一 国外的城镇化模式

世界城镇化发轫于18世纪中叶英国的工业革命，并不断推动人类社会由农业社会向工业社会、由农村时代向城市时代转变。由于历史文化传统、经济社会条件、政治体制差异等原因，世界各国发展出不同的城镇化模式。主要可概括为以下四大类。

（一）西欧政府调控下的市场主导型城镇化

西欧是城镇化发展起步较早，也是较早完成城镇化的地区之一。西欧代表发达市场经济国家，市场机制在这些国家的城镇化进程中发挥了主导作用，政府则通过法律、行政和经济手段，引导城镇化健康发展。西欧政府调控下的市场主导型城镇化，总体上是与市场化、工业化比较协调互动的城镇化，是一种同步型城镇化。其基本特征体现在以下几方面。

第一，工业化与城镇化相互促进。城镇化总体上来说是近代工业化的产物，如英国的伦敦、利物浦、曼彻斯特作为工业革命的发源地，制造业的兴盛吸引了大量人口，城市的人口聚集为工业化提供了丰富的劳动力资源，同时规模经济和规模效益进一步强化了城市的集聚作用。近年来随着全球经济一体化和竞争的加剧，城市产业结构不断调整和重新分化，城市发展格局显现出新的态势，产业发展与城市发展更加密不可分。

第二，设立配套的法律制度。欧洲一些国家在城镇化初期，人口和产业活动迅速集聚，而城市缺少必要的供排水和垃圾处理等基础设施，导致严重的环境污染和致命疾病的流行等问题。比如英国曾经成为第一个出现城市人口急剧膨胀、住房短缺、贫民窟密布、公共卫生设施匮乏、环境污染、犯罪率居高不下等“城市病”（被戏称为迈达斯灾祸）的国家。针对人口集中引起的资源和环境问题，英国出台了《住宅与规划法》《公共卫生法》《环境卫生法》等相关法律，对城镇化和城市建设进行强制性的规划引导。尤其是《住宅与规划法》成为世界上第一部城市规划法，标志着规划成为重要的政府管理职能和引导城镇化进程的公共政策。继英国之后，欧洲其他各国相继建立了城市规划体系，制定法律法规对城镇化和城市建设进行强制性规定和规划引导，并在城镇化进程中经历了制度、方法和技术的不断演进和完善。

第三，在城镇化过程中强化对农业的保护。由于人口密度高，土地资源紧张，西欧国家在城镇化后期非常注重土地集中利用和农业耕地的保护，农业用地在总国土面积中所占的比重都非常高。1976～1991年，英国、荷兰、法国三个国家的农田占全国土地的比例几乎没有缩减，主要是由于大多数城市扩张发生在森林草场，较少占用已开垦的农田。

第四，政府在城镇化过程中发挥着不可替代的作用。各国政府强调对市场竞争和社会保障进行必要的国家干预，通过健全法制、制定与实施国家城镇化战略和公共政策，建设区域基础设施，改善城市环境，提供公共服务设施，引导城市建设和土地开发利用。比如英国的《绿带开发限制法案》，规定由政府收购土地建设绿化带，减少了城市扩张对环境的损害。德国明确提出城镇发展要“兼顾市场竞争和公共利益”的原则，出台《联邦建设法》和《联邦建设促进法》，协调城市的规划布局，并强调对生态环境和历史遗迹的保护。

西欧国家政府调控下的市场主导型城镇化，为世界城镇化发展提供了基本思路和模式，就是在推进城镇化过程中，要积极发挥市场机制的基础作用，积极推进与城镇化相关的人口、土地、资本等经济要素自由流动和配置。同时，要积极发挥政府引导调控作用，通过健全法制，开发建设区域基础设施和公共服务设施，引导城镇化与市场化、工业化互动发展，积极推进区域结构调整，正确应对快速发展的城镇化进程。同时在此过程中，通过体制机制的不断完善，针对各个特定阶段出现的问题及时调整政府政策，用行政、财税、规划等手段来弥补市场机制的不足。

（二）美国自由放任蔓延式城镇化

美国是当今世界最发达的资本主义国家，也是市场经济的典型代表，在其城镇化和城市发展的过程中，市场发挥着至关重要的作用。但由于美国政治体制决定了城市规划及其管理属于地方性事务，联邦政府调控手段薄弱，政府也没有及时对以资本为导向的城镇化发展加以有效引导，造成城镇化发展的自由放任，并为此付出了高昂的代价。其基本特征为以下几方面。

