，有的甚至违法犯罪；安全隐忧增多，伤亡事故也时有发生等问题。

按照《全国主体功能区规划》要求，除了国家明确划分的限制开发区之外，天然林保护区、退耕还林地区、草原“三化”地区、荒漠化地区、水土流失地区都应划分为省级限制开发区的生态地区。这类地区与国家层面的限制开发区相比，生态问题不是十分突出。