城郊小城镇社会治理问题研究

——以重庆市童家溪镇为例

陈劲

摘要：城郊小城镇是农村要素聚集与中心城市要素扩散的重要载体，面临新型城镇化建设与重构社会治理模式的双重任务，深入研究城郊小城镇社会治理问题具有重要的现实意义。本文通过调查分析重庆市童家溪镇城镇化发展状况，以及其社会治理现状和存在的困境，提出要通过上下联动实现统筹治理、理顺权责进行合作治理、强化服务推行网络治理、巩固村居夯实基层治理、培育组织实施多元治理、以城促乡实行混合治理等城郊小城镇的社会治理取向。

关键词：治理体系 小城镇 社会治理

城郊小城镇指在地理位置上临近大中城市，在经济社会发展等方面受到城市辐射的城镇。它是农村要素聚集与中心城市要素扩散的重要承载，在新型城镇化建设中具有与城市发展的统筹规划和功能相配套，逐步发展成为卫星城的重要地位。在城镇化进程中，城郊小城镇的经济呈现“多元化”状态社会呈现“混合结构”状态；与街道社区和农村乡镇相比，其社会治理问题尤显多样而复杂，其社会治理实践也不能简单地从计划向市场、从全能到有限的线性转变。本文通过对重庆市北碚区童家溪镇的考察分析，拟对新型城镇化建设背景下的城郊小城镇社会治理问题提出对策建议。

一 城郊小城镇的城镇化发展进程

（一）城郊小城镇的发展层级

城郊小城镇充分利用邻近大中城市的优势，承接大中城市的技术、产业、经济和社会各方面的辐射，受经济发展内在规律的作用，呈现不同成长水平。小城镇成长是一个过程，这个过程是内部、外部各种动力综合作用的结果。研究认为（郑一淳、蔡淑敏、马玉清，2001），城郊小城镇按照接受大中城市的经济辐射、生活辐射和“第二居所”辐射的程度差异，可形成三个发展层级。第一层属经济生活型，距离市区最近，较早接受城市辐射且城市化程度比较成熟，既有工业区又有生活商业区；第二层属经济型，距离市区稍远，在城市辐射的第二阶梯，处于城市化发展初期，镇区内主要是工业区，尚无成片的居住区和商业区。第三层属“第二居所”型，离市中心较远，主要接受城市“第二居所”的辐射，镇区内以中高档住宅区和别墅区为主，并以此带动相关产业发展。

（二）童家溪镇的城镇化发展阶段

童家溪镇位于重庆主城组团与北碚城区之间，地处重庆都市发达经济圈，是两江新区北碚蔡家组团的重要组成部分，是北碚区“两高”产业发展示范镇、统筹城乡发展先行镇。全镇交通便捷，嘉陵江黄金水道纵贯全镇，有兰海高速公路，渝遂铁路、兰渝铁路、襄渝二线穿镇而过。镇域拥有丰富的建材资源和温泉资源，是重庆市实施“退二进三”发展战略中承接第二产业的首选接收地。

该镇在发展过程中较早地开发建设了中高档住宅区和别墅区。1996年外地来渝的华新国际率先在童家溪征地500亩，推出高档住宅小区水天花园；2000年中安地产开发了翡翠湖别墅区。2004年后，大庆巨豪房产开发了低层花园洋房小区香溪美林，红塔集团推出了红鼎高尔夫社区等。可见，童家溪镇的城镇化发展较早受到“第二居所”型辐射的影响。

该镇经济发展中农村经济与工业经济并重，商业经济欠发达。2011年，全镇农村经济总收入、规模以上工业总产值分别达110亿元、102亿元，接近1∶1。2012年底，全镇规模以上工业企业达到43家，年产值20亿元以上企业2家。总体看，童家溪镇的城镇化发展还处于城市辐射的第二阶梯，属于经济型层级。

童家溪镇幅员22.7平方公里，辖建设、同兴2个村，苏家湾、天成、马山垭3个社区居委会。2012年常住人口21218人，户籍人口16924人，其中农村人口7679人，约占45%；城镇人口9245人，约占55%。城乡教育、医疗、社会保障、公共服务实现基本均衡。

综上所述，按照城郊经济发展的共性规律，童家溪镇在城镇化的进程中，已走过“第二居所”辐射阶段，正处于经济型向经济生活型发展的层级，经济呈现“多元化”状态，社会呈现“混合结构”状态。因此，需要通过有效的社会治理手段，不断完善城镇体系功能，逐步弱化原有的城乡二元结构，为新型城镇化建设奠定良好基础。