第一，工业化、城镇化和农业现代化并行推进。19世纪40年代，美国形成世界最发达的运河网；19世纪中期，蒸汽机革命推动交通运输技术发生新飞跃；第二次世界大战后，高速公路网络遍布全国。随着交通方式的便利化和西部庞大的资源优势凸显，美国地域空间发生转换，大批制造业投资开始从美国北部、东北部向南部和西南部转移，工业的飞速发展为城市兴起集聚了人口。与此同时，美国在发展工业化、城镇化的过程中，不断强化农业的基础地位，大幅提升农业生产率。1860年，美国实现了以畜力为动力的半机械化，人均粮食为800公斤；1910年，全面使用机械代替畜力机械；1920年，耕地面积从67万平方公里增加到160万平方公里，人均粮食增长到1000公斤以上；1950年后，美国农业实现了高度机械化。农业的高度发展不仅满足了不断增加的城镇人口对食物的需求，并为工业化提供了原料，同时，美国农产品的出口还为城镇化提供了初期资金积累。

第二，郊区低密度蔓延式扩张。由于20世纪上半叶美国城市的快速发展，城市中心交通拥挤、环境恶化、住房紧缺、犯罪率高等问题日益突出，富有家庭离开城市中心的高楼大厦到郊区居住，建造属于自己的独立院落式低层住宅。同时，随着经济的发展和汽车的普及，广大中产阶级和普通居民也追随其后移居到郊区。这种现象在城市发展的空间格局上，就表现为城市沿公路线不断向外低密度蔓延，城市发展为包含着若干连绵的市、镇的大都市地区。1970年美国郊区人口超过中心城区的人口，也超过非都市区的人口。据林肯土地政策学院所提供的资料显示：纽约大都市区自1960年至1985年人口仅增加8%，而城镇化的区域增长了65%。这种低密度外延式的郊区化发展模式，虽然推动了城乡融合，但同时也带来了土地资源浪费严重、通行费用增大等突出问题。

第三，加强政府干预与规划。20 世纪 90年代以来，面对郊区化无节制蔓延带来的种种问题，美国政府提出并实施了“精明增长”运动，通过立法和行政干预，强化城市规划和产业规划布局，加强生态环境保护，遏制郊区化无节制蔓延，平衡城郊发展。其内容主要包括强调土地利用的紧凑模式，鼓励以公共交通和步行交通为主的开发模式，混合功能利用土地，保护开放空间和创造舒适的环境，鼓励公共参与，通过限制、保护与协调实现经济、环境和社会的公平。这是针对美国长期以来完全市场经济条件下城市向郊区低密度无序蔓延所带来的社会和环境问题的反馈，是以可持续发展为价值取向、以科学管理为手段，具有可操作性的管理理念和管理模式。

美国自由放任蔓延式城镇化，虽然提高了城镇化水平，促进了城乡的融合发展，但也产生了一些诸如土地资源浪费严重、生态环境破坏愈演愈烈、资源能源消耗量大、公共服务基础设施投入过大等问题，特别是在美国城镇化发展过程中，一些大中城市的逐步衰落，如底特律的衰败，尤其值得我们警惕。同时，我们也要积极汲取美国在解决过度郊区化过程中所积累的一些好的经验和做法，以便更好地推进新型城镇化进程。

（三）拉非国家殖民地经济主导型城镇化

由于历史传统和现实因素的作用，拉美、加勒比海和非洲大部分国家的城镇化与这些地区的国家长期沦陷为西方列强的殖民地直接相关，具有独特的发展模式。表现为在外来资本主导下的工业化与落后的传统农业经济并存，工业发展落后于城镇化，政府调控乏力，城镇化大起大落。其工业化发展赶不上城镇化进程，属于“过度城镇化”。这些国家的城镇化水平与西方国家接近，但经济水平仅相当于西方国家的1/20～1/10，城市发展质量很低，“城市病”蔓延，危害经济和社会的健康发展。其基本特征包括以下几方面。

第一，城镇化与工业化发展相脱节。工业化是城镇化发展的重要保障和动力，城市工业的发展对城市的快速发展、提供城市就业具有极其重要的作用。由于拉非国家早期的工业化发展源于宗主国的工业资本输入，主要发展劳动力吸纳水平较低的资本密集型重工业，其支撑城镇化和就业的能力较低。同时，由于政府没有利用好外资发展自身的民族工业，随着宗主国工业资本撤出，拉非国家工业化发展受到严重打击，从而导致了城市经济的低迷和就业能力的不足，造成贫民窟在城市的大量聚集。

第二，忽视农业农村的发展。拉非国家在依靠外国资本发展工业的同时，忽视农业现代化和农村的建设，加剧了城乡差距，导致大量农村人口涌向城市，使城市就业、居住、环境和教育设施不足的问题进一步恶化。同时，拉非国家不合理的土地制度和错误的农业现代化模式，也降低了农业的基础作用，将大批农村人口过早地挤出农村，无序地流入城市。

