四 基本结论与对策建议
（一）全面开展应急预案体系效能管理
首先，明确各单项应急预案在预案体系中的角色与功能。
我国按照突发事件的分级分类标准，已经形成了“横向到边，纵向到底”的预案体系，具体包括“四个级别”——国家、省、市、县预案，“三个类别”——总体预案、专项预案、部门预案，另外还有企业预案。从青岛“11·22”特别重大事故应急处置梳理中可以看出，在突发事件应急处置过程中，无论是企业还是政府，都已经具备依据应急预案进行应急响应的意识。通过效能评估，掌握突发事件应当依据哪一级、哪一类预案进行处置，明确每一项预案以及相关预案在事故处置中的角色和功能，是未来要继续改进与提升的重要基础性工作。
第二，加强应急预案之间的相互衔接。
我国目前对政府专项预案、政府部门应急预案、政府与企业应急预案之间的衔接问题尚没有规范的管理流程与标准。政企之间在信息报送方面缺乏有效衔接，如中石化在漏油处置阶段就没有按照企业预案编制内容向事发地政府报送信息，使企业预案的信息报告效力缺失。应急指挥部的成立及转承缺乏明确的衔接流程。通过对“11·22”事故依据的各项预案梳理，没有显示根据何种预案，随着突发事件级别的升高或降低，来实现指挥部的组织转承与权力移交，也就是应急预案体系中指挥部移转的效力缺失。今后，应当以应急预案体系效能管理为导向，建立预案管理框架，明确多预案协作的基础、前提以及整合机制。
第三，重视应急预案的风险评估工作。
我国现有应急预案的一般结构框架为：总则、分级标准、组织体制、管理流程、保障措施、附件等。这种结构框架缺少对造成某一突发事件的危害程度、发生概率及对周边环境的影响等的风险评估。总结青岛“11·22”事件，重要教训之一就是风险研判失误。通过此案例梳理可以看出，在原油泄漏阶段，各相关应急主体在第一时间均进行了应急响应，然而在企业应急预案和政府预案中都缺乏风险评估内容，更缺乏漏油事故是否会产生次生衍生灾害的风险评估内容。这就要求我们今后在对应急预案体系效能管理的过程中，充分重视风险研判，使预案对于突发事件应对有更强的效力。
第四，厘清应急预案的法律效力。
在我国庞大的应急预案体系中，需要明确两个基本前提：一是编制主体是具有法定义务，还是自愿编制的；二是哪一级别、类别的应急预案具有法律强制性，哪一些应急预案属于自设操作性预案。从对青岛“11·22”事件的梳理中可以看出，绝大部分应急主体都提到要启动应急预案，但是对启动部门应急预案还是专项应急预案不明，部门应急预案和专项应急预案的关系不明。应当倡导全面的应急预案体系效能管理，即厘清部门应急预案与专项应急预案的关系、上级预案和下级预案的关系，使各参与主体都能够在预案体系的整体框架下适时进行预案的启动、替代、终止。
（二）建立突发事件现场应急指挥模式
通过对“11·22”事件应急响应过程的梳理，结合应急指挥体系的成立、变化、层级关系等，可以发现我国重大突发事件应急响应过程中存在统一指挥责权不甚清晰、反应不够灵敏、协调不力、运转低效的问题。
目前，我国尚未发布有关应急指挥系统的综合性规范，关于四大类突发事件的现场应急指挥组织配置形式不一，具有临时多变的特点，没有形成相对成熟规范的指挥结构，需要在广泛调研的基础上，设计适合我国整体官僚制结构和政府部门运行机制的现场指挥范式，既能够发挥权威部门指挥的统一性，又能够充分调动各参与主体的主动性，既能够形成可操作的现场应急指挥的统一范式，减少行政成本，又能够发挥指挥结构的灵活性；同时，需要改进现场应急指挥组织文化，改变传统问责制高压下的应急响应文化，形成回应、透明、有担当的应急文化。
（三）加强城市地下管线建设管理
城市纵横交错的地下管线的管理保护，直接影响着城市的安全，是一个亟须正视和关注的问题，需要从根本上重视起来，统筹地下管线规划建设、管理维护、应急防灾等全过程，使之符合中国特色新型城镇化的需要。青岛“11·22”事故为我国城市地下空间及管线的保护敲响了警钟，暴露了我国城市地下管线管理的法制建设相对滞后、管理体制多方负责、协调机制有待完善等问题。从“11·22”事件输油管线的监管保护来看，其改善措施可以推广到整个城市地下管线的保护上。
因此，需要全面加强城市地下管线建设管理，从法制、体制、机制三个方面进行改进。首先，完善地下管线法制体系，明确定义管线保护指标，针对管线交叉、并行等情况添加针对性条款，规定管线管理优先级别，为地下管线的统一规划、统筹管理提供法律依据。在监管体制上，借鉴国外先进的综合管理经验，在统一立法的基础上进行机构整合，根据需要设立统筹部门、执法部门和监督部门，统一规划管理城市地下管线。在机制上，建立地下管线保护协调机制，联合排查地下管线安全隐患，集中治理重点路段，对老旧管线治理和新管线建设引入“共同沟”或“地下管廊”结构，利用专门的地下空间，在安全的距离内集中容纳地下管线。以上三个方面缺一不可，其中法制是保障，体制是基础，机制是关键。
（课题组组长：佘廉；成员：王雪黎、王义国、牛皓宁、仝鹏、刘增营、刘士竹、张明红、张美莲、郑琛、郝富军、崔维、黄超、程聪慧、盖程程、郭翔；主要执笔人：佘廉、黄超、郑琛）
[1] “五个重点”：一是突出隐患排查治理，着力防范生产安全事故，二是强化法规制度建设，健全安全生产长效机制，三是深化安全教育培训，全面提高全员安全素质，四是严格责任追究，切实强化主体责任落实，五是夯实基层基础，不断增强安全保障水平。“六大战役”：一是人员密集场所消防安全整治战役；二是地下管网与城市燃气安全整治战役；三是危险化学品安全整治战役；四是涉氨制冷企业安全整治战役；五是工程建设领域安全整治战役，六是道路交通运输领域安全整治战役。