二 童家溪镇的社会治理现状

我国乡镇社会治理模式经历了新中国成立初期“政社合一”的人民公社体制、改革开放以后“乡政村治”体制、后税费时代“服务民主型”乡镇治理体制的变迁发展（张良，2010）。社会经济发展是我国建国以来乡镇治理模式不断变化的根源所在（严圣明，2007）。2006年免征农业税后，乡镇拥有的经济发展根源被破除，其社会治理模式也发生了根本性变化。重庆市于2006年10月27日出台了《重庆市人民政府关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》，总体上确定乡镇的“执法监管”和“公共服务”两大主体职能，再依法赋予乡镇一定的权力和责任，以推进法治型、服务型乡镇政府的建立。而且，重庆市还明确乡镇政府法定行政执法职责共24项，主要涉及村镇规划建设管理、人口和计划生育管理、农村土地承包管理、殡葬管理、农业行政管理、国土资源管理等行政执法领域；在加强乡镇政府公共服务能力上，通过创建政务集中咨询制度、政务服务代办制度、行政合同管理制度、公共服务购买制度等4项制度创新公共服务模式。

本文结合重庆市改革乡镇执法监督、强化公共服务的政策规定，通过对童家溪镇的深入调查分析，概括出2012年其社会治理的实际状况如下。

（一）执法监督方面的管理

（1）城镇规划建设。围绕重大项目兰渝铁路建设，做好童家溪镇规划10公里段的征地拆迁和搬迁安置；镇域内环境的综合整治、整改；完成农贸市场、社区卫生室、社区公共活动中心、村综合服务大楼等工程项目。

（2）基础设施建设。镇内通信、电力、有线电视、天然气、自来水、集贸市场设施较完善，但因使用时间过长而变得较为落后。环境卫生基础设施覆盖率仅85%，需要在完善的基础上进行长期维护和管理。

（3）城镇土地管理。建立了土地巡查、农房建设审批等制度，清理违法用地，改造农村危旧房等。但也产生了土地管理使用与城镇化进程之间的矛盾，如宅基地弱流转性制度与城镇化强聚集性目标的矛盾、地权分散化和经营细碎化趋势加剧与城镇化规模性经营目标的矛盾、土地招拍挂制度与小城镇土地高效集约利用的矛盾。

（4）生产安全管理。成立了镇安全生产委员会，开展道路交通、水上交通、消防隐患、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工等专项整治，生产安全环境良好。

（5）社会维稳工作。部分社区存在拆迁等历史遗留问题，社区内纷争不断，开展对全镇2个村3个社区进行矛盾月排查，并建立相应的矛盾纠纷调处机制。社区落实对社会治安重点地区的排查和整治，对重点地区和重点问题落实责任。加强白防夜巡工作，将流动人口进行登记和管理，登记率为100%。由于居民构成的复杂性，也存在比较突出的不稳定因素。苏家湾社区2005年建成的农转非住宅小区基础设施和配套设施严重滞后，由此引发居民的不满。马山垭社区主要居住着国有企业重组下岗职工、破产企业职工和农转非人员，因生活方式差异邻里矛盾频发。

（二）公共服务方面的能力

（1）城镇社会保障服务。16～59周岁的人员养老保险参保率85%，60周岁及以上老年人参保率100%；城乡合作医疗参保率73%，农村合作医疗参保率78%；对于农村困难人群每年开展低保年度复核审查工作；认真落实军属、复员退伍军人、伤残军人抚恤政策；按政策标准完成救灾救济补助金发放、医疗救助、临时救助、流浪乞讨人员救助等工作。

（2）劳动就业服务。设立社保所管理辖区内就业工作，建立社区就业服务长效机制。常年开展“春风行动”等职业介绍工作，积极开展培训援助、岗位援助、观念援助、政策援助活动。2010年创建充分就业社区1个和保持充分就业社区2个。截至2012年底，失业率为1.77%。

（3）产业扶持培育。镇政府出台《鼓励企业发展和“两高”产业奖励暂行办法》，并且在就业指导、品牌战略、法律援助和普法服务、专利教育与培训、牵手金融机构等方面进行产业扶持培育。其中，农业支持方面有加强水利管理，保障农资和农产品安全，扶持农业经济合作组织；工业支持方面有调整工业结构并进行“保姆式”服务，帮扶新增个体户120户、新增私营企业40个，发展微型企业15个。但整体来看，童家溪镇工业发展较为疲软，产业规划和管理体系不健全，主导产业不明显，产业之间关联度不高，无法延伸产业链；镇内无法积聚金融、中介、商贸流通、物流等人才；而且商贸服务业发展滞后，第三产业发展基础薄弱。