第三，人口高度集中于大城市。拉非国家的城镇化是基于政府自由放任下的发展模式，政府对农村人口的迁移放任自流。由于首都是这些国家最发达的地区，普遍出现了城市人口高度集中在首都或少数几个城市的现象。比如，秘鲁首都利马集中了全国人口的1/3，乌拉圭首都蒙得维的亚集中了全国人口的52%，阿根廷首都布宜诺斯艾利斯集中了全国人口的45%，墨西哥首都墨西哥城集中了全国人口的32%，委内瑞拉首都加拉加斯集中了全国人口的26%，巴拿马首都巴拿马城集中了全国人口的66%。

第四，“城市病”十分严重。人口过度膨胀超过城市资源和环境的承载力，导致许多拉非国家的城市尤其是大城市空气质量恶化、环境污染严重、交通拥挤、供水困难，“城市病”比其他国家更加严重。在拉美，一座300万人口的城市每天要产生22.5万吨固体垃圾，而得到处理的还不足总量的5%。大多数城市受到汽车尾气和工业烟尘的严重污染。巴西圣保罗有400多万辆小汽车，不仅造成交通堵塞，也造成严重空气污染，政府不得不强制实行汽车停驶计划。

拉非国家城镇化的畸形发展，不仅没有给城市的健康发展注入活力，也没有给农村和农业经济的发展创造新的生机，而且成为整个城乡经济发展的绊脚石。因此，发展中国家在推进人口城镇化过程中，都十分警惕“拉美陷阱”，然而由于经济发展水平、政府调控能力、国民价值取向等多种因素影响，很多发展中国家还是不同程度地跌入“拉美陷阱”，最终制约着经济的发展和社会的进步。

（四）南亚“人口爆炸”式城镇化

南亚大部分国家的城镇化道路，是基于总人口短时期的“爆炸式”增长，以至于大大超越同期的综合承载能力，并由此推动城镇化发展，具有与其他国家和地区显著不同的特征。印度是世界第二人口大国，国土面积只有中国的1/3，人口已经超过10亿。有研究认为，正是由于印度人口爆炸式增长，导致大都市及其周边的城镇和村落形成连绵不断的空间集聚形态。也有研究指出，印度城镇化进程中城市人口增长的主要来源是自然增长，根据印度1991年的人口普查资料，在1971～1981年的印度城镇人口增量中，大约41%是城镇人口的自然增长，36%是农村向城镇迁移以及城镇建设范围扩大所致。但是在1981～1991年，两个比例分别变化为60%和22%。由于人口数量高增长导致城镇化率的提高，这一现象是印度有别于其他国家以人口迁移为主的城镇化特征。

第一，农村贫困推动城镇化。印度各大城市普遍存在着贫民窟日益拥挤，城市道路拥堵，排水和供电系统超负荷运转，就业岗位缺乏，生活环境恶化等发展问题。许多研究指出，印度城镇化与许多国家城镇化进程所不同的另一个特点就是，农村人口向城市的迁移不是由于城市繁荣的拉动，而是由于农村贫困落后的推动。印度农村有大量的无地人口，难以通过从事农业生产维持生存，同时城乡收入差距不断扩大，农村生活环境恶化，致使部分农村人口选择了城市贫民窟这种成本较低的迁移方式。

第二，缺乏产业支撑保障。由于印度国民经济的体系和门类欠缺，产业结构失调，制造业等劳动密集型产业发展滞后，传统服务业缺乏现代产业的支撑难以实现优化升级，虽然其信息产业等发展较快，但是这些产业吸纳就业能力偏低，产生了“资本排斥劳动力”现象，限制了农业剩余劳动力向工业部门的转移。贫困人口不断增加，总体收入水平和消费水平也就难以提高，服务业的需求也难以持续，使得城镇化发展缺乏产业支撑和根本动力，难以实现健康有序发展。

第三，长期忽视城镇化的发展。长期以来，受圣雄甘地关于“印度应该是个乡村国家”理念的影响，印度政府并不重视城镇化的发展，而是单纯强调农村经济和稳定农民。为阻止农村人口涌入大城市，政府不惜抬高城市生活成本，遏制城市生活条件的改善，导致大量人口不得不生活在农村，而进入城市的农村人口又不得不生活在贫民窟中，造成贫民窟在城市的大量集聚。以孟买为例，据不完全统计，孟买市共有大大小小贫民窟2000个，其中最大的达哈维贫民窟仅占地1.75公里，而居住人数却高达百万。

以印度为代表的“人口爆炸”式城镇化给予我们一个重要的启示，就是在推进新型城镇化的过程中，既要强化城镇化的产业支撑，发挥城市规划的引导调控作用，加强城市基础设施和公共服务设施的建设，同时又要避免在城市中形成贫困聚集区。