（4）文化卫生事业。排练厅、图书室、电子阅览室等文化活动阵地每周开放40小时以上；设置文化指导员，但均是村、社区干部兼职。加强城镇社区卫生管理，设置12319城市管理服务热线，组建民办清洁队57人，并进行考核奖励。

（三）社会治理主体建设

（1）童家溪镇机构设置。童家溪镇内设6个办公室。党政办公室负责政协、党政及童家溪镇政府机构总体管理；财政办公室负责镇内财务、各种财政及政策资金的管理拨付；社会事务办公室负责民政、计划生育以及教育、卫生、进城务工人员等方面的工作；社会治安综合治理办公室负责法制建设与安全工作；经济发展办公室负责经济规划、产业、交通、科技管理、资源环境保护方面的工作；建设管理办公室负责市政、建设、征地拆迁工作，协助区规划、国土相关部门工作。镇属事业单位有4个，农业服务中心负责农业技术推广，文化服务中心负责文化宣传工作，人口和计划生育生殖健康服务站负责计划生育、流动人口管理，社会保障服务所负责就业、扶贫、低保等社会保障工作。

（2）村居两委人员配备情况。农村村民委员会和社区居民委员会是重要的基层自治组织，村委会和居委会人员的能力水平决定着村和社区的自治水平。童家溪镇20名村、社区干部都是党员，高中至大专学历，年龄多为40～50岁，且多数任职时间为2～3年，男性多于女性。苏家湾社区干部年龄偏大，多为女性，任职时间3年，对社区问题的解决方法和管理方式单一，尤其对社区管理体制创新较少。同兴村干部多为20世纪五六十年代人，年龄结构单一，任职时间3年，工作能力较弱，并且对自身的职责和任务不完全清楚。

（3）其他社会组织发育情况。全镇有6支志愿者队伍，约150人，主要为社区居民做些公益型服务，同时也承担市场化的便民服务。如苏家湾社区发动社区党员以楼幢党小组为单位，为留守儿童辅导功课，夜间进行巡逻确保安全。马山垭社区组织在群众中有公信力的居民代表走访社区，排解矛盾，制定“十步工作法”，建立“便民直通车”服务制度；而且组建了由下水道疏通工4人、电工2人、建筑维修工4人、管道安装工1人的“便民服务队”，为社区居民提供生活服务。

三 城郊小城镇的社会治理困境

社会治理是指以政府、市场和社会组织等多元社会主体，在法律法规和社会政策框架下，处理社会事务和提供社会公共服务，促进社会生活协调运行的过程。“倡导社会治理理念，其目的就是通过政府和社会力量共同管理社会事务，实现以管控为主要目的的传统模式向有序与活力统一的多元治理、共建共享的新模式转变。”（谢志强、黄磊，2014）

综观童家溪镇的实际状况，其面临着新型城镇化建设与重构社会治理模式的双重任务，二者之间的交集，造成了以下几个方面的社会治理困境。

（一）城镇化发展动力不足的困境

城郊小城镇具有地理位置优势，在经济、技术、文化、信息、生活等各方面都直接受城市的影响和辐射，具有鲜明独特的“地利”色彩。应该说，童家溪镇首先接受城市中具备一定经济条件的人口的“第二居所”辐射，为其距市区较远的地理不足带来了超越性的发展机遇。但其相关产业带动性不强，商贸服务业发展滞后，先发优势没有实现“地利”的经济效果。而且，城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程。从童家溪镇2011年的经济数据看，农业经济和工业经济比例接近1∶1，工业化发展还任重道远。加之其大部分土地在重庆市主体功能区中属于禁止开发区范围，而且劳动力数量偏少、素质偏低，在客观上影响了城镇化发展的速度。经济发展是社会发展的重要基础。城镇化发展的动力不足必然造成其社会治理方面的窘况。

（二）基础设施配套等遗留问题的困境

在城镇发展上，市政等公共设施配套是服务居住人群的重要因素。市政等公共设施供给有两种情况，一种是市政基础设施先期不到位，始终处于一种需缺状态，不能满足社会发展的要求；另一种是市政基础设施先期到位，但使用率低。因此，只有当人口达到一定规模时，才能实现基础设施的合理配给和经营性运作（郑一淳、蔡淑敏、马玉清，2001）。童家溪镇属于典型的基础设施先期不到位的情况。如苏家湾社区的房屋质量和居住环境较差，基础设施（路灯、水管、厕所等）问题频出，没有市场、停车场等配套设施；小区规划不健全，没有下水道管网设计，导致污水直排横流。基础设施不到位导致社区居民生活不便，并发展为一种不稳定因素，已成为镇里社会治理长期存在的突出问题。

（三）乡镇体制改革形成的困境

随着乡镇体制改革的推进，建设服务型、民主参与型乡镇政府，强化公共服务、扩大基层民主、强化权力制约和监督，已经成为基层治理体制改革的基本方向与重要内容。但由于现行的县（区）、镇（乡）“压力型体制”依然存在，乡镇治理模式仍然面临着一系列的困境。在调研中，童家溪镇也反映出了与大部分乡镇类似的问题。一是乡镇政府面临权小责重的窘境，乡镇政府管理与区政府职能部门的派出机构之间的“条块分割”现象尤其突出，很多区级派出机构行使着乡镇政府的权力；二是乡镇政府“事权”与“财权”失衡，乡镇没有相应的财政权，无力承担广泛的公共服务职能。

（四）社会治理能力不足的困境

从社会管理转向社会治理是国家治理模式发展的大趋势，尤其是乡镇处于社会治理的最前沿和最基层的环节，其治理模式从“行政治理”到“社会治理”的转型尤为关键。从童家溪镇的实际调查看，其虽然在社会治理体制上进行了从计划向市场、从全能到有限的转变，但社会治理还做得远远不够。一是从其机构设置上看，依然表现为行政职能强而社会服务、公共管理职能弱，镇设6个办公室中只有1个社会事务办公室。二是仍然习惯于以行政化手段进行社会管理，其突出表现是，对社区基层自治组织的管理以及对其他社会组织的管理，都还具有深度行政干预的特征。如社区、小区、楼栋的公共服务工作还只是依靠发动党员来进行。三是在现实工作中，公共服务型政府转变乏力。如村和社区管理“重效率，轻福利”，大部分精力花在上报统计报表和维稳排查、安全治理等方面，对一些长期遗留的影响居民日常生活的问题解决不够。

（五）公共服务体系不健全的困境

按照《重庆市人民政府关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》，乡镇要通过创建政务集中咨询制度、政务服务代办制度、行政合同管理制度、公共服务购买制度等4项制度创新公共服务模式。童家溪镇在服务企业发展、提供政策性的社会保障服务与就业服务等方面做了很多工作，也取得了较好的效果。但与城镇化进程密切相关的社会事务和民生服务等方面的机制还不健全，公共服务体系处于碎片化状态。如镇里每年也在进行市政等基础设施的维修改造，但由于没有着眼于新型城镇化建设的目标，始终处于修修补补的状态；社区的公共事务现阶段还无法经营性运行，只能采取“便民服务队”之类的权宜之计，缺乏长效支持机制。

（六）市场和社会组织发育不良的困境

从童家溪镇的调查来看，其社会治理主体还是“中心—外围”的支配式非均衡结构，市场和社会组织发育不良。随着城镇化的进程，居民的各种生活需求越来越多样化，社区功能也会出现日趋广泛的趋势，社区在基层社会治理中的作用越来越重要。有人用“社会千条线，社区一根针”来形容社区功能的广泛性和服务的周全性。但是，现有村委会和居委会的人员素质无法肩负这些重任。而且，其他社会组织建设还处于初级阶段，主要是社区根据需要组织党员志愿者队伍，或者技能型的服务队伍，而且数量极少，市场化服务的条件还不成熟。李培林认为，在现代社会管理模式的构建中，“一方面，国家在改革经济管理体制时努力把组织社会生活的职能转移给社会；另一方面，社会却因为传统社会管理模式的延续而不能有效地自我发展和组织起来，难以承接这种职能转移。现阶段中国社会发展进程中出现的一系列问题，大都与这一矛盾密切相关”（李培林、陈光金，2010）。当前，童家溪镇由于城镇化程度不高，缺乏推动“政府—市场—社会”有机互动机制的主导力，还需要积极探索与现阶段发展相适应的政府与社会、政府与市场之间的社会治理机制。

四 城郊小城镇的社会治理取向

推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓。作为新型城镇化建设中具有重要地位的城郊小城镇，在加强社会治理的过程中，一方面要形成有效的政府治理，充分发挥主体力量和主导作用，另一方面要培育多元化的治理格局，促进政府、市场与社会共治共管、良性互动。

（一）上下联动实现统筹治理

乡镇的社会治理并不只是乡镇政府的职责所在，县（区）政府以及省级政府应该通过上下联动进行统筹治理。十八届三中全会的决定提出统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。这些建设关系民生、联系着基层乡镇，但更需要上级政府加大统筹规划力度。例如市政基础设施建设是为居住人群配套的，但现实中往往忽略了像童家溪镇这类先期不到位而处于“需缺”状态的城镇，重点投向那些使用率低的新建城镇，这需要各级政府在规划之中重点解决“需缺”问题，发挥好服务型政府的作用。

（二）理顺权责进行合作治理

在当前的国家治理模式下，乡镇政府依然是基层社会治理的主体力量并处于主导地位。尤其是在当前的城镇化进程中，城郊小城镇的主要任务是提供公共产品和公共服务，如果不能很好地解决县（区）、乡镇之间的“事权”和“财权”问题，会导致乡镇政府无力承担广泛的公共服务职能，也无法提供高质量的公共产品。因此，应给予乡镇政府明确的事权和财权，处理好各级政府之间的事权关系，以制度化方式合理确定事权的划分。各级政府的事权划分应根据公共产品的多层次特征，对于不同层级的公共产品供给，分别由各级政府承担，以充分体现受益范围内居民的利益。

（三）强化服务推行网络治理

从汲取型政府到服务型政府的转变是乡镇政府发展的历史趋势。城郊小城镇面临着政府与市场、社会之间的失衡，以及政府间关系的失衡，只有通过切实转变管理职能，强化公共服务职能，拓展公共服务的渠道，形成服务城镇、服务居民、服务产业纵横交错的新型服务网络和服务体系，才能实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展，最终实现“人的无差别发展”。乡镇要从权力干预型基层政府，转变为致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作任务集中到社会公益事业、社会安定，切实为群众排忧解难上；对于乡镇政府的经济职能，主要定位在为市场主体提供服务和创造良好的发展环境上，同时，要避免形成重经济服务、轻民生服务的状况。

（四）巩固村居夯实基层治理

改革开放开启了“乡政村治”的农村基层治理模式，是一次国家与乡村社会关系的重构，对于培育农村市场和发展乡村民主具有深远的影响和意义（张良，2010）。虽然在实践运行中村民委员会和居民委员会都被打上了“准行政化”的烙印，但在当前的国家治理体系中，村居两委依然是最重要的基层自治组织。所以，要切实提高村居两委的人员素质，建立科学有效的工作机制，增强其自我管理、自我发展的能力。而且，村居两委人员配备要多元化，既要有经验丰富、吃苦耐劳、兢兢业业、熟悉辖区内情况的中老年人员，还要有创造能力强、善于沟通的年轻的高学历人员，加强协调配合，形成整体合力。

（五）培育组织实现多元治理

在当代社会，改变以政府为唯一中心的“单中心”治理结构，建立政府与社会平等合作的伙伴关系，形成政府与其他社会治理主体共同管理社会事务的多中心治理结构，提高社会自治与自我服务能力，已成为社会治理模式发展的基本趋势（李培林、陈光金，2010）。城郊小城镇的社会呈现“混合结构”状态，需要通过民间自治组织建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，实现权威的多元和相互制衡，进而达到多元化治理的效果。在实践中，要重点围绕生活服务、生产互助、邻里互帮等方面做好民间组织的培育工作。同时，要通过购买服务等方式激发市场服务社会的活力，有针对性地培育一批城镇化建设急需的专业型市场服务组织。

（六）以城促乡实现混合治理

城郊小城镇得开发建设之先，其居住人口往往形成城市人口、城镇人口、农村人口混合的结构。如何使新老市民相互融合，共建城乡一体化的文明，是城郊小城镇社会治理的重要任务。要推进文化转型，尤其是农村居民向城镇社区迁移，注重培养其由“散居”到“群居”的文明素质；要促使中高档住宅小区住户积极融入城镇生活；要注重同质型居民区占主导地位的社区模式向混合型社区模式转变，让社会各阶层人士同处一个小区，构建共同性与多样性并存的混合型社区。

参考文献

李培林、陈光金：《中国当前社会建设的框架设计》，http：//www.sociology2010.cass.cn/news/137244.htm。

谢志强、黄磊：《从“社会管理”到“社会治理”演变的历史轨迹》，《中国工商管理研究》2014年第1期。

严圣明：《我国乡镇治理模式的演变及启示》，《福建经济管理干部学院学报》2007年第4期。

张良：《论乡镇治理体制的变迁与改革——基于国家政权建设的视角》，《新疆社会科学》2010年第1期。

郑一淳、蔡淑敏、马玉清：《城郊小城镇发展之路怎样走》，《首都经济杂志》2001年4月刊。

作者简介

陈劲 男

所属博士后流动站：中国社会科学院社会学研究所

合作导师：李春玲

在站时间：2013.1～

现工作单位：重庆社会科学院

联系方式：1368792743@qq.com